政府審計監督與財政資金安全探討范文

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【摘要】

政府審計監督作為財政監督的一種重要形式，是完善國家治理體系的重要一環。財政資金是政府審計監督的重要對象，本文利用北京市2008年至2012年審計數據，分析研究政府審計監督與財政資金安全之間的關系，強調政府審計監督在維護國家財政公共資金安全方面的重要作用，指出當前政府審計監督存在多頭領導、法制體系不健全、信息化建設滯后等問題，并提出完善審計部門績效管理、加強審計管理制度創新、健全審計法律體系等相關治理建議。

【關鍵詞】

政府審計監督；財政資金；國家治理

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出財政是國家治理的基礎和重要支柱，要求建立現代財政制度。建立現代財政制度，發揮財政優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的重要功能，離不開科學合理的財政監督制度。財政監督制度是我國現代財政制度的重要組成部分，是完善國家治理體系和實現依法治國目標的關鍵一環。沒有嚴格規范的財政監督制度，就很難落實財經法紀、規范財稅秩序、強化財稅干部隊伍廉政建設，把權力關進制度的籠子里，完善社會主義市場經濟體制，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。審計監督被稱為“達摩克里斯之劍”。相比其他財政監督方式，審計監督的重要地位不是自封的，而是來自于憲法和法律的規定。我國《憲法》第九十一條規定：國務院設立審計機關，對國務院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構和企業事業組織的財務收支，進行審計監督；我國《審計法》總則第一條規定：為了加強國家的審計監督，維護國家財政經濟秩序，提高財政資金使用效益，促進廉政建設，保障國民經濟和社會健康發展，根據憲法，制定本法。自2003年審計風暴掀起以來，嚴格落實審計監督制度確保國家財政資金安全成為每屆政府特別關心的財經大事。2009年，時任總理在十一屆全國人大二次會議上作的《政府工作報告》中提出“財政資金運用到哪里，審計就跟進到哪里”，要確保監管到位，保證各種投資和項目的財政資金高效利用，絕不能搞勞民傷財的“形象工程”和脫離實際的“政績工程”，絕不允許利用擴大公共投資為單位和個人謀取私利。2014年，總理在聽取審計署工作匯報時，強調要實現審計全覆蓋，凡使用財政資金的單位和項目，都要接受審計監督。2015年，中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》，提出到2020年基本形成與國家治理體系和治理能力現代化相適應的審計監督機制。審計監督在我國又被形象比喻為國家的“免疫系統”，財政資金被稱為國民經濟運轉的“血液”，深入研究政府審計監督與財政資金安全之間的關系既具有重要的理論意義，又具有迫切的現實需求，使審計監督真正發揮國家財政資金安全的守護者、權力運行的“緊箍咒”和反腐敗的利劍等重要作用。

二、文獻綜述

隨著我國社會經濟體制改革的深化，對財政資金規范使用的要求和標準不斷提高，政府審計的外部監督作用越來越受到國家和社會的重視。國內學者關于政府審計監督和政府財政資金安全運行的研究有很多，文獻論述也很豐富。從財政監督概念的角度看，有單一主體論和多元主體論之分。顧超濱、衡衛峰（1997）從單一主體論出發，認為財政監督的主體主要是政府的財政機關及其專職機構，而鄧子基（2002）比較贊同多元主體論，認為財政監督的主體不僅僅局限于政府財政部門，應包括更廣泛的社會主體，如立法機關、司法機關、社會組織和公眾等。從政府審計監督和財政監督區別的角度看，康宇虹、陳雙蓮（2005）指出審計監督和財政監督都是我國經濟監督不可或缺的重要組成部分，區別是審計監督是國家審計機關對政府財政預算收支執行情況的真實合法和效益進行的監督活動，側重于微觀經濟行為層面，而財政監督是通過財政分配及其管理活動對國民經濟實行的全面監督，側重于宏觀經濟活動層面；宛中寶（2003）認為審計監督主要依據全國人大常委會制定的《審計法》，該法在我國整個法律法規體系中地位較高且適用范圍較廣，審計結論或決定具有較強的法律效力，而財政監督主要依據的是政府制定的財政監督條例和財政監督辦法，法律約束力不及《審計法》。從政府審計監督的理論依據角度看，江龍（2002）研究認為財政監督的失效源自公共財政管理的信息不對稱和公共產權的政府失效；陳工（2007）根據制度經濟學和博弈論分析，認為具有約束和激勵機制的財政監督制度是發揮財政監督效能的關鍵。從財政監督與國家治理的關系角度來看，尹平、戚振東（2010）認為審計監督作為一種政治制度安排，是國家治理的重要組成部分；劉家義（2010）認為國家治理的需求決定國家審計的產生，國家治理的目標決定國家審計的方向，國家治理的模式決定國家審計的制度形態。針對政府財政資金安全的研究，高時揚（2012）認為我國財政資金監督體制不完善，監管部門多，分工不明確，制約了監管工作的綜合效力；王利娜（2011）基于2003—2009年審計公告結果，認為審計的透明度和處罰力度越大，財政違規資金的整改效果越好；陳向明、周縣來（2013）提出構建財政資金監管的“大監管”體系，包括賬戶資金運行管理系統、國庫動態監控系統、財政資金監管系統和財政誠信管理系統。這些學者的研究為我們認識政府審計監督的作用和職能、了解和運用審計監督手段、促進解決我國財政資金管理和使用中存在的問題提供了有益的借鑒。但大部分學者對政府審計監督和財政資金安全關系的研究比較分散和宏觀，側重于從理論上論述審計監督對維護財政資金運行的重要性，而將政府審計監督與財政資金如何安全運行結合起來，從微觀層面探討它們之間關系的研究不是很多。本文將政府審計監督和財政資金安全規范使用放在一起進行研究，一方面試圖彌補現有研究的不足，另一方面從完善政府審計監督制度角度出發，為維護我國財政資金安全提供科學合理的政策建議。

三、政府審計監督質量和財政資金安全影響因素分析

我國《審計法》第一章中第一條和第二條規定：審計機關負責對國家財政收支和法律法規規定屬于審計監督范圍內財務收支的真實、合法和效益依法進行審計監督，維護國家財政經濟秩序，提高財政資金使用效益，促進廉政建設，保障國民經濟和社會健康發展。衡量審計監督質量的指標一般可具體分為可用貨幣計量的審計成果和不可用貨幣計量的成果，前者主要有審計查出問題金額、為國家增收節支金額、人均審計成果、促進資金撥付到位金額、核減投資（結算）額、審計投入產出比和挽回（避免）損失金額等，后者的指標有專項審計信息數量、審計專題報告數量、審計報告數量和專項審計調查報告、審計公告數量、向司法及紀檢監察機關移送案件線索數量和人員培訓次數等。在現實社會經濟生活中，政府審計監督的質量既受自身內部因素影響，又受社會外部因素的影響。

影響政府審計監督質量的內因主要包括審計資源的保障程度、審計機關保持獨立的程度和審計機關自身內控的執行程度等。首先，審計機關的物質保障主要來源于政府財政每年的預算撥款收入，其保障程度越高，越有利于開展審計工作，根據審計署2014年部門決算數據，審計署全年預算收入共14.06億元，其中財政撥款收入為13.29億元，占到94.5%以上。其次，保持獨立性是開展審計工作的基本原則，審計機關只有獨立開展審計工作，其審計報告才能保持客觀和公正，經受得起社會的檢驗。最后，內部控制對保證單位經濟活動合法合規、有效防范舞弊、預防腐敗、提高公共服務的效率和效果具有重要作用，審計機關對自身內控只有做到高標準、高要求，才能實現審計過程嚴格依法依規，落實三級復核制，保證審計底稿的完整。

影響政府審計監督質量的外因主要有政府其他部門的干預和配合、法律體系的完善程度和社會對審計結果的重視程度等。政府其他部門對審計機關開展工作保持中立，不干預審計檢查，積極配合審計部門工作，不轉移、隱匿、篡改、毀棄會計憑證、賬簿、報表以及其他與財政收支或者財務收支有關的資料，不轉移、隱匿所持有的違反國家規定取得的資產，有利于提高審計監督質量。如果審計部門采取干預阻撓等措施，影響審計工作的正常開展，則不利于審計監督作用的正常發揮。一個國家的審計監督及其配套的法律體系越完善，越有利于提升審計監督的質量和審計中發現問題的落實改正。一個社會越重視審計的作用，越有利于審計監督發揮威懾力。隨著我國市場經濟的發展和政府職能的轉變，人們越來越重視審計監督的作用，對審計監督質量的要求越來越高，這有利于倒逼審計機關的工作與時俱進，積極提升審計監督質量。財政資金是保證國民經濟正常運轉的“血液”，財政資金的安全關系到全體社會成員的利益，關系到國家經濟健康穩定發展的全局。2015年，我國一般公共預算收入15.43萬億元，比上年增長7.3%，占國內生產總值67.67萬億元的22.8%以上，體量巨大。影響財政資金安全的因素有很多，如國家的財政體制、中央與地方財政分配機制、稅收結構、國庫管理水平及預算執行情況等。一個國家中央與地方事權和財權關系劃分越規范，稅收制度越完善，預算收支管理越透明公開，財政資金的取得和使用就越安全。站在政府審計監督的角度看，衡量一個國家財政資金安全的指標主要有審計發現問題金額、單位平均問題金額、移送案件和人員數量、發案率和單位平均發案人數、落實整改情況等。政府審計單位覆蓋面越廣，審計力度越大，發現的問題越少，說明國家財政資金運行越安全，管理使用制度越規范，反之，則說明國家財政管理體制存在很大漏洞，需要修復。

四、政府審計監督質量與財政資金安全的相關性分析

政府審計對財政資金的監督類似于醫學手術上的“無影燈原理”，審計監督雖然不能完全消除政府財政資金使用存在的“黑洞”、浪費和違規等“陰影”，但是卻可以減少“陰影”的黑暗程度和面積，提高財政資金安全系數。本文接下來將利用2008—2012年《中國審計年鑒》中北京市的審計數據，從問題金額、移送案件和人員數量、被批示和采用的工作報告和信息篇數、被審計單位個數以及落實整改比率等方面來分析政府審計監督與財政資金安全之間的相關性。

（一）問題金額分析問題金額是指國家審計人員在履職過程中發現被審計單位存在違反國家法律法規或財經紀律及其他管理條例等需要上繳財政、或減少撥款、補貼、歸返原渠道的資金，主要包括違規資金、管理不規范金額和損失浪費金額三種。問題金額查處的多少，可以直接反映政府審計機關的工作力度。政府審計機關發現被審計單位的問題金額越多，說明其工作力度越大，績效水平越高，審計監督在維護財政資金安全上的效能也越大。下表1是根據歷年《中國審計年鑒》中北京市的審計數據，匯總整理的問題金額情況，利用此表可以分析北京市審計機關對財政資金審計監督的工作力度。首先，分析發現，審計發現的問題金額中管理不規范金額占比最高，其次為違規金額和損失浪費金額，說明財政資金使用單位財務制度不健全、財政資金管理使用不規范是影響財政資金安全的重要因素；其次，我們將問題金額和同期財政收入相比較，看出審計發現的問題金額占財政收入比重波動較大，2008年僅為9%，而2010年高達80%，其余年份保持在30%上下，說明政府審計監督對維護財政資金的安全和規范使用非常關鍵，審計監督能減少國家資金損失浪費，維護國家財政資金安全；最后，我們看出北京市審計機關在2008—2012五年間，審計發現的違規金額總體呈上升趨勢，一方面說明我國審計機關的工作不斷取得進步，改善了財政資金的使用效率，為國家挽回了不小的損失；另一方面也說明我國財政資金在利用中仍然存在很多不規范的問題，部分單位在違規獲取財政資金上仍然存在僥幸心理，需要審計機關加大工作力度，依法擔負起監督財政資金安全的重任。

（二）移送案件和人員數量分析移送案件數量是指被審計單位的財務收支活動違反國家規定或有關法律，審計機關依法向紀檢監察部門或司法機關移送處理的案件數量，主要包括移送司法機關、紀檢監察部門和有關管理部門的案件數量。我國審計機關擁有的權利主要是行政監督權，在審計項目完結時，將發現的不屬于審計機關法定職責范圍和權限內處理的問題要移送有關部門進行處理。移送人員數量是指審計機關依法向紀檢監察部門或司法機關等部門移送處理的案件所涉及的直接責任人，主要包括移送司法機關、移送紀檢監察部門、有關管理部門人員數量。移送案件和移送人員數量兩個指標同維護國家財政資金安全是密切聯系在一起的。移送的案件和人員數量越多、級別越高，說明審計機關的政府審計監督效果越好、社會震懾作用越強，不僅能教育廣大財政資金使用單位和人員，而且能減少違規使用財政資金案件的發生。表2是根據2008—2012年《中國審計年鑒》中北京市審計數據，匯總整理的移送案件和人員情況，利用此表可以分析北京市政府審計機關的財政資金監督效果。數據來源：歷年《中國統計年鑒》，其中移送案件數量和移送人員數量為整理合計數，移送案件數量=移送司法機關案件數量+移送見監察部門案件數量+移送有關部門案件數量，移送人員數量=移送司法機關人員數量+移送紀檢監察部門人員數量+移送有關部門人員數量從表2數據的變化趨勢，我們可以看出，過去2008—2012年五年審計機關移送案件和人員數量呈平穩上升趨勢，但是移送人員數量要比移送案件數量波動大，2009年移送人員數量為零，而移送人員數量最高為2011年的129人，相比之下，移送案件數量最多的年份為15件，最少的年份也有4件。移送案件數量和人員的緩慢增加，說明政府審計機關在實際工作中針對財政資金違規使用的新線索和新情況不斷積累經驗和方法，完善審計監督程序和方式，加強審計隊伍人才培訓和建設，學習曲線效應①慢慢顯現。結合表1和表2數據，我們發現移送案件和人員數量與財政資金安全之間存在著密切的關系，移送案件和人員數量越多，政府的財政資金安全越能得到有效保障，我國公務員群體實行特殊的人才管理體制，如果公務員因違紀受到處分或被辭退，則很難在就業市場中重新找到一份合適的滿意工作，政府審計監督加大了公務員違法的機會成本，內在要求公務員嚴格遵守財政資金使用相關規定。

（三）被批示和采用的工作報告和信息篇數分析被批示和采用的工作報告和信息是指政府審計機關在審計過程中或審計項目完成時撰寫的專題報告，呈報上級機關和本級政府相關部門后，被有關領導、部門或單位批示、采用的信息數量，包括審計信息、審計工作報告、審計專題調查報告等。被批示和采用的工作報告和信息篇數越多，說明政府審計機關的工作越富有成效和權威性，審計監督越被各級政府部門和單位重視。表3是根據2008—2012年《中國審計年鑒》中北京市的審計數據，匯總整理的被批示和采用的工作報告和信息篇數情況，可以利用該表分析北京市審計機關的財政資金審計監督工作力度。通過表3數據，可以看出北京市審計機關被批示和采用的工作報告和信息篇數總體呈波動上升趨勢，平均每年被批示和采用的數量達到1380件。這一方面說明政府審計機關注重審計工作成果的總結，及時發現問題并上報，真正提高審計監督的時效性；另一方面也說明政府領導對審計監督的作用越來越重視，利用審計監督成果來完善政府治理，及時發現和處理財政資金違規使用行為，最大限度地減少財政資金損失，切實保障政府資金的安全和規范使用。

（四）落實整改比率分析落實整改比率是指已得到處理的、落實審計整改完畢的金額占政府審計實際發現問題金額的比率。政府審計發現的問題金額主要由需要上繳財政、減少財政撥款或補貼、歸返原渠道、調賬處理或自行糾正的金額構成。已整改完畢的問題金額指相關單位或部門已落實審計處理結果中的要求上繳財政、減少財政撥款或補貼、歸返原渠道、調賬處理或自行糾正的金額。落實整改比率充分反映了政府審計監督與財政資金安全之間的關系，是審計監督效能最重要的衡量指標。落實整改比率越高說明政府審計監督效果越好，審計發現的問題得到及時有效的解決，國家財政資金的安全就能得到有效保障。表4是根據2008—2012年《中國審計年鑒》北京市審計數據，匯總整理審計發現的問題金額和已得到處理的、落實審計整改完畢的金額情況，并計算出政府審計監督的落實整改比率，利用該表可以具體分析北京市審計機關的財政資金審計監督工作力度及審計問題落實情況。

數據來源：根據歷年《中國審計年鑒》整理計算，其中2012年已調賬處理金額包括已繳納其他金額由表4可知，相關單位或部門落實審計結果整改比率的情況還是令人滿意的，大多數年份中，問題單位不僅糾正了財政資金使用存在的違規違紀行為，而且還超額完成相關整改任務，尤其是2012年落實整改比率超過10倍，體現出被審計單位對政府審計監督的重視，政府審計監督的權威性得到尊重和落實，國家財政資金的安全得到保障。看到成績的同時，我們也不能忽略其中的一些問題，政府審計監督的落實整改率變動較大，說明我們的審計監督力度還不夠大，缺乏持續性，政府審計部門要加強監督效果跟蹤，不能止步于審計監督報告上報上級部門階段，必要時須組織二次審計。

五、當前政府審計制度監督財政資金運行存在的問題

制度經濟學理論認為，制度決定經濟運行的效率。結合上述關于政府審計監督與財政資金安全的相關性統計分析發現，現有政府審計監督制度對維護財政資金的合法合規使用發揮了良好的外部作用，充當了維護財政資金安全的守護者、權力規范運行的“緊箍咒”以及反對腐敗的利劍，但同時也要清醒地認識到，我國的財政審計監督制度開始執行時間較晚，目前制度體系的設計和運行并不是完美無缺的，對一些隱蔽的財政資金違法使用行為無法發揮應有的監督作用。我國現有的政府審計監督制度缺陷主要有以下幾個方面。

第一，雙重領導體制制約了審計監督的獨立性和權威性。保持獨立性和權威性是政府審計工作有效開展的基礎，沒有獨立性，就沒有政府審計結果的權威性和公正性，就不能取得社會公眾的信任，不能有效履行代表委托人監督人的職責。我國政府審計機構實行“雙重領導體制”，即各級審計機關開展工作既要對上級審計機關負責，又要對本級政府負責。在這種審計環境下，地方政府既作為本級審計機關的監督對象，又是本級政府審計部門的行政領導，為其提供必要的財力、物力、人員經費等保障，這就使得政府審計機關在開展審計監督工作時，尤其是對重要領導干部進行經濟責任審計時，遇到很多的干擾因素，加大了審計機關的工作難度，制約了審計監督職能的充分發揮。這種管理體制對監督地方財政資金使用行為非常不利，地方政府部門可以很容易通過行政施壓審計部門或更換相關審計領導，弱化審計監督的作用，如飽受社會詬病的審計“牛皮癬”問題的長期存在。

第二，政府審計監督法制建設滯后，審計監督缺乏權威性。完善的法律體系是國家實現依法治國的制度保障。我國《審計法》雖然早在1994年就制定通過，2006年通過修改和完善，但政府審計部門在審計過程中發現有些問題依然無法可依，同時相比其他司法監督、紀檢監督等監督方式對被監督客體擁有的直接制裁權，政府審計監督機關不能直接處罰被監督對象，只能事后將有關審計結果報告反饋給相關部門和領導，不能實現全流程監督，這給審計工作帶來很大的挑戰。政府審計監督法制建設的滯后，為一些單位和部門人員利用漏洞違規騙取財政資金提供了機會。

第三，政府審計監督形式和手段相對落后，監督效率有待進一步提高。政府審計監督必需的現代化設備配套程度和審計經費的保障程度等關系到審計監督質量的高低和審計人員工作的積極性。先進的審計設備、完善的審計服務體系有利于發揮政府審計監督的效能。我國審計監督信息化建設落后于時代的需要，政府審計機關監督多依靠傳統的監督手段和方法，審計時間長，需要的工作人員多，審計監督的效率低，覆蓋范圍小。隨著互聯網時代的深入發展，政府財政資金違規使用手段變得更加復雜和隱蔽，傳統的審計監督手段和方法發現新型違規問題十分困難，政府審計監督需要借助互聯網大數據等技術發力。

第四，政府審計機關自身由誰監督問題尚未明確界定。現實經濟生活中，監督體系應該是一個封閉的循環系統，不能有單位或部門脫離監督系統。“審計機關是監督別人的，誰來監督審計機關”要求我們重視審計機關自身監督問題，審計機關及工作人員自身清正廉潔，才能依法開展審計工作，不接受被審計單位的賄賂，保證審計報告的客觀公正。我國《審計法》只是要求審計機關和審計人員辦理審計事項，應當客觀公正、實事求是、廉潔奉公和保守秘密，尚未具體明確政府審計機關應被如何監督、怎樣監督。俗話說“打鐵還需自身硬”，政府審計機關自身的監督問題關系到審計的公信力和權威性，解決審計機關監督問題，防止審計部門和人員不作為和亂作為，保證審計工作健康開展。

六、完善我國政府審計財政監督制度的思考

審計被稱為正義的捍衛者，腐敗的終結者。實現國家提出的全面依法治國目標，需要完善我國政府審計監督制度。面對我國政府審計監督存在的眾多復雜問題，政府審計部門要高度重視，從各個方面加強自身審計治理，建立與時代要求相適應的審計隊伍，為維護我國財政資金安全提供有力保障。

第一，推進政府審計機關管理創新，改革和完善審計監督績效管理制度，解決好“誰來監督審計部門”的問題。推行政府審計機關績效管理制度是當前推進政府職能轉變、提高政府執行力和公信力的重要舉措，是轉變作風、加強審計機關勤政廉政建設的重要措施。審計署從2010年開始每年績效報告，從法定職責履行、審計經費投入、審計工作成果、接受外部檢查等方面，全面客觀評價審計工作的績效情況。這種做法審計署要堅持完善，更加詳細的披露審計工作成果和問題，還應該在審計系統大力推廣，要求地方各級審計機關學習借鑒這種做法，告訴社會公眾花了多少錢，怎么花的，取得了哪些審計效果，錢花得值不值，保障公民的知情權和監督權。

第二，完善政府審計監督的法律法規，保障審計工作的獨立性和權威性。審計監督作為眾多監督方式的一種，應該明確自身的監督邊界，不能將發現和解決所有財政資金出現的問題都寄托在審計監督上。完善的政府審計監督法律制度可以保護審計工作人員的合法權益，提高審計人員的工作積極性。政府審計部門要在修改的《審計法》基礎上，制定詳細的審計工作條例，依法明確審計部門的權限、應承擔的后果和法律風險。審計部門同時要加強和其他部門的信息溝通與合作，使審計過程中發現的問題得到快速解決，最大限度地減少國家經濟損失。

第三，加快政府審計監督的信息化建設，提高審計人員業務素質，適應互聯網時代的發展需要。政府審計監督手段和技術要跟得上互聯網時代技術的變化，可以利用網絡與稅務、銀行和國庫管理部門等部門合作，建立強大的大數據共享系統，提高政府審計監督的效率。政府審計人員的業務素質關系到審計工作的順利開展和審計結果的客觀真實性，政府審計部門要建立完善的人員業務培訓制度，編制審計指南，定期考核工作人員的工作技能，嚴格落實審計回避制度。同時國家要保障審計機關經費來源的穩定，完善政府審計機關的預算編制和考核，提高審計人員的投入產出比，為推動完善國家治理做出更大貢獻。

作者：白彥鋒 王建保 單位：中央財經大學財政學院