農業保險普惠制中的強制機制范文

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摘要：

農業經濟有著其他經濟不具備的特殊性，不能用完全用市場化的行為來對待農業經濟，農業保險也有著其他領域保險不具備的特征，普惠制農業保險機制的建立和完善不能完全依賴市場。由于普惠制農業保險機制的建立需要政府介入，農業保險政府強制機制成為普惠制農業保險的一種必要和必須。普惠制農業保險政府強制機制不等于計劃經濟中的政府強制行為，在計劃經濟過程中政府直接干預農業保險的運行，而在市場經濟中政府的強制機制主要在于農業保險立法、農業保險管理機構的設立以及農業保險的財政支持等。

關鍵詞：

農業保險；普惠金融；政府誘導；頂層設計

近年來，隨著農村金融改革的推進農村普惠金融體系逐步建立，但普惠金融的質量和程度都有待提高，農村金融重中之重的農業保險始終處于普而不惠的狀態，保險品種少、保險需求弱、賠償率低等都制約著農業保險的發展。在建立普惠農業保險機制的過程中，理論界始終存在著兩個相反的方向，一個是強調農業保險應該施行誘導性制度變遷；另一個是強調農業保險有必要進行強制性制度變遷。在現實實踐中，政策的偏向更多地是政府的誘導性制度變遷在農業保險制度變遷中占主流。在研究領域，大多數的學者把精力運用在政府誘導性制度變遷的框架內研究我國農業保險制度，從而建立與國情相適應的理論框架，但實踐中普惠制農業保險很難推進，盡管中央一再加大了對農業保險的扶持力度，但效果并不理想，農民參與農業保險的熱情并沒提高，普惠制的農業保險更多地停留在宣傳上。與理論界的研究常態有區別，本文試圖從政府強制性的框架角度來研究農業保險的制度變遷，從而力圖找到適合我國的普惠制農業保險體系，以促進我國農業保險向著更好的方向發展。

一、文獻綜述

從新制度經濟學來看，制度在經濟發展過程中起到不容忽視的作用，不管政府強制機制還是誘導機制必然對經濟產生作用，其作用的大小以及是促進還是阻礙經濟發展取決于具體是經濟環境，在市場化程度比較高的經濟領域專家學者們大多主張政府誘導機制來發展經濟，而在經濟的某些特殊領域尤其是一些公共產品的經濟領域學者們大多認同在市場中政府適度的強制機制。

在農業保險領域，由于農業保險既有商業性又有正外部性，在理論界向來存在著政府強制機制和政府誘導機制的爭論，怎么調和政府的強制機制和誘導機制以促進農業保險的發展是一個世界的難題。20世紀30年代，國外學者就開始了對政府在農業保險領域所起的作用進行了理論研究，起初關注的研究領域主要是農業保險市場失靈，主流的觀點是農業保險具有特殊性，不同于一般商業保險，具有外部性和公共產品屬性，政府需要介入并干預其運行。一些研究人員發現，在農業保險的歷史上私人經營難以實現和維持，即使存在也只是曇花一現，大部分的農業保險都離不開政府，政府主導農業保險的方式是直接經營或間接經營。理論界一直贊同農業保險的公共產品屬性，從而推理出其補貼也要由政府來承擔這一結果。但也有反對的呼聲，也有學者利用消費者盈余和生產者盈余的概念進行成本—收益分析，政府補貼成本大于福利總產出，社會福利會出現凈損失，因為補貼的出現可能使供給曲線進一步向下偏移。盡管理論界存在爭議但西方各國農業保險立法紛紛形成，靠政府直接經營或間接經營的農業保險模式也快速完善起來。二十一世紀以來，許多研究者發現在農業保險領域中政府強制機制帶來了很多難以解決的問題，體制創新開始成為研究的一個主要方向，創新的過程還是強調農業保險的市場屬性，但不容否認的是政府強制機制在農業保險的運行過程中是不可或缺的。

國內農業保險研究也順延了國外類似的路徑，農業保險的制度建構也是理論界首要關注的焦點。大多數學者認為公共產品是農業保險的第一屬性，因為農業保險具有社會公益屬性，自身的經濟效益要小于其間接帶來的社會效益，因此，農業保險屬于準公共產品，而不屬于私人物品，政府應該介入農業保險。也有研究人員認為，農業保險具有正外部性，政府應該有所作為，加大對農業保險的支持力度。在農業保險組織形式上，政府主導下的商業保險公司運營模式和聯合體模式被討論的最多。其中，聯合體模式即在我國政策性農業保險的基本框架內，將包括生產合作社、行業協會等各種經濟合作組織與商業保險公司合作組成股份制聯合體的一種新的政策性農業保險模式。此外，還有人提出，建立政府支持下的相互制農業保險和政府主導下的政策性農業保險相結合的制度模式，即“政府引導、市場運作”的“公私合作”農業保險制度模式。總體而言，國內學者對政府誘導機制比較贊同，而目前的實踐情況也是政府誘導機制在起作用，缺少對政府強制機制的解讀和進一步深入的研究，也缺乏對政府強制機制和誘導機制誰先誰后進行對比研究，這些都是我國農業保險制度駐足不前的一個重要原因。

二、我國普惠制農業保險政府強制機制的合理性和必要性

建立普惠制農業保險目的是在市場化的過程中促進現代農業的大發展，其焦點在于政府和市場。政府和市場在普惠制農業保險機制建立過程中兩者怎樣配合直接決定了普惠制農業保險的運行方式。改革開放初期在市場化因素沖擊下，經濟范圍內很多領域讓位于市場主導，農業保險讓位于市場主導的結果是我國的普惠制農業保險機制始終沒有建立起來。究其原因，大量的理論研究和實踐證明，農業經濟有著其他經濟不具備的特殊性，不能用完全用市場化的行為來對待農業經濟，農業保險不同于一般的商業保險，普惠制農業保險機制的建立和完善不能完全依賴市場。由于普惠制農業保險機制的建立需要政府介入，農業保險政府強制機制成為普惠制農業保險的一種必要和必須。

1.普惠制農業保險的政府強制機制運行的理論依據。農業是國民經濟的基礎產業，社會的穩定和發展離不開農業的穩定和發展，農業的進步惠及的不單單是農民而是整個社會和國家的長治久安，因為農業保險參與者和受益者不僅僅限制在投保農戶和保險公司，而是全社會所有的消費者。因此，農業保險存在著正外部性，是準公共產品。由于農業保險的外部性和外部性的踐行者并不是一個范疇這導致了農業保險的“需求不足，供給有限”這一現狀。更深層次的原因是適合農業保險特性的制度供給機制缺位，作為制度的供給者政府更多地更早地把農業保險推向市場，一味地強調政府農業保險的政府誘導機制，從而忽視了農業保險的正外部性。農業是公共福利的產業，農業保險具有不適合市場化的因素存在。基于福利經濟學，政府作為制度的制定者和收入分配的調節者有義務建立普惠制農業保險制度以促進農業保險的健康發展和國民經濟的健康運行。

2.普惠制農業保險的政府制度供給不足。市場經濟條件下追逐利益是保險企業追求的目標，而由于農業產業的特殊性、農業風險的不可預計性和由此帶來的農業保險的特殊性和復雜性，保險公司所獲得的收益并不高甚至沒有利潤，這導致很多保險公司不開展農業保險業務，現有的農業保險公司對農業保險產品的開發并不積極，整個農業保險經營環境和保險技術條件都不適應現代農業的發展，農業風險管理停留在原始的風險管理上。市場經濟條件下政府把自己定位在“彌補和糾正市場的缺陷”，這導致的結果是政府在普惠制農業保險制度建設中只起到誘導性的作用，而不起主導的作用，其突出表現是政策性農業保險的盛行，結果是盡管國家也加大了對農業保險的投入，但整個制度沒有建立起來，農業保險發展還是舉步維艱。對比國外，盡管也是在市場經濟條件下搞農業保險，但在農業保險市場失靈的情況下政府的定位并不是“彌補和糾正農業保險市場而是起主導作用通過立法國家農業再保公司等強制機制從制度上保證農業保險發展。國外在政府強制農業保險制度建立的基礎上允許農業保險的一些經營環節走向市場化運作，從而合理地調和政府和市場在農業保險中的作用。我國目前現實情況是，在普惠制農業保險機制建立過程中市場起主導作用，政府起到誘導作用，市場的主體地位決定了農業保險公司的逐利性沒有改變，政府的對農業保險的誘導運行方式是通過市場行為來誘導的，例如增加農業保險補貼、減免農業保險公司的稅收等。這樣的結果是農業保險的市場化行為得到強化而不是弱化，農業保險的公共產品性質被市場扭曲，盡管國家財政增加了對農業保險的支持力度，但普惠制農業保險制度始終沒有建立起來，農民沒有得到農業保險的實惠，在發展現代化農業中農業保險成為了制約因素。因此，我國普惠制農業保險的發展亟需高層設計，國家要從制度層面上來解決普惠制農業保險發展遇到的瓶頸，這就需要政府強制機制來發展農業保險，在國家頂層設計的基礎上再引入市場因素，而不是本末倒置。

三、普惠制農業保險強制機制的運行機理及政府的主導作用

農業保險政府強制機制是指在市場經濟過程中政府雖不直接參與經營農業保險但要做好頂層制度設計和搭建好農業保險運行的框架，為農業保險的各參與主體創造良好的制度和經營環境，最終引導農業保險在市場經濟中獲得良好發展。農業在國民經濟中的特殊地位以及農業保險的特性決定了在普惠制農業保險中政府必須起到主導作用，政府的主導作用并不排斥農業保險的商業化運營，政府的主導作用也并不只體現在政策性農業保險的運作上。普惠制農業保險中政府的主導主要通過創立保險制度環境來實現，它不改變農業保險的參與主體，也不改變政府對農業保險支持力度，但在政府支持農業保險的具體方式上有所改變，在保險的具體業務上它要讓位于市場，但在法律制定和制度設計方面政府要負起責任。普惠制農業保險政府強制機制的總體思路是：在市場經濟體制下，政府對農業保險的干預主要通過頂層的制度設計來實現，市場在配置資源中仍然居于主體地位。在政府強制的農業保險制度設計框架中，要充分發揮市場機制競爭和激勵功能，以提高農業保險各經營主體參與的積極性，減少社會交易成本，提高農業保險資源的社會配置效率，從而推動現代化農業的發展。普惠制農業保險政府強制機制不等于計劃經濟中的政府強制行為，在計劃經濟過程中政府直接干預農業保險的運行，而在市場經濟中政府的強制機制是通過立法、管理機構的設立以及財政支持等法律手段和經濟手段來實現的。政府不會直接干預農業保險各經營主體的運營，但在制度法律制定層面政府會起到主導作用。政府通過農業保險的立法、管理機構及財政支持來為市場化運作的商業性農業保險提供健全的經營環境以促進現代農業保險發展。普惠制農業保險政府強制機制不同于政策性農業保險，我國的政策性農業保險主要是通過增加財政支持來發展農業保險，財政收支的波段性、政策的不連貫性以及各地情況的差異使得政策性農業保險的效果大打折扣，各地的農業保險補貼參差不齊，我國農業保險市場條塊分割、地區人為分割嚴重，這些都制約著我國農業保險市場的發展壯大，也有悖于市場經濟的農業保險的自由發展。普惠制農業保險政府強制機制最大的好處是從整個國家層面為農業保險的發展創造制度環境和法律環境，打破各地區農業保險政策壁壘和市場約束條文，從而使得國家支持農業保險的政策落到實處，切實促進現代農業發展。普惠制農業保險市場的建立與政府的強制機制的優劣成正比。農業保險政府強制機制是指農業保險強制主體運用多種強制手段，遵循一定的強制原則，使之規范化和相對固定化，與強制客體相互作用、相互制約的結構方式、關系及規律的總和。政府強制的過程是政府運用一定的強制手段，通過政府的主導性的作用力，把農業保險參與的各行為主體積極性調動起來，從而推動現代農業保險持續健康發展的過程。姚旭文認為，政府強制在農業保險運行過程中起到關鍵作用的因素、關系及規律之和構成了農業保險的政府強制機制。政府強制機制一旦形成就會為市場經濟條件下的農業保險商業化運作提供良好的運行環境，對促進普惠制農業保險的發展起到事半功倍的作用，從而實現現代農業保險的發展。

四、我國農業保險政府強制機制的框架性設計

制度因素是經濟增長動態過程中的內生變量，經濟機制構成了經濟增長中合作與競爭的基本秩序。政府強制機制能在政府的主導下不斷地界定和明晰產權結構，為經濟增長提供必要的制度框架，創造良好的制度環境。普惠制農業保險政府強制機制是指政府以國家人的方式為了實現農業保險的發展，根據農業保險市場參與各方的需求進行頂層設計制定適當的行為規范和分配制度，以實現農業保險資源的最優配置，實現強制客體和強制主體利益一致，推動農業保險的健康發展。首先，普惠制農業保險政府強制機制出發點是滿足所有農業保險所有參與者及利益相關者的需求，其特征是普惠的，這是普惠制農業保險制度的根本屬性，既有利于參保農戶又有利于保險公司，還有利于整個社會，普惠的性質決定了它不同于一般的商業保險，更應該以一種社會保障制度的視角來對待它。

其次，普惠制農業保險政府強制機制的直接目的是為了協調調動農業保險參與各方的積極性以促進農業生產的現代化發展，其最終目的是政府的社會福利最大化使農業保險惠及全社會，強制的最終目的是協調農業保險各方相互作用來共同促進農業保險的發展。其三，普惠制農業保險政府強制機制的核心是分配制度的頂層設計和行為規范的強制，這是普惠制農業保險能夠運行的根本，也是區別于誘導性農業保險制度之處。分配制度的頂層設計將使強制因素和目標系統聯系在一起，即達到特定的目標則得到相應的報酬，農業保險中政府分配制度的頂層設計是為了促進農業保險的發展從而惠及社會全體。農業保險各參與方行為規范的強制是為了達到組織目標的實現，即政府社會福利最大化在農業保險中的落實。最后，農業保險強制機制最佳效果是使農業保險市場各因素能自覺運行并實現強制的目標，激發出被強制者的自覺行為，為政府以較低成本的誘導機制運行創造條件。在實踐過程中，首先，普惠制農業保險政府強制機制的要著手的是要做好頂層制度設計，由于農業保險制度是一項系統的工程，涉及的經濟主體和部門較多，即需要立法層面的規范，又需要政府財政補貼和稅收支出，還需要現行體制下各相關部門的協調，因此頂層制度設計是亟需解決的問題。而且由于農業保險涉及到多部門，所以政策的設計要許多部門共同來參與，所以中央相關部門要成立專門的頂層設計委員會，委員會的成員要來自于農業保險相關的各個領域中的權威人士，一定要讓頂層制度設計高屋建瓴，不會出現制度漏洞或理論缺憾。

其次，要探索建立“中央與地方”雙軌制的農業保險保障體系模式，中央政府直接出資組建國營的中央農業保險公司，其職能主要有三部分：一是承擔農業保險的再保險職能，對省級保險公司提供再保職能，二是制定和執行政策性農業保險各項措施，三是監督商業性農業保險公司的運營。各省要建立省級農業保險公司，主要職能是對上層獲得中央保險公司的再保險以及設立農業巨災險基金，對下層向農業保險機構提供再保險業務。省級以下各地市要建立商業性農業保險公司或者互助保險合作社。再次，減免政策性農業保險的稅收，增加農業保險的保費補貼，探索政策性農業保險補貼的立法進程，增強農業保險的政府財政補貼的可持續性，這一問題現在還沒有突出的原因在于我國財政實力雄厚，但我國財政收入也面臨著每年遞減的趨勢，所以增加農業保險的補貼要未雨綢繆早做準備。最后，增加農業保險的科研工作，對農業保險區域的劃分以及農業險種的創新要實行國家標準，不僅如此，還要增加對農業保險業務人員的培訓工作，擴大對社會大眾的農業保險的宣傳教育工作。總之，建立普惠制農業保險制度是一套系統的工程，不僅要對舊有的制度進行改造還要對新的制度進行理論創新，在新的理論指導下還需要農業保險的相關各方做好協調工作，因此我國農業保險的改革任重道遠。

參考文獻：

[1]馮文麗，林保清.我國農業保險短缺的經濟分析[J].福建論壇（經濟社會版），2013，（6）．

[2]馮文麗，林保清.我國農業保險短缺的經濟分析[J].福建論壇（經濟社會版），2013，（6）．

[3]劉京生.中國農業保險制度論綱[M].北京：中國社會科學出版社，2000．

[4]黃英君.我國農業保險發展機制研究：經驗借鑒與框架設計[M].北京：中國金融出版社，2009。

作者：王月金 單位：中國社會科學院研究生院