公眾參與反腐倡廉面臨的挑戰范文

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在信息技術迅猛發展的今天，網絡推動了信息的飛速傳遞，公眾的民主意識和權利意識不斷覺醒，國家越來越重視公眾的民主權利，創造公眾監督的軟硬件環境，以此推動反腐倡廉工作，這種反腐模式就是權利反腐模式。[2]在權利反腐模式下，網絡給公眾提供了更多的參與主要決策的席位，使公眾更直接地參與那些密切影響自身生活和前途的決策。[3]要提高反腐敗效果，制度反腐與權利反腐這兩種反腐敗模式必須相互配合，相得益彰。在當前腐敗依然易發多發的形勢下，在充分肯定以權力制約權力的制度反腐模式的基礎上，還要高度重視權利反腐的特殊功能，高度重視公眾參與在治理腐敗中的重要意義。同時，公眾參與反腐倡廉與我國反腐敗工作的領導體制也是一脈相承的。我國反腐倡廉遵循的是“黨委統一領導，黨政齊抓共管，紀委組織協調，部門各負其責，依靠群眾支持和參與”的領導體制和工作機制。因此，公眾要積極參與到反腐敗工作中去，努力實現自己的監督權利，而政府則要創造條件，鼓勵公眾參與反腐倡廉，保障公眾參與反腐倡廉的權利，從而從整體上提升反腐敗成效。

影響公眾參與反腐倡廉的主要因素

從本質上講，公眾參與反腐倡廉是一種政治參與行為。公眾的政治參與行為受到社會環境、個性心理因素及政治系統狀況等多方面因素的影響。作為一種較為特殊的政治參與，公眾參與反腐倡廉也不例外，也受到以上各種因素的共同作用。從行為科學的角度來看，人的自主行為的發生，必須具備能力、意愿和機會，三者缺一不可。因此，影響公眾參與反腐倡廉工作的主要因素包括三個大類：參與能力、參與意愿、參與機會（見圖1）。參與能力，是指公眾參與反腐倡廉的自身條件，參與能力受到性別、年齡、文化程度等多種因素的影響；參與意愿，是指公眾參與反腐倡廉的期望程度，或者說是參與反腐倡廉的積極性，參與意愿受到自身涉及腐敗的程度、對腐敗的容忍度等因素的影響；參與機會，是指公眾參與反腐倡廉的外在條件，信息公開水平、參與反腐敗的渠道暢通程度、對參與人的保護和鼓勵等，都會影響公眾參與反腐倡廉的機會。

（一）參與能力

公眾參與反腐倡廉的能力與其年齡、文化程度以及收入水平有較大的關系。首先，不同年齡段的公眾的參與能力不同。一般來說，公眾參與反腐倡廉的能力隨著年齡的增長而提升，在中年達到頂峰，而后又隨著年齡的增長而逐步下降。但是，由于網絡等新興參與渠道的出現，年輕人接觸網絡的時間較多，同時對新事物的掌握也較快，因此，對于成年人來講，會出現參與能力與年齡負相關的現象。其次，公眾參與反腐倡廉的能力還與文化程度緊密相關。政治參與需要一定的知識成本作基礎。據加布里埃爾•A•阿爾蒙德等人對各國的調查統計表明：教育層級與參與程度成正比。[4]第三，經濟收入水平也影響著公眾在反腐倡廉方面的參與能力。經濟收入越高，其參與反腐倡廉的能力也就越強。

（二）參與意愿

要做出參與反腐倡廉的行為，具備參與能力還不夠，還需要有參與意愿。公眾的參與意愿受到四個方面因素的影響。第一是自身涉及腐敗的程度。一般來說那些親身經歷腐敗且深受其害的人，以及向官員行賄但未達到其目的（未辦成事的）的人，更愿意舉報腐敗現象。[6]而那些直接參與腐敗并得到腐敗帶來的收益的人，則不愿意揭露腐敗現象。而且受益越多，參與反腐敗的可能性就越小。第二，對腐敗的認知也會影響公眾參與反腐敗的信心。公眾對腐敗的危害認識得越深刻，就越有可能參與反腐敗，反之，則可能對腐敗現象視而不見。第三，對腐敗的容忍度也是影響公眾參與反腐意愿的重要因素。公眾對腐敗的容忍度與其參與反腐敗的意愿成反比。第四，公眾對反腐敗信心的大小直接影響著他們參與反腐敗的意愿。公眾對反腐倡廉抱有的信心越大，他們參與反腐敗的意愿也就越強烈。對反腐敗失去信心的公眾，是不會參與反腐活動的。第五，公眾在參與反腐敗活動尤其是在舉報腐敗現象時，受到的保護與鼓勵，也會在很大程度上影響他們參與的積極性。如果公眾舉報時屢遭打擊報復，他們參與反腐敗的積極性一定會受到重創，很可能就不再敢于同腐敗現象作斗爭了。

（三）參與機會

當參與能力和參與意愿都具備了以后，是否存在參與機會，就顯得非常重要了。公眾參與反腐倡廉的機會主要取決于三個因素：政府信息公開的水平，參與渠道的暢通程度，以及對參與人的保護和鼓勵。公眾參與反腐敗的廣度（社會成員中參與的比例）和深度（參與者參與時是否充分）都有賴于社會成員了解和掌握的資訊，如果公眾對其關心的問題一無所知，參與就無從談起。政府運作越透明，信息公開水平越高，公眾就越有可能獲取一些監督政府及其公務人員的信息，從而具備參與反腐倡廉的條件。公眾參與反腐倡廉的渠道包括信訪、舉報和提供腐敗線索的其他途徑，以及公眾為反腐敗工作建言獻策的平臺等，這些渠道是否暢通直接影響到公眾參與反腐倡廉的機會。

公眾參與反腐倡廉面臨的主要挑戰

當前，我國公眾參與反腐倡廉的積極性比以往有所提高，尤其是在網絡普及率越來越高的條件下，網民積極揭露腐敗現象的行為經常發生。但總體來看，公眾參與反腐倡廉的廣度和深度還有待提高，公眾參與反腐倡廉仍面臨著諸多挑戰。

（一）公眾對腐敗的危害認識不夠

腐敗的危害非常嚴重，它直接侵害了國家、集體和人民群眾的利益。人們參與反腐敗的行為不可避免也是受到利益的驅動，換句話說，人們參與反腐敗也是為了獲取一定的好處。但是如果人們對腐敗的危害認知不足，對腐敗給國家和自己造成的損失不了解，那么他們就沒有足夠的動力參與反腐敗。從實踐來看，舉報人通常是舉報那些與自己的利益緊密相關的腐敗現象，或者說他們所舉報的腐敗行為直接地、明顯地侵害了自己的利益。只有很少一部分人關心并舉報那些與自己沒有直接利害關系的腐敗現象。這主要源于人們對腐敗現象的危害性認識不夠。在大多數情況下，人們能夠理解腐敗對國家利益和集體利益的危害性，但很多人并不能深刻認識到腐敗也會間接地危害身處國家和集體的每個公民的切身利益，他們認為腐敗與自己無關，因此也就不會關心反腐敗問題，更不會有反腐敗行動了。

（二）公眾對腐敗的容忍度仍較高

在廉潔度較高的國家或地區，公眾社會對腐敗的容忍度通常是很低的，而目前我國公眾對腐敗的容忍度仍然處于較高的水平。有學者指出，當前社會流行按“潛規則”辦事，“辦事要送禮，送禮才辦事”成為一種慣常的社會交往方式，公眾對某些腐敗行為見怪不怪，從心理上對一些腐敗行為默認和容忍，參與反腐敗的動力也就削弱了。[6]我國社會公眾十分痛恨腐敗行為，但是對于貪污腐敗行為又普遍做不到零容忍，尤其是受官本位文化的影響，認為官員理所當然應該比普通老百姓擁有更多的特權，對官員特權持容忍的心態，甚至有人認為當官賺錢并非一種恥辱、一種犯罪，而是從政過程中的一種必經程序。許多公眾認為官員因貪污腐敗被查處并不是道義上罪有應得，而是運氣不好，或者是“上面沒人罩著”而沒有靠山所致。民眾在痛恨腐敗行為的同時，還會說某某官員對地方經濟社會發展的貢獻是很大的，人還是不錯的，并為僅因一點小事（往往是貪污受賄數十萬元）就受到刑罰而同情他（她）。如果受到查處的貪官是自己的親友，那就更是憤憤不平，失去了應有的公平正義道德準則。[7]在社會對腐敗的容忍度如此之高的情形下，要實現公眾對反腐敗的深度參與，難度可謂不小。

（三）市民社會不發達

市民社會，是與政治國家相對應的特定范疇，它指的是個人、團體按照非強制的原則和契約觀念進行自主活動，以實現物質利益和社會交往的、不受國家直接控制的民間獨立自治組織和非官方也非私人性質的公共領域。公眾參與公共決策過程以及對公共事務的監督和管理體現了善治的本質特征，公眾參與反腐倡廉又是治理的一個重要方面。善治需要市民社會的發展，市民社會往往成為溝通政府與公眾的重要橋梁。自20世紀80年代以后，中國市民社會得到了長足的發展，民間組織在數量、種類、獨立性及合作性方面都較從前有所增強，但當前中國的市民社會仍處于較低的發展水平。[8]我國公民社會組織目前尚缺乏行動的自主性和自覺性，而在更深的精神層面上，“公民社會作為一種觀念和理念，還只是以零散的或碎片的形式存在于社會理論或社會運行的某些側面，并沒有作為社會的內在機理和文化精神、價值觀念全面滲透到個體生存和社會運行中。無論是公民精神的培育、現代公民的生成還是社會組織的發育，都還處于初期或起始階段”[9]。而且中國市民社會存在一些天然缺陷，與政府有著千絲萬縷的聯系，不能完全獨立于政府，因此，在監督政府行為、促進公眾參與反腐倡廉方面，市民社會發揮的作用受到了很大的制約。

（四）政府透明度仍有待提高

透明政府的建立是社會公眾參與反腐倡廉的重要條件，《聯合國反腐敗公約》也給予了足夠的重視。《聯合國反腐敗公約》第十條規定，各締約國均應當根據本國法律的基本原則采取必要的措施，提高公共行政部門的透明度，包括酌情在其組織結構、運作和決策過程方面提高透明度。反腐敗能否成功取決于是否存在一個良好的治理體系。而良好的治理體系要求進行結構性調整，提高決策透明度，并促進公眾監督和管理，在決策過程中發揮作用。從本質上講，透明政府體現在政治信息的公開性和公民的政治知情權。每一個公民都有權獲得與自己的利益相關的公共政策信息，包括立法活動、法律條款、政策制定、政策實施、行政預算、公共開支以及其他有關的政治信息。2008年，《中華人民共和國政府信息公開條例》的實施對我國政府信息公開具有重要的推動作用。然而，在實施過程中卻面臨公開范圍不明確、公開方式滯后、監督和保障不力等諸多難題，嚴重阻礙了政府信息公開工作的開展，政府透明度有待大幅度提高。

（五）舉報人沒有得到足夠的保護和激勵

當前，我們在保護舉報人的問題上并不是沒有建立制度，而是執行力不夠。最高人民檢察院、中紀委監察部都有保護舉報人的規定，而且還有獎勵舉報有功人員的規定。這些規定還很詳細。如：最高人民檢察院的《人民檢察院舉報工作規定》第6節專門就“保護”明確規定，要求對舉報人的身份加以保護，不得泄漏有關舉報人身份或者可以推測出舉報人身份的信息，甚至規定了對匿名舉報信不得進行筆跡鑒定等等。但問題在于，這些規定卻常常最終得不到落實。如舉報程維高的郭光允說，1995年8月，他寫了“程維高、李山林是破壞河北省建筑市場的罪魁禍首”的材料，用匿名方式寄給中紀委和河北省檢察院，但是程維高很快就從檢察院拿到了這封檢舉信，并按照筆跡查出寫信人是郭光允，之后郭光允的家便被抄了。匿名舉報尚且如此，實名舉報的困難更大。交通銀行錦州分行風險處訴訟科科長鮑宇因舉報錦州分行與當地法院聯手作假，用偽造的法律文書上報交行總行，核銷175戶企業“不良”貸款2.21億元的嚴重問題受到追殺報復；山東省濟南市干部王家斌和夫人因舉報山東聊城地委書記、省水產局局長、省人大常委會委員張程震，在家中被人殘忍殺害并焚尸；江蘇省濱海縣小學教師顧汝漢，堅持舉報與自己并無個人恩怨的上級領導葉秀河，曾被撤銷職務、開除公職、停發工資，并被迫乞討度日；遼寧省鞍山市國稅局公務員李文娟，因舉報鞍山市國稅局存在人為地少征國家巨額稅款等違法和違規行為等問題，兩次被辭退，一次被勞教。中國礦業大學的副教授王培榮，在網絡上不屈不撓地揭發“全國最荒淫無恥的區委書記”董鋒，結果他贏得了舉報者的勝利，卻付出了一個公民的尊嚴，遭遇到了變相或直接的打擊報復———曾被暴打住院過，手機也被搶走過，也“莫名其妙”地失去了教席；2009年，河南靈寶青年王帥因舉報政府違法征地，在上海被靈寶警方跨省追捕抓走拘留了8天。王帥對記者說：我再也不反映問題了，不會在網上發帖，甚至連舉報的事也不會再做。我只是做了一點維護自己權益的事，但發現這個代價太大了。由此可見，我國目前對舉報人的保護還處于非常落后的階段，更談不上對舉報人的激勵了。

促進公眾參與反腐倡廉的對策建議

（一）發掘動力——增強公眾參與反腐倡廉的意愿

要提高公眾參與反腐倡廉的廣度和深度，必須發掘公眾的參與動力，增強公眾參與反腐倡廉的意愿。為此，要做到以下三點：第一，對公眾宣傳腐敗的危害。必須加大宣傳力度，讓更多的公眾知曉腐敗的巨大危害，如威脅政權穩定，破壞社會和諧，擴大貧富差距，敗壞社會風氣，腐敗與每個公民息息相關，每個人都要為腐敗買單。第二，降低公眾對腐敗的容忍度。在公眾理解腐敗危害的基礎上，要讓公眾對一切腐敗行為說不，不論是大腐敗還是小腐敗，以降低公眾對腐敗的容忍度。只有公眾對腐敗越來越不能容忍了，他們參與反腐敗的意愿才會變得更強。第三，增強公眾對反腐敗的信心。據《中國的反腐敗和廉政建設》的公布，中國國家統計局的民意調查結果顯示，2003年至2010年，中國公眾對反腐敗和廉政建設成效的滿意度平穩上升，從51.9％提高到70.6％；公眾認為消極腐敗現象得到不同程度遏制的比例，從68.1％上升到83.8％。盡管如此，公眾對反腐敗的信心仍有待提高。而公眾對反腐敗的信心又受到各方面因素的影響，如政府透明度、治理腐敗的力度等。因此，提高政府管理過程的透明度，加大預防和懲治腐敗的力度，將在很大程度上提高公眾對反腐敗的信心，從而增強公眾參與反腐倡廉的積極性。（二）提高素養——培養公眾參與反腐倡廉的能力一方面，要提高公眾的受教育程度。因為受教育程度與參與反腐倡廉的能力存在著正相關的關系，所以，國家應該加大對教育的投入，使更多的民眾接受良好的教育，從而從整體上提高公眾參與反腐敗的能力。另一方面，要加強對公眾參與反腐倡廉技能的宣傳和培訓。反腐敗是一項較為復雜的工作，不僅需要極高的熱情，更需要高超的智慧和技能。如何在復雜的官僚體系中保持廉潔？如何正確處理親情、友情與制度、原則之間的關系？如何做到自律以增強抵制腐敗誘惑的能力？如何管理好利益沖突，從源頭預防腐敗？如何影響自己周圍的人，讓他們也參與反腐敗？這些問題都需要認真對待，而政府和教育機構應該加大這方面的宣傳和培訓力度。就國家公職人員來說，各級政府及其紀檢監察機構應該提供更多的反腐敗培訓，讓他們掌握持廉拒腐的技能；就普通公眾來講，政府和社區應該多做些參與反腐技能的宣傳，不斷提高公眾參與反腐倡廉的能力和水平。

（三）建立制度——創造公眾參與反腐倡廉的機會

第一，要借助信息網絡技術提高信息公開制度的執行力，大幅度提高政府透明度，為公眾參與反腐倡廉創造必要的信息條件。信息技術在反腐敗中的應用越來越廣泛，而其中，運用信息網絡技術實現政務公開、提高政府透明度，則是一項效果非常好的工作。目前，中央國家機關“三公經費”公開已經初見成效，但是，距離理想仍有相當大的差距。未來國家應該推行強制性技術應用的方式建立信息公開制度，大幅提高政府運行過程的透明度。第二，要逐步建立財產申報制度。財產申報制度是一項有效的反腐制度，被稱為“終端反腐”。官員財產若向公眾公開，必然對官員行為形成巨大的約束力，也有利于公眾對官員實施有效的監督。名表、眼鏡、腰帶、手鐲等，一件件身價不菲的衣著飾品，讓陜西省安監局局長楊達才深陷“多寶門”，被網友戲稱為“表哥”。官員的財產應不應該向公眾公開？廣東順德的做法值得借鑒。日前順德規定，從2013年起，凡擬新提拔為副科級以上干部，一律須先接受審計調查，并向公眾公開家庭財產等信息。官員財產申報分步驟推行，最終實現官員財產向社會公眾公開，這樣會給公眾創造良好的監督政府及其官員行為的機會。第三，要建立并落實科學完備的公民舉報權保護制度。當前國家鼓勵實名舉報，然而效果并不理想，因為在沒有配套的舉報權保護制度的情況下，實名舉報的風險是很大的。因此，加強對公民舉報權的保護刻不容緩。首先，建立舉報信息保密制度。所有關于違法犯罪舉報的材料和記錄都應該按照國家保密法列入密件管理。在職務保障的前提下依法管理好涉密崗位，建立原始舉報材料與傳閱材料相分離的制度和嚴格的保密責任追究制度。其次，建立舉報人安全保障制度。舉報人的范圍應該包括舉報人及其三代以內直系親屬、未婚親友和其他足以影響舉報人的關系密切者。保護舉報人安全的最好做法是建立舉報人身份重置制度。這一制度在西方國家和香港特區的運作已經取得了較大的成功，有許多可以借鑒的經驗。建立保護舉報人安全的緊急保護制度，只要舉報人發出了需要保護人身和財產安全的求助，公安機關就應當立即出警為舉報人提供及時的緊急保護。最后，建立舉報人受益制度。國家應該實行舉報獎勵制度和舉報損失補償制度，對舉報有突出貢獻的個人給予獎勵，包括物質獎勵和精神獎勵，同時對舉報人在被打擊報復期間遭受的直接經濟損失由國家給予補償。[10]而所有這些保護舉報人權利的制度必須在《舉報法》里明確規定。（本文作者：杜治洲單位：北京航空航天大學公共管理學院）