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財政支出作為政府分配的重要組成部分，對經濟社會生活有著不可低估的作用。我國財政支出規模與結構對經濟體制改革前的計劃經濟和對經濟體制改革后的轉軌經濟都是有著重要的支持作用的。然而，我們也必須充分認識我國財政支出的基本問題，財政支出不僅有總量不足的問題，這與財政收入能力相關；同時更多的是財政支出結構的問題。這些問題的成因與對政府職能和財政職能認識密切相關，與對公共產品的認識密切相關，與對中央政府及地方政府責權不同的認識密切相關。因此要達到財政支出優化配置，擬應明確市場與政府的基本分工，明晰政府職能、財政職能及不同級次政府間的區別，客觀理解公共產品在財政支出中的位置，才能合理確定財政支出規模，優化財政支出結構，提高財政支出效益。
一、充分認識市場失靈是政府介入社會經濟生活的原動力
判斷是否存在市場失靈，是界定現代政府活動范圍所必不可少的。市場失靈主要表現在以下幾個方面：
市場不完善所導致的市場失靈，包括競爭的不充分、壟斷的存在和信息的不完全性。市場的功能性缺陷所導致的市場失靈，包括外部效應問題、公共產品問題、分配不公及個人自由選擇并不一定會實現社會公平。
失業和通貨膨脹問題是市場失靈的突出表現。市場機制本身具有自發性和盲目性，自身不能提出明確的經濟運行總體目標，而只是一個自然的運動過程，消極地接受既定的運行結果。市場機制無法應付經濟運行中可能出現的停滯與膨脹并存局面，因為市場機制本身不可能促進總需求的同時又抑制總需求。
市場經濟中市場失靈的種種表現告訴我們，市場機制雖然是公認的資源配置高效率的機制，但不是萬能的。說明沒有來自市場以外的力量加以干預，市場機制將無法解決它自身存在的各種矛盾，這就為政府進人社會經濟生活提供了原動力。政府在維持競爭與限制壟斷、提供經濟信息、矯正外部效應、提供公共產品、調節收入分配、治理“滯脹”方面，能發揮其優勢作用。從這種意義上說，市場與政府的作用是互補的。
當然，我們說政府介入社會經濟生活的原動力是市場失靈，發揮政府職能作用，可以有效地彌補市場機制的局限性、校正市場機制偏差。但并不是說市場失靈是政府介入社會經濟生活的唯一動力，也不是說若市場不失靈就不需要政府介入社會經濟生活了。從根本上說，社會經濟活動離不開人及社會組織的參與，在這種社會經濟活動中，人們不僅能夠認識自然、適應自然，而且還能夠通過人類的勞動利用自然、改造自然。人類的經濟活動是通過運用一定的手段進行的旨在達到一定目的的創造性活動。人不是僅僅能夠被動地適應自然和自然規律，經濟發展史已經證明：經濟發展本身已不單純地表現為各客觀經濟要素相互作用的自然過程，同時還意味著是一種為人們所自覺探求和指導的經濟與社會變革。看不到前一點，就不能正確認識經濟和自然規律的客觀性，就現代經濟而言，就會忽視市場機制在資源配置中的基礎性作用：而看不到后一點，就不能正確認識經濟活動中人的主動性和積極性。這是國家或政府介入社會經濟生活的內在動力。社會化大生產的發展，產生了對社會經濟有計劃地組織和調節的客觀要求，尤其是繼生型工業化國家、發展中國家又往往更強烈地意識到組織和調節社會生產的歷史責任和使命，因而，總是較積極主動地介入社會經濟生活，以促進社會經濟的較快發展。
二、正確認識政府職能是優化財政支出的基本前提
市場失靈給現實社會生活帶來諸多矛盾：壟斷限制了競爭，公共產品的免費搭車，外部性問題，分配不公，滯脹并存等。這些都嚴重影響資源配置的優化，經濟穩定和公平分配。要矯正市場缺陷，政府應涉足市場不愿參與或無力參與的領域。政府既要引導競爭，又要限制壟斷；既要講究效率，又要注重社會公平；既要經濟穩定發展，又要抑制通貨膨脹。因而，關于現代政府所具有的職能，至今形成的共識是穩定、配置。分配三大職能。
穩定的職能是指政府通過一定的方式，使經濟周期波動趨于平緩，實現充分就業，物價水平穩定，國際收支平衡。這是由于歷史證明，只靠市場機制不能保持經濟的穩定。
配置的職能是指資源配置，廣義的理解是指社會總產品的配置；狹義的理解是指生產要素的配置。如果說穩定的職能是國家政府的專利的話，資源配置的職能則是政府與市場機制共有的。且從總體上說，在市場經濟運行中，市場配置是起基礎作用的，市場配置是有效率的，也可以說迄今還沒有比市場更有效率的配置機制。但市場對滿足諸如國防、行政、司法、公安等純公共需要也是無能為力的，而這些又是社會和經濟正常運行之必需。市場原則是等價交換，要求利益邊界和所有權的精確性。而社會公共需要具有非排他性，具有外部效應，它是一種社會公眾的集體需要，每個人享受的份額無法精確計量。政府應從彌合市場配置缺損的角度，促進社會資源的有效利用。這就是說在資源配置的對象、方式、目標上，政府與市場是不同的。正是由于兩種配置機制的不同，兩者才有相對獨立存在的互補性。
分配的職能是指收入的再分配功能。在市場經濟條件下，由于人們所提供的生產要素不同、資源的稀缺程度不同以及各種非競爭因素的干擾，各經濟主體獲得的收入會出現較大的差距，導致分配失之公平。從總體上說，分配的職能也是政府和市場共有的，但兩者的作用范圍、側重點、目的是不同的，如市場分配更多地注重效率，而政府分配則更多地側重社會公平。
三、政府職能著力點的轉變是調整財政支出方向的基本動因
無論從整個世界歷史上看，還是從某個國家的發展史上看，國家的政治職能主要表現在階級統治、政權建立和鞏固上。在國家產生之初或某一國家政權交替時，生產力發展水平較低的奴隸社會、封建社會，國家職能的著力點是政治職能。隨著統治階級地位的確立與鞏固，經濟大大發展，社會穩定成為常態，國家政府的職能著力點就發生了變化。從國家政府職能全面來看，著力點是由政治職能轉向經濟職能，再由經濟職能轉向社會管理職能。就國家政府的經濟職能來說，在保持穩定的前提下，著力點由配置轉向分配。而已在著力點變化的同時，政府的活動范圍也在擴大。著力點的轉換與政府職能的擴大絕不是否定國家政治職能和階級性，恰恰是更順利地實施統治階級意圖的保證。這些變化在近現代表現的尤為突出，同時這些變化也證明了瓦格納定理、羅斯托經濟發展階段理論及恩格爾定律具有普遍意義。
德國經濟學家瓦格納從發展政府機構以滿足較高的社會發展的理論出發，提出了“國家活動不斷增加的法則”。這一法則的基本含義是，隨著人均實際收入的增加和工業化水平的提高，國家政府財政支出占國民收入的比重將提高，他把財政支出上升的原因分為政治因素與經濟因素。所謂政治因素，是指國家活動的規模的擴大；所謂經濟因素，他初步提出了市場缺陷與外部性的觀念，還提出了收入彈性概念。瓦格納認為，隨著經濟的工業化，正在礦張的市場與這些市場中的當事人之間的關系會更加復雜，而這種市場中的相互關系就對商業法與契約關系產生了需求，而后者又要求建立司法與行政制度。城市化與高居住密度將產生外部性，擁擠又需要政府進行干預與調節。瓦格納還把對于教育、文化、保健與福利的財政支出的增長歸因于需求的收入彈性。隨著收入的上升，用于這些方面的財政支出的比例將會超過收入上升的比例。這也可以說是一種“刺輪效應”。世界各國國家職能的強化及政府支出擴張的實踐證明，這一法則是正確的。
美國學者羅斯托曾著有《經濟成長的階段》（1960年）一書。在他看來，在經濟發展的早期階段，政府部門為經濟發展提供社會基礎設施，如道路、運輸、環境衛生。法律與秩序、健康與教育及用于人力資本的投資等。在此階段政府投資在總投資中占有較高的比重。這時政府主要傾向配置作用，政府的這些投人對于經濟與社會發展的早期階段的國家進入“起飛”、進人發展的中期階段來說，是必不可少的。在經濟發展的中期，政府投資只是對私人投資的補充。一旦經濟達到成熟階段，政府支出將從基礎設施投入轉向不斷增加的教育、保健與福利服務的支出。而在“大眾消費”（MassConsumption）階段，政府突出再分配的作用，維持公平的政策性支出會大大超過其他支出的增長幅度，同時也會快于GNP的增長幅度。政府職能著力點的轉變，有著深刻的經濟原因，它與經濟發展的階段性有著密切的關系。
恩格爾定津揭示了消費者消費需求變化的規律，當人均收入較低時，總支出中用于食物和必需品的比例就高，用于舒適品和奢侈品的比例就低。隨著人均收入的提高，用于食物和必需品的消費支出比例便會下降，而舒適和奢侈品的消費支出比例就會上升。這種需求變化勢必引起農業部門或第一產業部門生產所占比例下降，制造業或第二產業和服務業或第三產業所占比例上升。而產業結構的變化對政府職能著力點變化、政府投資方向有著重要影響。當人們實際收入提高時，人們對公共產品與私人產品的需求都會增加。但公共產品需求的收入彈性大于市場私人產品，其中最主要的原因就是現代社會的公共產品不屬生活必需品，而越是非必需品，它的收入彈性就越大，當個人收入超過一定的水平時，公共產品就變得越來越重要，人們就需要越來越多的政府服務。諸如醫療保健、文化體育、交通運輸、社會保障等公共產品開始“侵蝕”消費結構中的私人產品的相對份額。這就是說，隨著收入的增長，人們的需求結構的變化，由低到高，由單一到多樣，由注重物質到注重精神，不僅對市場供應私人產品提出了新的要求，也對政府提供公共產品在質、量、品種上提出了新的要求。人們需求結構的變化對以滿足居民個人需求和社會共同需求為價值取向的社會經濟發展，具有重要的導向意義。另一方面，我們還可以從恩格爾定律中得到這樣的啟示：當財政收入較低時，財政支出中用于國家政治職能、維持國家正常秩序的基本需要的比例就高，用于經濟社會管理職能方面的支出比例就低。隨著收入的提高，用于國家政府基本需要的支出比例會下降，而用于經濟社會管理職能方面的支出比例將會增加。
四、支出的科學劃分與政府職能分工層次及公共產品受益范圍緊密相關
如上所說，現代國家政府具有穩定、分配、配置的職能。一般地說，穩定的職能主要由中央政府履行，涉及穩定的事權和財政支出權限應劃歸中央政府及其財政；分配的職能也主要由中央政府履行，有關分配的事權和財政支出的權限應主要由中央政府及其財政掌握；配置的職能主要由地方政府履行，與配置相關的事權和財政支出權限應主要由地方政府及其財政掌握。這是由中央政府與地方政府所處的地位決定的。這樣的基本分工適合中央政府有能力把握全局和地方政府因地制宜的要求。
如果說中央與地方政府在政府職能分工上具有的層次性，從主觀上為支出劃分提供了約束條件，那么公共產品的受益范圍的層次性，就從客觀上為支出劃分提供了依據。
提供難以受市場力左右的公共產品和服務，是政府配置資源職能的重要組成部分。從一定意義上說，政府職能的實現及實現程度是與各級政府提供公共產品的質、量、度結伴而生的。就我國實際來說，如果我們繼續忽視政府作為公共產品供給者的基本屬性，政府職能就總也不會得到根本性的改善，財政支出（即便是支出總量比較充裕）也將遠遠滿足不了政府基本職能的需要。
由于公共產品之間的性質不同，受益范圍也就不同，可分為全國性公共產品和地方性（地域性）公共產品。因此提供產品的主體也就不同。有些公共產品和勞務與國家整體有關，各社會成員均可享用，受益范圍是全國性的。如國防這樣的公共產品和勞務應當由中央政府提供。理淪意義上的全國性公共產品的特征表現在：無論國土面積大小，受益范圍都被限定在整個國家疆域之內，它表明，對于全國性公共產品來說，外溢性問題幾乎可以忽略不計。既然效率原則要求所有的經濟活動都應該使其邊際社會受益等同于邊際社會成本，那么，這一原則也就應該毫無例外地適合全國性公共產品，即全國性公共產品的邊際成本應該從總體上等于整個社會成員消費的該公共產品的邊際社會受益之和。
有些公共產品和勞務具有地域性，如消防、路燈，只是某一區域內的居民才能享用，受益范圍具有地方局限性，那么具有地方性的公共產品可由地方政府提供。這些地方公共產品本身還具有下列特性：利益遞減性；規模經濟空間性；利益外溢性。利益遞減性指消費地方公共產品的效益有一定的區域范圍，距離中心位置愈遠效益就愈少，而且當人口密度增加時也會因擁擠而使獲益減少。規模經濟空間性指并非每一種地方公共產品受益區域都固定不變，地方政府可通過伸縮受益區域，來獲取規模經濟效益。利益外溢性指地方公共產品提供受益外溢至轄區以外，使地方政府單獨決定其最適數量時，無法達到帕累托最優。這是由于一個國家內的各個地區之間有著密不可分的經濟、政治和社會文化聯系，區域間的人口遷移與流動經常發生；行政區域之間的界限并非依照公共產品受益范圍來劃分和規定，而是歷史形成的。因而，較之全國性公共產品來說，區域性公共產品的外溢性問題就在所難免。從這個意義上講，本地區提供的區域性公共產品的邊際社會受益之和就很難等同于其邊際社會成本，而只能是邊際社會受益約等于邊際社會成本。鑒于公共產品的提供和受益范圍的空間特點，要保證公共產品有效的供給，客觀上要求中央和地方政府分工負責，實行財政分權制。