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1、傳統養老模式發生轉變
依據養老資源由誰提供,養老模式可分為兩類:家庭養老和社會養老。在幾千年的自然經濟狀態下,由于生產力低下,社會無力承擔養老責任,維護老年人權益的重擔完全落到了家庭。“養兒防老”是中國幾千年來傳統家庭養老方式的真實寫照,然而隨著社會生產力的不斷提高,“家庭養老”的傳統模式正經歷一場前所未有的變革,地域間遷移率的增加,城市化進程的加快,代際居住方式的變化,子女人數的減少,使得養老功能出現轉移,即從家庭轉向社會。
2、人口老齡化的威脅
我國人口老齡問題還具有獨特的特點:第一,人口老齡化發展速度快,西方發達國家從成年型國家過渡到老年型國家要經歷35-100年時間,而我國僅用了不足30年時間便完成此過程,速度之快,是任何一個國家都無法比擬的。第二,老年人口絕對數量大,目前我國60歲以上的老年人口為1.3億,據預測到2015年將達到2億左右。第三,城鄉發展不平衡,城鎮老齡化速度遠高于農村。綜上所述,在國力尚不雄厚的情況下我國政府很難承擔如此沉重的養老責任,建立完善的養老保險法律制度迫在眉睫。
二、我國養老保險法律制度的歷史沿革及存在的問題
1、我國養老保險法律制度的歷史沿革
(1)養老保險制度初創階段(1951-1966年)。1951年2月26日,政務院頒布了《中華人民共和國勞動保險條例(草案)》,該條例對企業職工養老保險的覆蓋范圍、條件和待遇最低標準做出了規定,標志著我國養老保險制度建立。
(2)養老保險制度嚴重受挫階段(1967-1977年)。“十年動亂”使我國養老保險事業遭受到了前所未有的破壞。養老保險制度基本處于失控狀態。1969年2月,財政部《關于國營企業財務工作中幾項制度的改革意見(草案)》,取消了社會統籌的養老保險制度,使之變成了“企業保險”制度,養老保險制度發展嚴重受挫。
(3)養老保險制度恢復和發展階段(1978-80年代末)。1978年6月,國務院頒布了《關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《關于工人退休、退職的暫行辦法》,對1958年頒布的職工退休、退職辦法進行了全面修訂,并開始實行養老金最低保證數額辦法。1986年,國務院頒布了《國營企業實行勞動合同制度暫行規定》,規定了國家對勞動合同制工人實行社會養老保險制度。
(4)養老保險制度改革全面深入發展階段(20世紀90年代以來)。1991年,國務院了中國養老保險制度改革第一個里程碑的《關于城鎮企業職工養老保險制度改革的決定》。1995年,國務院了《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》。1997年,國務院了《關于建立統一的企業職工養老保險制度的決定》,該《決定》確定了我國城鎮企業職工基本養老保險制度將實行社會統籌與個人賬戶相結合的統一模式。同年,為切實保障農村老年人的基本生活,民政部還了《縣級農村養老保險基本方案(試行)》。
2、現行養老保險立法存在的問題
(1)養老保險的法制建設嚴重滯后。我國現行的養老保險制度主要存在三大問題:立法層次較低。除《中華人民共和國勞動保險條例》和《中華人民共和國社會保險費征繳暫行條例》是行政法規外,其余的規定都是國務院及有關部門以意見、通知等形式頒布的。立法內容滯后。《勞動保險條例》是20世紀50年代初頒布的,隨著改革的進一步深化,《條例》中的許多規定已不適應當前社會經濟發展的需要;法律法規地方差異明顯。目前我國有關養老保險的規定大多由地方政府制定的,帶有較強的地方色彩。這種現象不僅給中央宏觀調控增加了難度,同時也不利于全國統一勞動力市場的形成。
(2)基本養老保險覆蓋面較窄。從我國養老保險立法規定中可以看出,我國基本養老保險覆蓋面過于狹窄,僅限于城鎮職工,沒有包括占人口絕大多數的農村人口,這使我國基本養老保險的覆蓋率只達到30%左右。
(3)養老保險的參保率低。當前,我國養老保險參保率不高,主要原因有:現行法規對不參保的處罰力度不大;農民工因為很多現實問題,參保意愿不強;許多企業考慮成本問題,不愿給職工繳納養老保險。
(4)個人賬戶“空賬”問題突出。1995年國家推行社會統籌與個人賬戶相結合的養老保險模式。但由于我國長期以來沒有養老基金積累,加之企業拖欠養老金情況比較嚴重,當期社會統籌賬戶的收入不足以支付當期養老金支出。為了確保養老金的支付,保險部門被迫挪用個人賬戶上的資金,這就出現了個人賬戶“空賬”的問題。據國家勞動和社會保障部資料顯示目前我國養老保險個人賬戶“空賬”近6000億元。
(5)事業單位養老保險制度與現行的人事制度不相適應。目前財政撥款的事業單位退休人員養老金基本上是“財政統包”,其退休金的標準是參照公務員的辦法確定。從2003年開始,事業單位實行人事制度改革,履行政府職能的事業單位參照公務員的管理辦法繼續實行任命制;其他事業單位改任命制為聘用制,實行勞動合同管理;實行企業化管理的事業單位轉為企業,實行勞動合同制。
三、借鑒國外經驗,建立公平合理的養老保險法律制度
借鑒國外經驗,是建立養老保險法律制度的重要途徑
以英國的庇古、凱恩斯和貝費里奇的經濟理論為基礎構建的一種以國家為主的全民保障模式。其特點是強調全民性和公平性原則,以及統一繳費、統一給付,基金主要由國家承擔。西歐和北歐的一些國家實行這一模式的社會保障制度。