納稅人對公共產(chǎn)品權(quán)利范文

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摘要:免費公共產(chǎn)品，是納稅人可以不支付任何費用而享受的公共產(chǎn)品。免費公共產(chǎn)品的獲得是免費的，其消費具有非排他性，必須通過稅收和預(yù)算來提供。納稅人相互之間對免費公共產(chǎn)品享有免費使用權(quán)、先占使用權(quán)、平等使用權(quán)和重大利益優(yōu)先權(quán)。納稅人相對于政府對免費公共產(chǎn)品享有免費享用、足量享用和損害賠償權(quán)。我國相關(guān)制度比較缺乏，應(yīng)當(dāng)予以完善。

關(guān)鍵詞:公共產(chǎn)品；免費；納稅人權(quán)利

正文:

免費公共產(chǎn)品是與納稅人關(guān)系最密切的滿足自身需求的產(chǎn)品，由于它們是全部由稅收和預(yù)算來提供的，納稅人對它們的關(guān)注程度比需要支付市場價格的私人產(chǎn)品以及收費公共產(chǎn)品要低，但實際上，提供免費公共產(chǎn)品是政府征稅以后所應(yīng)當(dāng)履行的核心職責(zé)，享受免費公共產(chǎn)品是納稅人履行納稅義務(wù)以后所應(yīng)當(dāng)主張的核心權(quán)利。納稅人對免費公共產(chǎn)品享有哪些權(quán)利？我國在這方面的法律制度如何？納稅人實際享受到的免費公共產(chǎn)品狀況如何？應(yīng)當(dāng)如何完善？這些都是納稅人急需而學(xué)界所沒有研究的問題，本文嘗試對這一問題作一些基礎(chǔ)性的探討。

一、免費公共產(chǎn)品的基本特征與種類

（一）公共產(chǎn)品與免費公共產(chǎn)品

人的生存和發(fā)展產(chǎn)生了需要，各種需要大體可以分為兩類：一類是排他性的，可以在市場上通過支付價格來得到滿足的需要，一類是非排他的，可以通過政府預(yù)算免費得到滿足的需要，前者被稱為私人需要，后者被稱為公共需要。[1]滿足私人需要的產(chǎn)品是私人產(chǎn)品，滿足公共需要的產(chǎn)品是公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品是一類具有共同消費性質(zhì)的產(chǎn)品，如國防、社會治安、公共設(shè)施、環(huán)境保護等產(chǎn)品或者服務(wù)。[2]

公共產(chǎn)品依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)可以劃分為不同的種類，依據(jù)產(chǎn)品所具有的公共性的強弱，可以把公共產(chǎn)品劃分為純公共產(chǎn)品與準(zhǔn)公共產(chǎn)品。純公共產(chǎn)品是非常典型的公共產(chǎn)品，具有嚴格的非排他性，如國防、社會治安。準(zhǔn)公共產(chǎn)品是介于純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間的公共產(chǎn)品，具有一定的非排他性，但并不是那么嚴格，如公共設(shè)施、環(huán)境保護、基礎(chǔ)教育等。根據(jù)納稅人享受公共產(chǎn)品是否需要付費，可以分為付費公共產(chǎn)品和免費公共產(chǎn)品。對于付費公共產(chǎn)品，納稅人必須首先付費才能享受公共產(chǎn)品，[3]對于免費公共產(chǎn)品，納稅人可以不支付任何費用而享受公共產(chǎn)品。一般來講，純公共產(chǎn)品都是免費公共產(chǎn)品，而準(zhǔn)公共產(chǎn)品中的一部分屬于免費公共產(chǎn)品，一部分屬于收費公共產(chǎn)品。鑒于免費公共產(chǎn)品與納稅人的關(guān)系最密切，因此，本文著重探討納稅人對免費公共產(chǎn)品的權(quán)利問題。

（二）免費公共產(chǎn)品的特征

免費公共產(chǎn)品的特征取決于“免費”和“公共”兩個方面。

首先，免費公共產(chǎn)品的獲得是免費的，即不需要付出市場對價就能夠享受該公共產(chǎn)品。其中最典型的例子是國防，每個人在享受到國防所帶來的安全的同時，不需要付出任何市場對價，也就是不需要付出任何費用。現(xiàn)實生活中的例子還很多，如人們不需要付出任何費用即可走在大街上，即可享受街燈的照明等等。需要強調(diào)的是，獲得免費公共產(chǎn)品雖然不需要支付對價，但并不等于沒有成本。某些免費公共產(chǎn)品的享受是沒有成本的，如國防、社會治安等，有些免費公共產(chǎn)品的享受則是需要花費成本的，比如在免費公路上騎自行車需要花費時間成本，因為在收費高速公路上駕駛汽車能夠節(jié)省時間。

其次，免費公共產(chǎn)品的消費具有非排他性。在一般情況下，增加一個人消費免費公共產(chǎn)品不會影響其他人消費免費公共產(chǎn)品，如國防、社會治安等。但是在免費公共產(chǎn)品所能容納的消費者數(shù)量接近極限時，增加一個人消費就會影響其他人的消費，比如在一個擁擠的道路上，增加一個行人、一輛自行車都會影響其他人的行走。

第三，免費公共產(chǎn)品必須通過稅收和預(yù)算來提供。由于免費公共產(chǎn)品不能收取任何費用，因此，只能依靠稅收和預(yù)算來提供。一般來講，公共產(chǎn)品基本都是通過稅收和預(yù)算來提供的，但是，免費公共產(chǎn)品是全部由稅收和預(yù)算來提供的，收費公共產(chǎn)品則是部分由稅收和預(yù)算來提供，部分由收費來提供。例如，國防開支全部由稅收和預(yù)算來提供，而基礎(chǔ)教育則可以部分由學(xué)費來提供，部分由稅收和預(yù)算來提供。

（三）免費公共產(chǎn)品的種類

免費公共產(chǎn)品依據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)可以劃分為若干種類。

依據(jù)享受免費公共產(chǎn)品的納稅人的范圍，可以把免費公共產(chǎn)品分為全國性、地方性和團體性免費公共產(chǎn)品。比如，國防屬于全國性免費公共產(chǎn)品，城市免費公共設(shè)施屬于地方性免費公共產(chǎn)品，學(xué)校免費圖書館屬于團體性免費公共產(chǎn)品。

依據(jù)納稅人享受免費公共產(chǎn)品是否需要付出成本以及成本的大小，可以把免費公共產(chǎn)品分為無成本型免費公共產(chǎn)品、低成本型免費公共產(chǎn)品和高成本型免費公共產(chǎn)品。對于無成本型免費成本，納稅人不需要付出任何成本即可以自動享受該公共產(chǎn)品，如國防、社會治安等。對于低成本型免費公共產(chǎn)品，納稅人雖然不需要支付市場對價，但也應(yīng)當(dāng)付出一定的成本，比如免費公路、路燈、公園等，絕大多數(shù)免費公共產(chǎn)品都要付出一定成本。對于高成本免費公共物品，納稅人享受該公共物品雖然不需要支付市場對價，但是享受的成本非常高，以至于人們在很大程度上會放棄對該公共物品的享受，比如北京的免費公共設(shè)施對于廣東人來講就是高成本免費公共產(chǎn)品，因為他們?yōu)榱讼硎苓@一公共設(shè)施需要付出比較高的成本，如時間成本、路費成本、住宿費成本等等。高成本型免費公共產(chǎn)品由于其享受成本較高，因此，實際上已經(jīng)難以視為免費公共產(chǎn)品，雖然享受它們并不需要支付市場對價。

二、納稅人相互之間對免費公共產(chǎn)品的權(quán)利

納稅人對免費公共產(chǎn)品享有權(quán)利的基礎(chǔ)在于免費公共產(chǎn)品是由納稅人所繳納的稅收來提供的。現(xiàn)代國家在形式上均為稅收國家，稅收是國家不可或缺的金錢要素，國家通過課稅權(quán)的行使，將人民的財產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化為公法性的強制性財政收入，[4]反過來，國家必須為納稅人服務(wù)，必須為納稅人提供基本的公共物品，確保納稅人權(quán)利的實現(xiàn)。

權(quán)利是人們能夠作出或者不作出一定行為以及要求他人作出或者不作出一定行為的許可與保障。[5]因此，權(quán)利總是在人與人的關(guān)系中體現(xiàn)出來的，本質(zhì)上是一種人與人之間的關(guān)系。在納稅人對免費公共產(chǎn)品所享有的權(quán)利中，最重要的兩個相對主體就是其他納稅人以及國家。

在納稅人相互之間，納稅人對公共物品所享有的權(quán)利包括以下幾個方面：

第一，免費使用權(quán)。任何納稅人對于免費公共物品都有免費使用的權(quán)利，其他納稅人不能予以干涉。例如，北京人不能阻止上海人免費在北京的公路上行走，不能阻止江蘇人進入北京的免費公園，不能阻止廣東人免費觀看天安門廣場等等。

第二，先占使用權(quán)。任何納稅人都對自己先占的免費公共物品享有優(yōu)先使用權(quán)，其他納稅人不能侵占這種優(yōu)先使用權(quán)。例如，在免費公園的椅子上休息的納稅人對該椅子的使用享有優(yōu)先權(quán)，其他納稅人不能要求其站起來自己享有該椅子；在擁擠的道路上行使的汽車不能要求前面的汽車為自己讓道等等。[6]

第三，平等使用權(quán)。納稅人對免費公共物品進行使用的權(quán)利是平等的，在免費公共物品的使用達到擁擠狀態(tài)時，除了時間上的優(yōu)先、自身生理特性所導(dǎo)致的優(yōu)先以及其他特殊情況以外，任何納稅人都不能享有超過其他納稅人權(quán)利的權(quán)利。比如，在道路旁的免費椅

子上，當(dāng)有超過或等于椅子所能容納的人想坐在椅子上時，任何納稅人都不能占據(jù)兩個位子，納稅人所享有的只能是由于自己先到而優(yōu)先坐在其中的一個位子上。還有一個例外就是納稅人因自身的生理特點，如特別肥胖，一旦坐在椅子上就占據(jù)了兩個人的位子，此時可以判定其并未享有超過其他納稅人的權(quán)利。

第四，重大利益優(yōu)先權(quán)。當(dāng)納稅人對免費公共物品的享有具有超過一般人的重大利益時，納稅人可以優(yōu)先使用該免費公共物品，可以適當(dāng)限制其他納稅人的平等使用權(quán)。例如，當(dāng)某人的生命處于危險狀態(tài)需要緊急送醫(yī)院時，可以優(yōu)先使用公路，要求其他車輛和行人讓道。

三、納稅人相對于國家對免費公共產(chǎn)品的權(quán)利

納稅人不僅相互之間享有對免費公共物品的權(quán)利，納稅人還享有相對于國家而言的對免費公共物品的權(quán)利，這些權(quán)利主要包括如下幾個方面：

第一，免費使用免費公共產(chǎn)品權(quán)。納稅人有權(quán)利不繳納任何費用地使用免費公共物品，政府不能以任何理由直接或者間接收取費用。[7]有些公共產(chǎn)品因其無法收費或者收費成本非常高，只能采取免費公共產(chǎn)品的形式，如一般公路、路燈、國防、社會秩序等，而有些公共產(chǎn)品對于保障納稅人的基本生存權(quán)具有重要意義，國家必須免費提供，例如基礎(chǔ)教育、社會保障、國防、社會秩序等。對于這些免費公共產(chǎn)品，納稅人在享受的同時，政府不能收取任何費用。至于哪些公共產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)界定為免費公共產(chǎn)品，并不是政府任意確定的，而應(yīng)當(dāng)滿足法定的標(biāo)準(zhǔn)。

第二，享受足量免費公共產(chǎn)品權(quán)。納稅人有權(quán)利要求政府提供質(zhì)量足夠高、數(shù)量足夠多的免費公共物品。納稅人向國家繳納了稅款，國家就應(yīng)當(dāng)為納稅人提供公共產(chǎn)品。在這些公共產(chǎn)品中，免費公共產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)占據(jù)一個重要的份額。衡量免費公共產(chǎn)品是否足量的指標(biāo)包括納稅人繳納稅款的總量、經(jīng)濟發(fā)展水平、政府提供公共產(chǎn)品的效率、政府官員的腐敗程度、納稅人的基本公共需要等。一般來講，納稅人的基本公共需要是最直觀的指標(biāo)。如果納稅人對某種免費公共物品的需要基本得到滿足，那么就可以大體認為政府提供了足量的免費公共物品，反之，如果納稅人對某種免費公共物品有強烈的需求，那么，就要繼續(xù)考察其他指標(biāo)，以判斷政府是否提供了足量的免費公共產(chǎn)品，例如，北京的道路交通（在特定時間和部分地段）十分擁擠，納稅人強烈要求北京市政府提供更多的交警、更寬闊的馬路以及更好的道路交通設(shè)計，至于北京市政府是否盡職了，那就應(yīng)當(dāng)由代表北京市納稅人的北京市人大[8]來判斷在當(dāng)前的經(jīng)濟發(fā)展水平下，納稅人所繳納的稅款是否足以提供北京市充足的道路交通設(shè)施、北京市政府提供道路交通設(shè)施的效率如何以及北京市政府官員的腐敗程度如何等等。

第三，免費公共物品損害賠償權(quán)。納稅人在使用免費公共產(chǎn)品的過程中，因免費公共產(chǎn)品存在缺陷而導(dǎo)致納稅人的財產(chǎn)和人身遭受直接損害，政府應(yīng)當(dāng)予以賠償。一般來講，免費公共產(chǎn)品都是滿足納稅人最基本需要的，而且是供最廣大納稅人使用的，因此，免費公共產(chǎn)品必須確保質(zhì)量安全可靠。如果因納稅人正常使用免費公共產(chǎn)品而導(dǎo)致人身和財產(chǎn)遭受直接損害，政府應(yīng)當(dāng)予以賠償。例如，公共橋梁因為質(zhì)量問題而突然坍塌，造成納稅人人身和財產(chǎn)遭受直接損害的，政府應(yīng)當(dāng)予以賠償。這一權(quán)利與納稅人享受足量免費公共產(chǎn)品的權(quán)利是緊密聯(lián)系在一起的。在一般情況下，政府是否提供了足量的免費公共產(chǎn)品是人民代表機關(guān)判斷的問題，政府所承擔(dān)的也是政治責(zé)任，而非法律責(zé)任。但是在特定情況下，免費公共產(chǎn)品的質(zhì)量問題導(dǎo)致了個別納稅人的直接損害，政府就應(yīng)當(dāng)直接對這些受損害的納稅人承擔(dān)法律責(zé)任。一般來講，這些損害必須是針對特定納稅人的直接的損害，針對不特定納稅人的以及非直接的損害，政府一般不負法律責(zé)任。比如，道路擁擠導(dǎo)致納稅人上班遲到、互相碰撞以及心情煩躁等損害，政府就不會承擔(dān)賠償責(zé)任。[9]

納稅人之間以及納稅人對政府所享有的對免費公共物品的權(quán)利是互相聯(lián)系、互相影響的，有些現(xiàn)象表面看來屬于納稅人之間的權(quán)利問題，但實際上是納稅人和國家之間的權(quán)利問題，比如納稅人之間的先占使用權(quán)、平等使用權(quán)的問題，往往是在政府所提供的免費公共物品不能滿足納稅人需要的情況下才會出現(xiàn)，如果政府提供的免費公共物品是足量的，每個納稅人都能享受到足量的免費公共物品，納稅人之間的先占使用權(quán)和平等使用權(quán)的問題就會大大降低，甚至根本就不會存在。反過來，當(dāng)納稅人需要頻繁地主張先占使用權(quán)和平等使用權(quán)時，基本上就可以提出納稅人是否享受到了足量的免費公共產(chǎn)品的問題。

四、我國納稅人對免費公共產(chǎn)品權(quán)利制度的現(xiàn)狀與完善

根據(jù)上面的論述來審視我國納稅人對免費公共產(chǎn)品權(quán)利的制度，可以發(fā)現(xiàn)我國尚未建立比較完善的納稅人對免費公共產(chǎn)品權(quán)利制度的體系，甚至連明確的納稅人對免費公共產(chǎn)品權(quán)利的概念都沒有。從現(xiàn)實情況來看，我國納稅人對免費公共產(chǎn)品的權(quán)利實現(xiàn)的程度還比較低，需要不斷予以提高。

首先，我國現(xiàn)行法律制度中尚沒有明確的關(guān)于納稅人對免費公共產(chǎn)品權(quán)利的規(guī)定。本文所論述的一些基本權(quán)利有些只能從相關(guān)法律制度中間接推導(dǎo)出來，有些則只能從一些更基本的憲法原則和法律原則中推導(dǎo)出來。比如，重大利益優(yōu)先權(quán)、免費公共物品損害賠償權(quán)可以從《民法通則》第129條關(guān)于緊急避險的規(guī)定以及《民法通則》第126條關(guān)于建筑物或其他設(shè)施造成損害的規(guī)定推導(dǎo)出來，平等使用權(quán)和享受足量免費公共產(chǎn)品權(quán)責(zé)只能從法律面前人人平等的基本原則以及憲法所規(guī)定的國家大力發(fā)展各種公益事業(yè)的原則中推導(dǎo)出來，其他的權(quán)利，如免費使用權(quán)、先占使用權(quán)恐怕只能從更抽象的法律原則中推導(dǎo)出來。

為了完善我國納稅人對免費公共產(chǎn)品權(quán)利的制度，應(yīng)當(dāng)在憲法以及其他相關(guān)法律法規(guī)中明確規(guī)定納稅人對免費公共產(chǎn)品所享有的若干基本權(quán)利。比如，納稅人的免費使用權(quán)、平等使用權(quán)和享受足量免費公共產(chǎn)品權(quán)可以規(guī)定在《憲法》中，重大利益優(yōu)先權(quán)、免費公共物品損害賠償權(quán)可以規(guī)定在《民法通則》以及將來的《民法典》中。

其次，我國納稅人所實際享受到的免費公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量還是十分有限的。某些應(yīng)當(dāng)作為免費公共產(chǎn)品的尚未作為免費公共產(chǎn)品，如基礎(chǔ)教育。某些免費公共產(chǎn)品的數(shù)量太少，無法滿足納稅人的基本需求，如城市道路交通。大部分免費公共產(chǎn)品的質(zhì)量還有待提高。[10]當(dāng)然，這可能與我國納稅人繳納稅款的數(shù)量有限以及我國經(jīng)濟發(fā)展水平的限制有關(guān)，但是，考慮到政府提供公共物品的效率較低，政府官員腐敗的程度較高等因素，多數(shù)納稅人會得出政府沒有提供足量的免費公共產(chǎn)品的結(jié)論。

為此，我國政府應(yīng)該在免費公共物品的提供方面進行更大的努力，努力提高免費公共物品提供的效率，降低其中的腐敗程度，以“三個代表”、“以人為本”、“和諧社會”為指導(dǎo)原則，更好地滿足納稅人對免費公共物品的需求。

再次，我國納稅人在維護和主張自己對免費公共產(chǎn)品所享有的權(quán)利方面還沒有更多的發(fā)言權(quán)。我國的各級人大往往無法真正代表納稅人的利益，納稅人的呼聲也往往難以被各級人大以及政府所聽取和采納。這其中既有我國的現(xiàn)實國情，也有代議制民主制本身所存在的缺陷。[11]就我國而言，一方面應(yīng)該提高各級人大聽取和采納廣大納稅人呼聲的程度，另一方面應(yīng)當(dāng)努力設(shè)計其他一些制度來保障納稅人對免費公共產(chǎn)品的權(quán)利。比如，立法聽證制度、政府提供公共物品重大決策公開制度、政府采購制度、預(yù)算公開制度、納稅人訴訟制度等。[12]

維護納稅人權(quán)利不僅不會削弱國家的權(quán)利，反而會增加和保障國家的權(quán)利。納稅人的權(quán)利中最基本的是對免費公共產(chǎn)品所享有的權(quán)利，因此，研究納稅人對免費公共產(chǎn)品的權(quán)利以及我國相關(guān)制度的完善無論對于保護納稅人權(quán)利還是國家權(quán)利，都具有重要的理論和實踐意義。

【注釋】

[1]參見[美]理查德•A•馬斯格雷夫：《比較財政分析》，董勤發(fā)譯，上海人民出版社、上海三聯(lián)書店1996年版，第4頁。

[2]參見鄧子基主編：《財政學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社2001年版，第22頁。

[3]這種付費一般低于提供公共產(chǎn)品的成本，更低于如果由私人來提供該公共產(chǎn)品所應(yīng)當(dāng)支付的價格。

[4]參見黃俊杰：《稅捐正義》，北京大學(xué)出版社2004年版，封底。

[5]參見《中國大百科全書•法學(xué)卷》，中國大百科全書出版社1984年般，第458頁。

[6]當(dāng)然，這里并不排除因為尊老愛幼以及其他社會道德的要求而主動禮讓的情況，但這并不是法律上的權(quán)利義務(wù)問題。

[7]可以在抽象的意義上把稅收視為公共產(chǎn)品的對價，即政府間接收取的費用，在這種情況下，稅收應(yīng)當(dāng)除外。但是稅收和間接收費仍然是有區(qū)別的，稅收強調(diào)的是量能課稅，即負擔(dān)能力強的人多納稅，負擔(dān)能力弱的人少納稅，沒有負擔(dān)能力的人不納稅，因此，沒有負擔(dān)能力的人可以不納稅，但政府不能禁止他們享受免費公共產(chǎn)品。間接收費強調(diào)的是受益者負擔(dān)原則，即享受該免費公共產(chǎn)品的人才需要間接交費，對于沒有享受該公共產(chǎn)品的人，政府不能間接收費。參見葛克昌：《所得稅與憲法》，北京大學(xué)出版社2004年版，第92頁。

[8]至于北京市人大能否真正代表北京市納稅人的利益，是否還需要建立其他的制度來更好地體現(xiàn)北京市納稅人的利益，是另外一個非常重要的問題，這里假定能夠代表。當(dāng)然，其他地區(qū)的納稅人對于北京市的免費公共產(chǎn)品也同樣享有免費使用權(quán)，他們在判斷北京市免費公共產(chǎn)品是否足量的問題上也應(yīng)當(dāng)有一定的發(fā)言權(quán)，但是，由于他們享受這些免費公共產(chǎn)品的成本比較高，北京市的納稅人在這一問題上的判斷基本上可以代表他們的判斷，而且其他地區(qū)的納稅人也可以通過全國人大來代表其利益。因此，這里把北京市人大作為判斷主體基本上是適當(dāng)?shù)摹?/p>

[9]一般情況下都是因為政府所提供的免費公共產(chǎn)品的質(zhì)量問題而導(dǎo)致特定納稅人人身和財產(chǎn)遭受直接損害，免費公共產(chǎn)品的數(shù)量問題往往不會導(dǎo)致特定納稅人人身和財產(chǎn)遭受直接損害，但在特殊情況下，數(shù)量問題也可以轉(zhuǎn)化為質(zhì)量問題，也會產(chǎn)生政府賠償?shù)膯栴}。

[10]從各種公共橋梁的坍塌以及各種公共設(shè)施事故可以看出我國免費公共產(chǎn)品的質(zhì)量還有待提高。

[11]現(xiàn)代政治理論對于代議制民主制的缺陷已經(jīng)有了很多研究，參見下列著作對這一問題的討論：[美]斯科特•戈登：《控制國家——西方憲政的歷史》，應(yīng)奇、陳麗微、孟軍、李勇譯，江蘇人民出版社2001年版；[英]J•S密爾：《代議制政府》，汪瑄譯，商務(wù)印書館1982年版；周葉中：《代議制度比較研究》，武漢大學(xué)出版社2005年版。

[12]其中有些制度我國已經(jīng)采用或者嘗試開始采用，但還需要不斷完善，納稅人訴訟制度在我國尚沒有被采納，但這是一種可以考慮的有益的制度。關(guān)于納稅人訴訟制度，可以參見陶紅英：《美國環(huán)境法中的公民訴訟制度》，載《法學(xué)評論》1990年第6期；韓志紅、阮大強：《新型訴訟——經(jīng)濟公益訴訟的理論與實踐》，法律出版社1999年版；陳運華：《經(jīng)濟公益訴訟若干問題研究》，載《當(dāng)代法學(xué)》2002年第4期；劉桂清：《論經(jīng)濟法的公益性訴訟機制》，載漆多俊主編：《經(jīng)濟法論叢》第7卷，中國方正出版社2003年版。