財稅扶持文化產業的改革路徑范文
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[摘要]文章在梳理財稅支持文化產業發展的理論基礎上，借鑒國際發展經驗，結合我國文化產業發展實踐，認為在加大財稅政策支持力度的基礎上，厘清公益性文化事業和經營性文化企業的界限是促進我國文化產業發展的重要舉措。
[關鍵詞]文化產業；財稅政策；政策建議
（一）產業雙重屬性與政府扶持
文化產業同時具有產業和政治意識形態的雙重屬性。一方面，產業屬性決定了文化產業就是一個單純的產業生產部門，以經濟效益為經營前提，采用現代經營管理方式，遵循市場經濟秩序和經濟規律，謀求經營利益最大化；另一方面，文化產業的政治意識形態屬性又決定了文化產業是國家社會治理結構的一個重要政策宣傳工具，堅持用正確的輿論導向，引領社會凝聚人心。而要實現國家“十三五”規劃中的推動文化產業成為國民經濟支柱性產業這一發展目標，國家公共財政必須給予扶持。因此，文化產業的雙重屬性決定了需要政府合理介入，要求文化產業的發展不僅要堅持“經濟效益”，而且要堅持“社會效益第一”原則。
（二）朝陽產業特征與政府扶持
文化產業屬于幼稚產業。目前，文化產業在我國屬于朝陽產業，具有良好的發展前景，但現階段其產業發展還處于初級階段，國際競爭力也較弱，屬于幼稚產業。根據德國經濟學家李斯特的幼稚產業保護理論和美國經濟學家凱恩斯的超保護理論，對我國文化產業發展應實施保護政策。文化產業是高風險產業。文化產業在發展過程中無論是面臨內部的科研不確定性問題，還是外部的價值評估問題，都使文化產業處于較高的風險之中，很大程度上制約了市場主體的投入和發展。因此，需要政府給予一定的扶持政策來降低經營主體和投資主體所面臨的經營風險，促進文化產業穩健發展。文化產業存在較大的外部經濟效果。在具有外部經濟效果的市場條件下，成本制造者沒有支付成本或創造收益者沒有獲得收益，導致價格機制失靈，使市場無法達到帕累托最優狀態，而通常需要政府以庇古稅（或庇古補貼）的方式來矯正市場中價格機制扭曲問題。文化產品的消費群體范圍較廣，而且具有廣泛性，吸收正面的文化通常能給人民帶來精神享受和道德修養的提高，而社會有害的文化產品則會對民眾產生錯誤的引導。
（三）產業經濟效應與政府扶持
在經濟新常態背景下，文化產業得到快速發展。數據顯示，2015年文化產業法人單位實現增加值2.72萬億元，比2014年增長11%，高于同期GDP現價增速4.6個百分點，與GDP的比值為3.97%，比2014年增加0.16個百分點，文化產業在國民經濟中的份額穩步提高，初步顯現成為國民經濟支柱性產業的潛力。以表-1為例，2015年文化產業增加值較2010年增幅達146%，占GDP比重3.97%較2010年2.75%提升1.22個百分點。由此可見，文化產業在國民經濟中的地位越來越突出，已成為“新常態”經濟下保增長、擴內需的新經濟增長點，逐漸具備成為國家支柱產業的潛質。
二、財稅扶持文化產業的經驗探究
（一）以市場為主導
財稅扶持文化產業的市場主導型國家中主要以美國為代表。文化產業作為美國三大支柱產業之一，其增加值占GDP的比重一直在10%以上。美國文化產業能取得如此成績，與美國政府采取的財政稅收政策密不可分。總體來講，美國對文化產業的財政支持是堅持自由主義取向的，堅持市場導向，鼓勵文化企業之間自由競爭，即使聯邦政府或各州政府對文化項目進行資助，扶持資金會有額度限制，通常對任何文化項目的資助總額不應超過所需經費的一半，其余的要靠自己籌集。而美國政府的稅收政策主要集中在非營利性文化機構方面，積極鼓勵和引導私人部門對文化產業進行投資和捐贈，而對營利性文化產業一般沒有特殊的優惠內容。
（二）以政府為主導
韓國和日本的文化產業發展較好，其文化產業財稅扶持模式屬于政府主導型。首先，確定文化立國戰略。韓國在1998年正式確立文化立國戰略，而日本在1995年就提出21世紀“文化立國”的戰略方針，并設有專門的文化產業管理機構，將“文化立國”戰略落到實處，扶持本國文化產業發展。其次，建立專項的財政資金的扶持機制，設立官方和半官方的文化產業專項基金扶持機制，在基金扶持的基礎上設立眾多獎項、活動以及研究機構以刺激和鼓勵本國發展文化產業。再次，建立了比較完善的扶持文化產業的稅收優惠體系，鼓勵文化產品出口，享受出口退稅、稅收抵免、進出口關稅免征等多種直接和間接的稅收優惠政策。綜上所述，總結國外兩種方式財稅支持經驗主要有：首先，根據營利性和非營利性界定文化產業，對不同屬性的文化產業實行差異化的財稅政策，這是區分財稅扶持選擇政府主導還是市場主導的前提；其次，各國在文化產業發展的不同階段，實施不同的財稅政策，一般而言，在產業發展初期財政支持力度較大，而產業逐漸壯大后，逐漸將文化相關企業推向市場，以稅收優惠為主，鼓勵市場競爭；第三，積極實施出口優惠政策，提高國際競爭力。
三、財稅扶持文化產業的實踐探究
（一）中國財稅扶持文化產業的現狀
1．確立了文化強國戰略。近年來，黨的指導性文件都對文化產業的發展做出了重要部署，在中共十八屆三中、四中全會和“十三五”規劃中都明確要求推動文化產業成為國民經濟的支柱性產業；中共十七屆六中全會明確要求要職能轉型，從政策、資金、機制變革等方面支持文化改革和發展；中共十八大報告及十八屆三中全會更明確了要不斷完善文化管理體制，努力建立健全現代文化市場體系，提高文化開放水平，推動社會主義文化大發展大繁榮；“十三五”規劃要求文化產業成為國民經濟支柱性產業、完善公共文化服務體系和文化市場體系，建設社會主義文化強國，這意味著我國政府已將文化強國上升到戰略高度。
2．強化制度建設，加大對文化轉制企業的扶持力度。下發《關于支持文化企業發展若干稅收政策問題的通知》和《關于文化體制改革中經營性文化事業單位轉制為企業的若干稅收優惠政策的通知》，內容涉及影視業、圖書報刊音像制品出口、文化藝術境外演出、文化產品進口、黨報黨刊發行、經營性文化單位轉制為企業等具體情況的財稅優惠政策；在2015年9月啟動“文化產業促進法”的起草工作，完善市場環境和法制環境，促進文化產業發展。各地方政府制定各式各樣的財稅政策。如吸引和保留人才向當地文化產業領域流動，鼓勵文化產品和服務出口及技術創新。落實“營改增”政策，減輕文化企業負擔，促進文化產業發展。僅以北京2013年上半年為例，前5個月累計減稅57.7億元，總體稅負下降40.5%，其中，文化創意服務行業減稅23.9億元，“營改增”效果顯著。
（二）中國財稅扶持文化產業實踐中的問題
1．財政資金總體投入不足且區域、城鄉差距較大。近幾年，我國文化產業支出不足財政總支出的2%，遠低于歐美、日韓等文化產業發達國家和地區。而且，受文化自然稟賦和經濟發展水平制約，我國文化產業發展存在嚴重的地區不平衡現象。如表-2所示，中西部地區文化發展水平遠遠落后于東部地區，東部地區財政文化投入幾乎占到全國的一半，而中西部地區投入之和占全國一半的格局基本未發生改變，這主要是由于中西部地區文化投入水平較低所造成的。另外，在全國文化市場經營單位中，城鄉在經營主體數量、從業人數、經營效益方面都存在較大差異。上述差異主要是由于區域文化投入水平較低所造成的。
2．財政資金配置不合理，資金使用效率較低。現階段，由于公益性文化事業和經營性文化企業的界限比較模糊，在文化產品市場中，政府職能界定不清晰，時常存在“越位”和“缺位”的現象。而且在文化產業資金扶持上缺乏規劃性，比如《國務院辦公廳轉發財政部等部門關于推動我國動漫產業發展的若干意見的通知》頒布后，一些地方政府為了爭取享有相關優惠政策，忽視當地經濟、地域、人才等實際情況，紛紛跟風上馬一批功能雷同的動漫產業園，造成財政資金的大量浪費。另外，一些大的國有文化企業在資金申請方面具有特有的優勢，而亟須國家扶持的中小文化企業卻由于國家財政扶持資金和銀行信貸的準入門檻較高，很難獲得資金扶持。
3．稅收優惠政策缺乏系統性和差異性。雖然我國在2015年已啟動了“文化產業促進法”的起草工作，但從現有的稅收優惠政策來看，主要散見于一些政府行政法規中，缺乏規劃性和系統性，沒有形成一個完整的財稅優惠體系。而且，各地政府在制定文化產業稅收優惠政策時，往往從本位主義和短期利益出發，對文化產業提供稅收優惠政策的熱情不足，或制定的稅收優惠政策缺乏科學性和系統性。而且，現階段，文化產業稅收優惠的主導方向應是促進文化產業體制改革，但在文化產業中卻缺乏差異化的優惠政策，尤其是對于科技含量較高、創新能力突出的高新技術文化企業的財稅扶持力度不足，從而限制了文化產業的創新發展。缺乏完善的監督體系，使財稅資金在使用方面缺失監督機制，一些腐敗性尋租事件屢屢見諸報端，說明財稅扶持資金的支持效率偏低。
四、對策建議
（一）厘清公益性文化事業和經營性
文化企業的界限發展文化產業，首先要界定好公益性文化事業和經營性文化企業。公益性文化事業具有外部性特征，屬于公共產品，應是國家公共財政重點支持的領域，財稅對公益性文化事業的政策支持應集中體現在對優秀文化資源的發掘保護和傳承發展、縮小城鄉文化差異、促進城鄉文化服務均等化等方面；而經營性文化企業應積極參與市場競爭，財稅對經營性文化產業的政策扶持應集中在如何規范市場競爭環境、制定各地文化產業發展規劃、培養文化創意人才等方面。
（二）加大財政資金扶持力度、優化財政資金扶持
結構圍繞建設社會主義文化強國的戰略目標，政府應進一步加大財政支持力度，尤其是投入文化基礎設施建設。比如探討建立全國性的文化基礎數據信息平臺，因為數據信息平臺建設對各文化企業發展“互聯網+文化”有重要促進作用，而且這些行業基礎數據庫建設將是一項投資較大的系統性工程且具有較高的正外部性，依賴于政府的財政投資。而在實施財政政策時，一方面，應促進文化產業均衡發展，財政資源重點加快中西部地區文化基礎設施以及農村文化資源的開發與保護，逐步縮小同東部地區及城鄉間公益性文化產品供給差距；另一方面，財稅政策向中小文化企業傾斜，發揮中小企業靈活、創意豐富、發展快等特點，促進中小文化企業快速發展，不斷加大財政投入力度、優化財政支出結構，確保文化產業健康發展。
（三）強化稅收政策對文化產業發展的作用
加強稅收政策對文化產業領域的支持，力爭在較短時間內培養一批具有國際競爭力的文化骨干企業，提升文化產業在國民經濟中的地位。利用稅收優惠政策，對有發展潛力的中小文化企業進行定向稅收扶持，采取免繳、少繳、返繳等措施促進此類企業的快速成長。探索更多的出口優惠政策，鼓勵其“走出去”，提高文化開放水平，提升國際競爭力。借鑒國際經驗，探索制定稅收優惠政策，引導和鼓勵個人、民營企業投資文化產業。例如，在遺產、捐贈等稅制方面制定優惠措施，提高國民捐贈熱情，促進社會更多資本進入文化產業領域。
（四）創新財稅支持文化產業發展模式
政府要積極探索財稅支持文化產業發展的新模式，探討建立文化產業專項投資基金，最大化吸納社會資本投入文化產業領域。政府要利用財稅政策有效吸引優秀人才向文化產業領域流動，各級政府可因地、因時制定特色的人才吸引政策，吸引和保留優秀人才。政府要積極創新財政投入的管理機制，在文化產業基地布局、人才隊伍建設、政府文化產業發展計劃確立等方面建立協調高效的管理平臺，優化資源配置，使財政投入效益最大化，提高財政使用效率。政府要不斷完善監管問責機制，在文化產業扶持資金的申報、評審、立項、執行和結果的全過程建立嚴格規范的監管制度，明確設立財政扶持的績效目標，建立面向結果導向的追蹤問責機制，建立文化及相關產業財政支出的績效評價體系。
[參考文獻]
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作者：李景波；陳楠楠 單位：吉林農業大學經濟管理學院
