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摘要：2006年1月1日起，中國全面取消農業(yè)稅，取消農業(yè)稅是解決“三農”問題，促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展、全面建設小康社會的一項具有歷史意義的舉措。然而取消農業(yè)稅，將使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的主體稅種缺失，因而對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入造成巨大沖擊。從取消農業(yè)稅對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響進行初步探討，以尋求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政走出困境的出路。

關鍵詞：農業(yè)稅；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政

1取消農業(yè)稅前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的運轉狀況

按照目前我國的財政體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政基本上由三大塊資金構成：（1）預算內資金。（2）預算外資金。論文百事通（3）自籌資金。在這種財政體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運轉的情況是：預算內的財政收入能夠維持收入平衡，即預算內收入足夠發(fā)放政府部門和鄉(xiāng)村教師的工資，預算外資金一般情況下能保證鄉(xiāng)政府的日常運轉和鄉(xiāng)村公共商品的提供。

2取消農業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所面臨的困境

2.1減少財政收入，制約基層政府功能發(fā)揮

首先，收入缺口較大。農業(yè)稅是地方收地方用，尤其是農業(yè)主產區(qū)，農業(yè)稅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要收入來源，是基層政府的主要財力保障。取消農業(yè)稅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入銳減，給基層政府帶來財政困難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的支出遠遠大于以農業(yè)稅為主的財政收入，而這個差額部分，中央轉移支付不能覆蓋到。而當前縣級財政又普遍困難，難以擠出財力安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉移支付，由于受到財力約束，制約了基層政權功能的有效發(fā)揮，也影響到了政府工作的主動性和積極性。.

2.2農村基礎設施建設支出缺口較大

農村稅費改革取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路建設費、集資和村提留，鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路的建設要求列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算，村級道路的修建，則通過村民“一事一議”方式加以解決。對于大部分鄉(xiāng)村來說，交通是這些地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸，道路修建任務繁重，在稅費改革大幅度地減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入，上級轉移支付量又與道路修建實際所需資金量相去甚遠且人員經(jīng)費都存在嚴重缺口情況下，再擠出一塊經(jīng)費來安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路建設支出似乎不太現(xiàn)實。同樣，對于農村水利設施建設、土地治理等方面的支出，稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政同樣是捉襟見肘。

2.3農村義務教育經(jīng)費嚴重不足

為了解決教師工資的按時足額發(fā)放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校教師工資從2001年起直接由縣財政通過教師工資專戶統(tǒng)一進行，這有效解決了教師工資的拖欠問題，但并未解決基礎教育投入不足的問題。同時由于取消了農業(yè)稅，取消了向學生的亂收費，從而使教育投入不足的問題更加明顯。一方面在上級轉移支付力度不夠的情況下，原缺口不僅沒有縮小，而且加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困難，影響鄉(xiāng)級政權其他職能的履行；另一方面教師未來工資標準提高的負擔也有可能累加在鄉(xiāng)財政，所以鄉(xiāng)財政的困難可能更大。取消農業(yè)稅，以農業(yè)稅為主要財政收入的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政將更加困難，鄉(xiāng)村小學的硬件建設和維護得不到有效保證，必然影響義務教育的質量和普及。

2.4鄉(xiāng)村債務負擔沉重，化解的難度增大

鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債是當前全國農村面臨的突出問題。它一般包括顯性債務和隱性債務。顯性債務有銀行存款、農金會或其他基金貸款、統(tǒng)籌中借款和其他；隱性債務一般有欠發(fā)工資、欠發(fā)業(yè)務費、欠付樓堂館所等基建基金、欠付修路修橋等公益項目資金、財政擔保和其他方面形成的債務。巨額赤字和債務由于農村稅費改革形成的財政政策性缺口、收支管理、預算管理的規(guī)范化剛性約束，這些債務沒有消解的希望。取消農業(yè)稅后，如果沒有上級大力度的轉移支付，債務更是無法化解。

3取消農業(yè)稅后解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題的對策

3.1發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟，不斷增強財政實力

取消農業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政要走出困境，緩解當前的收支矛盾，最主要的是發(fā)展經(jīng)濟，不斷壯大財源，形成穩(wěn)定增長的收入來源。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制應突出激勵機制，最大限度地激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)培植財源的活力，主動依托當?shù)氐馁Y源優(yōu)勢，加大招商引資力度，調整優(yōu)化產業(yè)結構，既注重發(fā)展投入少、見效快的項目，又注意發(fā)展生產周期長、稅源穩(wěn)定的項目，以形成穩(wěn)定可靠的財源體。

3.2合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權財權，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制

要按照財權、事權相統(tǒng)一的原則，合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權財權，使之責權利相稱，確保基層政權的正常運轉和各項事業(yè)的健康發(fā)展。可以設想把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的內容分三級：凡是具有全國性意義的支出如義務教育，由全國人大規(guī)定，中央政府統(tǒng)一支付；凡是地方性的公共支出如道路交通，由地方人大規(guī)定，地方政府統(tǒng)一支付，凡是上級行政部門規(guī)定或交辦的事務，財力由該部門或上級政府跟隨；凡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍的事務，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府操作稅費收支。在轉移支付目標確定后，應建立一種以一般性轉移支付為重點，以有條件轉移支付相配合，以特殊轉移支付作為補充的財政轉移支付制度。

3.3轉變基層政府職能，進一步推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革

首先是轉變政府職能，政府從競爭領域退出，不再投資辦企業(yè)，更多提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內居民和農民需求的公共品服務。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能主要是以經(jīng)濟的管理為主體，社會管理和公共服務的職能相對較少。取消農業(yè)稅后縣鄉(xiāng)政府要抓住這一有利時機，有力推進向服務型政府的轉變，把財力物力等公共資源更多地向社會管理和公共服務傾斜，把更多精力放在促進社會事業(yè)發(fā)展和建設和諧社會上，切實履行好社會管理和公共服務職能。其次，要精簡機構，削減冗員。①歸并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的站所。②改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師隊伍結構。③改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生和計劃生育辦事機構；④在不影響社會穩(wěn)定，有利于發(fā)展生產和城鎮(zhèn)建設的前提下，適當撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)。新晨

3.4進一步明確各級政府對發(fā)展農村義務教育的責任

資料顯示，對現(xiàn)行農村義務教育投入中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政占78%，縣級財政占9%，省市占11%，中央財政所占比例很小。因此，要對發(fā)展農村義務教育的管理體制進行改革，變九年義務教育由“以縣為主”或“以縣鄉(xiāng)為主”為中央、省、市、縣鄉(xiāng)五級財政共同承擔。要按照在國務院的領導下，有地方政府負責、分級管理、以縣為主的要求，建立起各級政府責任明確，財政分級投入，經(jīng)費穩(wěn)定增長，管理以縣為主的體制。

3.5建立規(guī)范和科學的財政轉移支付制度

轉移支付是貫徹國家政策意圖、平衡地方財力，緩解基層財政困難的一項有效措施，對縣鄉(xiāng)的財政轉移支付，應主要用于彌補稅收收入不足以提供基本公共品和服務的財政收支缺口，而且首先要保證不同經(jīng)濟發(fā)展水平縣鄉(xiāng)和不同收入基層在享受基本公共服務方面達到均衡等。因此，在全面取消農業(yè)稅后，應增加中央財政對地方財政的轉移支付和省市財政對縣鄉(xiāng)的轉移支付力度，以矯正當前的不均衡和緩解地方財政，特別是縣鄉(xiāng)財政壓力。

3.6加強債務管理，努力化解鎮(zhèn)村債務

可考慮采取以下措施：一是按照統(tǒng)一的標準、口徑、內容對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債務進行清理核實，核清債權債務主體、分清償債義務和清償責任。二是先易后難分步逐項消化債務存量。首先是按照形成原因分項剝離債務。然后是建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府償債基金。還可采用行政拍賣或法律的手段催收債權償還債務。三是健全機制，防止新增不良債務。為確保化解消除債務不反彈、新增不良債務不增加，還要特別對鄉(xiāng)鎮(zhèn)不良債務加以妥善處理、分類處置：對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)商辦企業(yè)形成的債務，要采取措施追回欠繳，或拍賣還債，企業(yè)仍正常經(jīng)營的，要辦理債務劃轉手續(xù)；對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為企業(yè)擔保形成的債務，要依法解除擔保；對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府興辦公益事業(yè)形成的債務，要制定還款計劃列入預算，用鄉(xiāng)鎮(zhèn)增加的收入或向上級財政申請相應專款逐步歸還。