養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的管理體制創(chuàng)新分析范文

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摘要:明確指出要將養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次提高到全國統(tǒng)籌，為有效促進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國統(tǒng)籌，管理體制的改革就顯得尤為重要。在梳理了目前基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制問題后，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制已不再適應(yīng)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展。基于全國統(tǒng)籌的要求，提出建立統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦管理體制、統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理并完善監(jiān)督體系以及統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)信息管理系統(tǒng)等建議。

關(guān)鍵詞:基本養(yǎng)老保險(xiǎn);全國統(tǒng)籌;管理體制;改革

一、引言

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制主要是指國家對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)綜合使用各種手段進(jìn)行調(diào)節(jié)與控制，以確保養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡的制度。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)一管理機(jī)制，主要由行政管理、業(yè)務(wù)經(jīng)辦、基金管理和基金監(jiān)管四個(gè)體系構(gòu)成［1］。隨著省級統(tǒng)籌弊端不斷顯現(xiàn)以及人口結(jié)構(gòu)老齡化的加劇，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次已經(jīng)成為協(xié)調(diào)發(fā)展養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)不可或缺的一環(huán)，與全國統(tǒng)籌相適應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制也顯得更加重要［1］。

二、管理體制創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)意義

四中全會提出要“加快建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌制度”。近年來，全國統(tǒng)籌目標(biāo)始終未取得實(shí)質(zhì)性的突破。而人口結(jié)構(gòu)的變化卻沒有停止腳步，預(yù)計(jì)在21世紀(jì)上半葉，我國將迎來職工退休高峰期，屆時(shí)，社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金將面臨入不敷出的窘境［2］。全國統(tǒng)籌下的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)具有調(diào)動靈活、規(guī)模效應(yīng)明顯、對接簡便的優(yōu)勢，是解決這一迫在眉睫的困境的有效途徑。推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國統(tǒng)籌就需要區(qū)域、各級政府之間有著相互適應(yīng)的社保經(jīng)辦管理體制、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)作機(jī)制、監(jiān)督體系、信息系統(tǒng)［2］。而如今的省級統(tǒng)籌，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)呈現(xiàn)出政策各不相同、部門繁冗、信息難以對接等特征，導(dǎo)致了全國統(tǒng)籌進(jìn)程始終沒有實(shí)質(zhì)性的突破。管理體制的改革從事權(quán)、財(cái)權(quán)、監(jiān)管進(jìn)行轉(zhuǎn)變將為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌改革鋪平道路［3］。

三、我國現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制及其存在的問題

(一)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)區(qū)域統(tǒng)籌下的管理體制

從縱向看，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理分為三個(gè)層次:第一層為中央管理機(jī)構(gòu)，屬于領(lǐng)導(dǎo)決策層，負(fù)責(zé)政策的制定;第二層是地方管理機(jī)構(gòu)，屬于輔助傳遞層，根據(jù)地方具體情況，因地制宜地實(shí)施政策及監(jiān)督第三層的實(shí)施情況，及時(shí)反饋給第一層;第三層是基層管理機(jī)構(gòu)，屬于執(zhí)行層，主要負(fù)責(zé)政策的落實(shí)與執(zhí)行，形成了垂直分工的縱向管理機(jī)制［4］。從橫向看，每一層管理機(jī)構(gòu)都設(shè)置了各自的業(yè)務(wù)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，構(gòu)成“條塊結(jié)合，以塊為主”的扁平化結(jié)構(gòu)。目前，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制改革也主要集中在對橫向部門間的分工，缺乏對各級政府職能的劃分［5］。

(二)現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制與全國統(tǒng)籌體制不匹配

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌并不是簡單的基金全國統(tǒng)收統(tǒng)支，而是制度整合的系統(tǒng)性工程［6］。現(xiàn)行省級統(tǒng)籌管理體制與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌體制表現(xiàn)出了不契合。

1．制度政策不統(tǒng)一，阻礙勞動力流動

統(tǒng)一的制度政策是養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的關(guān)鍵，基于縱向垂直分工以及橫向“條塊”分割的管理結(jié)構(gòu)，各地社會保障職能部門還未達(dá)到制度統(tǒng)一的要求。目前在繳費(fèi)基數(shù)、征繳體系、業(yè)務(wù)經(jīng)辦管理體系等方面都未達(dá)到統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。不同地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策、業(yè)務(wù)管理方法等不統(tǒng)一限制了地區(qū)間勞動力的流動，使整個(gè)社會人力資源沒有達(dá)到最優(yōu)配置［7］。

2．分級管理體制，造成政策執(zhí)行效率低下

清晰界定中央與地方政府職責(zé)是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的前提條件，省級統(tǒng)籌雖明確了省級政府的責(zé)任與義務(wù)，但是對于地方政府的責(zé)任與義務(wù)并沒有細(xì)致地劃分，最終導(dǎo)致省級政府的職責(zé)逐漸擴(kuò)大，風(fēng)險(xiǎn)逐漸增加［7］。并且省級政府和中央政府之間也沒有劃分具體的權(quán)責(zé)范圍，當(dāng)省級政府無法保持自身平衡時(shí)，必然將責(zé)任上移至中央政府，由中央政府來承擔(dān)最后的兜底責(zé)任，造成財(cái)政壓力的增大。此外，中央與地方、地方與基層會形成雙重委托關(guān)系，使得地方政府既充當(dāng)“委托人”又充當(dāng)“人”的角色。對于一些可以量化的政策，地方政府一般會嚴(yán)格遵守并落實(shí)，但是對于一些規(guī)定不是非常清晰的政策，地方政府一般會以當(dāng)?shù)匕l(fā)展水平的特殊性為由，對政策做一些變動，而中央政府由于信息的不對稱等原因無法做出及時(shí)的調(diào)整。地方政府的雙重角色導(dǎo)致其既要考慮中央的政策方向，同時(shí)還要謀求自身利益，多重利益目標(biāo)使得各方利益間的博弈變得復(fù)雜化，降低了政策執(zhí)行效率。

3．養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)營管理機(jī)制尚未完善

我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)營分為兩大類，一類是全國社保基金，由全國社保基金理事會負(fù)責(zé)養(yǎng)老基金的宏觀管理，定期向社會公布收支、管理和投資運(yùn)營的情況;另一類是分散在各地財(cái)政專戶的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，由各級政府的財(cái)政部門或者養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)投資運(yùn)營。不管是哪種運(yùn)營模式，都是以政府為主體，缺乏市場機(jī)制［8］。盡管在2015年以后，社保基金可以投資于市場，但以政府為導(dǎo)向的投資帶來的利潤并不可觀，依然存在以下問題:①缺乏專業(yè)的金融投資管理團(tuán)隊(duì);②缺乏基金保值增值的外在激勵因素;③國內(nèi)金融證券市場不完善，造成基金投資管理低效。

4．信息系統(tǒng)建設(shè)與利用層次較低

目前各省之間面臨著養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、應(yīng)參保人數(shù)統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、流動人口續(xù)保不統(tǒng)一等問題，信息的不完全常常造成經(jīng)辦機(jī)構(gòu)間資源共享困難，中間環(huán)節(jié)復(fù)雜化。與此同時(shí)，各部門間由于規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、法制化管理欠缺，常常造成數(shù)據(jù)缺失、賬目混亂以及信息的出入［9］。

四、構(gòu)建全國統(tǒng)籌體制下的養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制

基于養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌體制的要求以及當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌下的管理體制存在的問題，養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制還需要進(jìn)一步改革與完善［10］。

(一)建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)整合各省多樣化、碎片化的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以適應(yīng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌。

1．發(fā)展補(bǔ)充型養(yǎng)老保險(xiǎn)

就短期而言，碎片化制度的完全融合不可能一蹴而就。一方面，我們要積極縮小省市職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、機(jī)關(guān)事業(yè)單位與靈活就業(yè)人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇差距，努力實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位與私人企業(yè)單位的并軌運(yùn)行。另一方面，在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之外大力發(fā)展補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，滿足短期內(nèi)民眾對多樣養(yǎng)老保險(xiǎn)的需求。

2．統(tǒng)一省內(nèi)碎片化基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

為了實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌，我國在1998年9月將養(yǎng)老保險(xiǎn)交由省一級的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)，這就導(dǎo)致在缺乏中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的情況下，各省會根據(jù)自身的實(shí)際情況，制定了不統(tǒng)一的征繳和待遇計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)。我們應(yīng)該按照屬地管理的原則，在其所在地統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)的登記、基金征繳、賬戶管理等各項(xiàng)社會保險(xiǎn)業(yè)務(wù)要求［10］。

3．完善養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)流程

首先，國家有關(guān)部門應(yīng)該統(tǒng)一制定轉(zhuǎn)移接續(xù)的材料以及相關(guān)流程標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放至各省管理機(jī)構(gòu);其次，應(yīng)該培訓(xùn)一批專門負(fù)責(zé)辦理轉(zhuǎn)移接續(xù)相關(guān)事務(wù)的工作人員，提高工作效率;再次，職工所在企業(yè)也要不斷完善企業(yè)內(nèi)部的管理制度，高效完成轉(zhuǎn)移接續(xù)工作。

(二)統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦管理體制

理想的養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦管理體制應(yīng)是實(shí)行垂直管理體制，這是建立在各方認(rèn)識統(tǒng)一以及規(guī)則明確這一前提下的，但考慮到改革自上而下的時(shí)延，立刻完成垂直管理體制轉(zhuǎn)變的難度較大，所以先采取過渡方案，即由中央和省級分設(shè)機(jī)構(gòu)，省級以下實(shí)行垂直管理體制［11］。首先應(yīng)將全省養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)納入省級養(yǎng)老保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)分支機(jī)構(gòu)，各職位工作人員由省級部門統(tǒng)一管理、統(tǒng)一核查，機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人由省級管理機(jī)構(gòu)直接批準(zhǔn)任命，實(shí)行上一級直接管理下一級的領(lǐng)導(dǎo)模式。其次由中央分派督察專員對各個(gè)省份進(jìn)行監(jiān)督管理。調(diào)整不同層級的權(quán)責(zé)，進(jìn)行資源的再分配，必然會打破原有的利益格局，為了提高效率，還需要考慮以下兩點(diǎn)。

1．明確政府間責(zé)任分擔(dān)

全國統(tǒng)籌并不意味著剝奪地方政府職能，中央政府、地方政府承擔(dān)各自的職責(zé)，為了防止地方間利益的博弈，有必要劃分中央政府與地方政府之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)，建立獎罰分明的考核機(jī)制調(diào)動地方政府的積極性，保證養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌長穩(wěn)可持續(xù)發(fā)展。

2．發(fā)展多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系

在改革基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的同時(shí)，也要發(fā)展企業(yè)年金、職業(yè)年金、個(gè)人商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，以做到兼顧公平和效率。充分發(fā)揮地方政府的作用，借助省級力量，以保證養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的充分發(fā)展。

(三)統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理，完善監(jiān)督體系

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度本質(zhì)是解決民生問題、落實(shí)民生責(zé)任，確保養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在保值的基礎(chǔ)上追求平穩(wěn)的增值，而不是一味地追求高風(fēng)險(xiǎn)高收益［12］。

1．創(chuàng)新投資理念

運(yùn)用科學(xué)合理的策略保證基金的保值增值，完善投資管理體制的建設(shè)，正確把握投資與管理之間的關(guān)系，促使投資與管理工作間的相互配合，為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資指明新的方向，提升管理水平。考慮以前投資管理體系存在的弊端，制定更加具有針對性的投資管理方案。

2．優(yōu)化投資管理方式

加大養(yǎng)老保險(xiǎn)基金入市規(guī)模、拓寬養(yǎng)老保險(xiǎn)投資領(lǐng)域，在投資的過程中時(shí)刻關(guān)注市場動向，做好相關(guān)企業(yè)的調(diào)研，避免盲目投資，在保證基金穩(wěn)定收益的情況下規(guī)避系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。通過完善投資決策體系、提高投資管理水平來保障養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理體制全方位發(fā)展。重視科學(xué)投資，引進(jìn)高質(zhì)量人才，加強(qiáng)相關(guān)工作人員的教育和職業(yè)操守培訓(xùn)，保證基金投資管理的規(guī)范化與專業(yè)化。

3．完善監(jiān)督管理體系

完善的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制離不開有效的監(jiān)督體系，在做到央地責(zé)任明晰，建立長久的激勵機(jī)制后，對行政機(jī)構(gòu)的合理運(yùn)行也不能松懈，要從以下幾個(gè)方面完善監(jiān)督管理體系，保證養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的安全有效運(yùn)行:①以中央指導(dǎo)文件為核心完善地方法律法規(guī)建設(shè)。②中央加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)控，地方政府積極反饋。③積極引導(dǎo)社會監(jiān)督。

(四)統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)信息管理系統(tǒng)

統(tǒng)一的信息系統(tǒng)與操作平臺，讓各省的職工參保數(shù)據(jù)整合為一個(gè)系統(tǒng)，是政府制定切實(shí)可行又符合民生、民情的政策時(shí)信息系統(tǒng)建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)。

1．建設(shè)目標(biāo)

首先，充分考慮原有的信息系統(tǒng)基礎(chǔ)建設(shè)以及數(shù)據(jù)分布情況，找到現(xiàn)存體系的薄弱點(diǎn)，從信息的共享程度、覆蓋面等推進(jìn)配套措施的改進(jìn)，打造全國范圍內(nèi)信息交互的社會保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺;其次，保證信息安全與信息化同步建設(shè)，加強(qiáng)信息安全建設(shè)，保障數(shù)據(jù)安全與系統(tǒng)安全。

2．建設(shè)方向

(1)建立全國統(tǒng)一互聯(lián)網(wǎng)平臺，將基礎(chǔ)信息上傳至平臺實(shí)現(xiàn)信息共享，并且根據(jù)后臺數(shù)據(jù)的變更情況實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)更新。在平臺安裝監(jiān)督管理系統(tǒng)，確保中央掌握各省最新的參保人數(shù)及基金使用的最新情況，以此規(guī)范各省養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支情況。(2)加快應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)，先實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)系統(tǒng)與基金財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)省級集中，市縣級管理機(jī)構(gòu)可保留基層服務(wù)和必要的決策分析系統(tǒng)，在省級層面上建立面向公眾的電話服務(wù)和網(wǎng)上咨詢系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一賬戶密碼登錄認(rèn)證，然后再由省級集中逐漸實(shí)現(xiàn)國家集中統(tǒng)一。(3)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全建設(shè)，確保信息安全，全面建立信息中心安全防護(hù)監(jiān)控、審計(jì)及應(yīng)急保障系統(tǒng)，防范敏感數(shù)據(jù)的泄露、丟失以及篡改等情況以及重要實(shí)時(shí)業(yè)務(wù)的中斷造成信息的丟失。

五、結(jié)論

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國統(tǒng)籌作為最高層次的統(tǒng)籌，是解決目前省級統(tǒng)籌中基金結(jié)余不平衡問題、優(yōu)化勞動力資源區(qū)域流通的必然選擇。因此，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制的創(chuàng)新就是做到各地經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的有機(jī)統(tǒng)一，中央與地方責(zé)任不含糊，監(jiān)管有力以及收、管、支等環(huán)節(jié)相對分離的新型養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制。

作者：張婷婷 束偉豐 單位：南京財(cái)經(jīng)大學(xué)