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充分就業（增加就業）是市場經濟國家追求的四大宏觀經濟目標之一。在我國全面建設小康社會的過程中，增加就業是我國當前和今后長時期重大而艱巨的任務，如何完善政府在就業促進中的職責，是一個至關重要的問題。

1西方就業理論對政府促進就業職責的闡述

主張依靠國家干預實現充分就業的第一人當屬凱恩斯。凱恩斯革命性地開創了有效需求不足的就業理論。他建立了一套宏觀就業模型，將勞動力市場、產品市場和資本市場結合起來分析。他認為，就業量取決于有效需求，而造成有效需求不足的原因是因為“邊際消費傾向遞減規律”使消費需求不足，“資本邊際效率遞減規律”和“貨幣流動偏好”使投資需求不足，也因此出現了失業現象。凱恩斯認為要實現充分就業，就必須大力刺激需求，由政府通過采取各種措施，增加全社會的貨幣總支出，擴大全社會對消費資料和生產資料的需求。關于政府在就業促進中的主要職責，凱恩斯以后的主流經濟學家還進一步提出：通過加強政府對勞動力市場的有效干預，強化和完善收入政策和人力政策；弱化“壟斷”力量對勞動力市場的操縱，推行工資的分散協商談判制度；改革社會保障制度，提高失業者的失業成本；促進部門經濟和地區經濟的平衡發展等政策，降低摩擦性失業和結構性失業，等等[1]。就業理論得到了不斷的豐富和發展。

2政府承擔促進就業職責的必要性分析

在市場經濟條件下，勞動力作為一種生產要素，應當由市場對勞動力要素進行優化配置。但是，由于市場機制和就業問題本身的特性，還必須由政府對就業進行宏觀調控。

2.1市場機制的特性決定了政府承擔促進就業職責的必要性

首先，市場機制以利益最大化為追求目標，在利益驅動下，市場機制加快以資本運作、技術創新代替勞動創造。特別是技術的進步，雖然增加了對少數高技術水平勞動力的需求，但卻大量降低了對普通勞動力的需求。其次，一些新的制造業或新商業，雖然在短時間內成為擴大就業的來源，但從長時間來看，這些新業態逐步地替代和排擠著傳統的產業和部門，使得就業率不升反降。第三，在市場規則的支配下，企業難免存在就業歧視、非法用工現象。因此，市場配置勞動力的趨勢，總是不能解決就業中除效率以外的其他問題。

2.2就業“三性”決定了政府承擔促進就業職責的必要性

“就業問題是重大的經濟問題、社會問題和政治問題，這是一種世界性的共識。因此，我們從就業性質的角度講，就業具有經濟性、社會性、政治性這‘三性’。”[2]因此，就業問題的解決可以帶來經濟效益、社會效益和政治效益。其中，經濟性不言而喻；從社會性的角度來看，就業關注的不僅是個人的問題，更是一種均衡意義上的就業，因此就必然包含著勞動力資源如何在全社會整合調配、如何對弱勢困難群體給予幫扶、如何消除就業領域的不平等等含義；從政治性的角度來看，充分就業可以避免失業帶來的混亂和動蕩，因此在促進就業中還必須要考慮社會保障的問題等。政府是處理以上這些問題最合適的角色人選。

3政府在就業促進中的五大職責

在就業促進中，凡是市場做不到、做不好的，政府都要積極地承擔起職責，總的來說，筆者認為政府要承擔管理、引導、服務、扶持、保障這五大職責。

3.1就業管理職責

對于就業這一全局性、公共性的問題，政府必須以總管理者的姿態負擔起管理和統籌的職責。

3.1.1制定就業戰略。由于不同時期、不同地區就業的狀況可能并不平衡，引起失業的原因也可能并不相同，因此適時因地研究和制訂有針對性的就業發展戰略，指導某一時期、某一地區的總體就業方向，是政府就業管理職責中最首要的內容。

3.1.2開展就業統計。制定正確的戰略方針，依據的是對就業和失業情況的準確掌握上，因此，就業統計很重要。就業統計是一項十分繁雜的工作，包括指標的合理設計、數據的采集、分類、匯總等。就我國目前的情況來看，一是要健全統計指標，尤其是當前我國正著力加強社會主義新農村建設，要增加農村失業統計，為農村勞動力就業問題提供可靠的依據；此外，還要建立城鎮普通層次失業登記和人才層次失業登記的雙層登記制度，使各種數據有的放矢。二是要明確失業概念，不論實際生活中是否采用“下崗”等其他名詞予以稱呼，判斷是否失業應嚴格按照“有勞動能力的勞動者想工作而找不到工作”[3]的定義來判斷，避免產生用語上的混亂。三是要進一步完善抽樣調查制度。我國已經對抽樣調查進行了若干年的試點，并已取得了一定的成果和經驗，但在方法上還要加以完善，如可采取多階段抽樣，以及在調查中綜合采用訪問法、觀察法、問卷法等多樣的方法，使數據更具真實性和說明力。

3.1.3進行失業預警。應深入研究本國的總體情況和區域發展情況，如經濟發展和財政狀況、失業人員地區分布、失業時間情況、失業者年齡構成、失業保障水平等因素，參照國外的成功做法，模擬出我國的失業警戎線，確定我國可以接受的失業程度以及在不同程度下的社會狀況和相應對策。有學者提出要確定全國、直轄市、中心城市、小城市等四類失業警戒線[4]。

3.1.4制訂就業政策法規。我國關于就業的政策、法規、規章數量較多，不僅勞動和社會保障部頒布了有關規章制度，財政部、稅務總局、中國人民銀行、國家經濟貿易委員會、工商行政管理總局等部門也頒布了許多規章制度；不僅有國家級別的行政法規和部門規章，還有各類地方性法規和規章。這些法規、規章總體上還處于比較雜亂、重復甚至個別相互矛盾的情況，還需要一個梳理、統一和規范的過程。

3.2就業引導職責

就業同一國的經濟發展情況密切相關，如何使整體經濟結構朝著有利于促進就業、有利于就業增加和經濟增長相協調的方向布局和發展，是政府促進就業職責中的首要內容，也是唯有政府才有能力予以承擔的職責。

3.2.1調整產業結構，引導第三產業的發展。當國內生產總值增量一定時，三次產業結構是決定就業的一大變量，是影響就業量的一大基本因素[5]。第三產業由于其涉及范圍廣、網點分布多、與日常生活接觸密切、經營方式靈活多樣，吸納勞動力的能力很強。第三產業的就業彈性大于第二和第一產業。從今后的發展來看，要堅持以政府投入為導向、金融信貸為支撐，加大投入力度，推動第三產業的發展；要逐步推行壟斷性服務行業管理體制改革，實現投資主體的多元化；要重點發展那些潛力巨大、就業較多的新興第三產業和農村第三產業，持續發展商貿、餐飲等傳統服務業；要研究第三產業發展中出現的新情況、新問題，制訂和完善調整第三產業發展的法律法規。

3.2.2調整所有制結構，引導非公有制經濟的發展。隨著我國經濟的發展，非國有經濟比重持續上升，在我國經濟增長和就業擴大中發揮了重大的作用。首先，非公有制經濟可以不花費政府資源吸納就業，特別是吸納公有制經濟排出的大量勞動力，成為緩解就業壓力的一個有效渠道。其次，國有企業基本上維持著傳統的行政就業模式，其內部的就業存量呈現剛性狀態，勞動力流動性差，因此，非公有制經濟的就業彈性大于公有制經濟。今后還要更進一步引導、扶植、規范其發展，特別是要逐步打破在某些產業領域對非公有制經濟市場準入方面存在的行政性壟斷障礙；創造更有利于非公有制經濟發展的寬松環境，加強政府對非公有制經濟在融資、稅收、服務等方面的支持；運用政策手段引導非公有制經濟優化產業結構和產品結構，引導地區間經濟合作，推動技術進步；建立非公有制經濟就業示范點，尋找非公有制經濟中的就業增長點，給予重點關注和支持[2]。

3.2.3調整企業組織規模結構，引導中小企業的發展。隨著大企業技術、管理水平的提高，其吸納勞動力的能力已經非常有限，而且大企業的創辦并非易事，發展也需要一定的時間，解決就業問題主要還是要依靠中小企業。首先，中小企業在數量上占絕對優勢，發展速度快，可以源源不斷地為社會創造出新的工作機會，而且，用同樣投資創辦小企業要比創辦大企業提供更多的就業崗位。因此，中小企業的就業彈性大于大企業。所以，從就業的角度出發，在發展少數大企業的同時，應當引導極大多數的中小企業的健康發展。一是要對中小企業進行適當的保護和扶植，為中小企業與大企業集團創造一個平等競爭的市場環境；二是要構建大中小企業之間的合理架構，讓中小企業參與到大企業的分工和協作中，使中小企業成為大企業生產體系的延伸；三是要走有特色的中小企業發展之路，讓中小企業參與那些大企業不愿意或不可能涉足的多品種、小批量的行業或大企業還未嘗試的新興領域，鼓勵中小企業往“專、精、新”的方向發展。

3.3就業服務職責

就業服務，主要是通過創建一個統一的勞動力市場，為擇業人提供一個求職的平臺，幫助他們了解需求信息、提高就業能力。從我國目前的情況來說，開展就業服務要依托于一個市場、著力于一個機制。

3.3.1完善一個統一的、自由流動的、信息充分的、功能齊全的、運作規范的勞動力市場。隨著就業體制的市場化發展，勞動力資源的市場化配置迫切需要有一個完善的勞動力市場，勞動力供求狀況同時反饋到這個市場。我國雖已實行市場化的就業機制，也建立了諸多的勞動力市場，但分割現象嚴重，各地區、各部門的勞動力市場不統一，這樣不僅阻礙了勞動力的自由流動，而且產生了重復建設的問題；此外，市場管理不規范，各類機構良莠不齊，欺詐盛行，信譽度低；勞動信息平臺繁雜卻不健全，各項市場服務功能尚不完善。

對此，建設一個統一的、自由流動的、信息充分的、功能齊全的勞動力市場要做好：一要建立勞動力市場的統一運作和分散管理，由于我國地域廣闊，建立一個具體的統一市場是不可行的，還是要依托設置于各地的市場建立起相互聯系的全國大市場，其中，通過運用信息技術實現統一和自由流通，可考慮建設包括用工信息網、求職信息網、就業情況網、培訓信息網在內的數據庫，使供求情況得到及時反映和配給；二要發展“一站式”服務功能，現代化的勞動力市場必須具備求職求才登記、就業咨詢、職業介紹、職業培訓、技能認定、檔案管理、社會保險關系接續等整個流程的服務體系，使得與勞動就業相關的各種服務產品在這個市場中都能得到提供；三要實行政府主管和私人從業相結合的管理模式，由于勞動力市場內容龐雜，所以應當由政府組建綜合性的市場機構并制定基本活動準則，具體的相關功能通過建立小機構由私人經營，這些私人機構由政府進行統一的審批和定期的檢查監督。

3.3.2建立一個面向市場的、多層次的、多形式的新型勞動培訓機制。在我國當前存在著很大程度的結構性失業的情況下，開發勞動力資源，使勞動力供給與需求相互匹配，顯得尤為重要。作為促進就業的重要一環，我們要重新構建勞動培訓機制。一是要聯合力量，鼓勵多方辦學。鼓勵教育培訓投資的多元化和多渠道，加強對民辦學校和培訓機構的政策支持和合理規范，探索政府部門、學校、企業、科研院所合辦培訓的模式，鼓勵企業內組建職業培訓機構。二是要合理規劃，兼顧勞動培訓的公益性和營利性。要立足服務和收費適當的平衡點，規劃成本和收益合理的分配點，形成政府合理負擔、培訓機構合理營利、培訓人員合理繳費的科學機制。如“政府購買培訓成果”等方式[6]。三是要改革做法，不斷創新培訓方式。根據現實需要發展多種教育和就業培訓模式，建立就業前培訓、失業培訓、再就業培訓、在職培訓等全方位的培訓機制，特別是要注重理論知識培訓與實踐操作技能訓練的相結合[6]。四是要增強效果，使得培訓真正成為就業的“加速站”。可由政府培訓主管部門與各單位建立溝通機制，確定培訓重點；也可以由政府牽線，讓企業根據需要同培訓機構甚至求職者簽訂培訓就業合同，使培訓和就業、用人工作一步到位。

3.4就業扶助職責

從社會角色看，作為一種權威性行政組織，政府應當是社會利益的協調者，也是財政再分配的主持者。因此，政府有關心和幫助社會中的“弱者”的責任，政府要積極扶助那些因某種原因而被排斥在現代化進程以外、處于社會邊緣的弱勢群體能夠參與到分享經濟發展成果的隊伍中來，使他們的生活狀況能隨著社會的進步而不斷得到改善。如果簡單地下個定義，就業扶助的對象應是非因個人主觀原因而在勞動市場中處于不利地位的群體。從廣義上來說主要包括下崗工人、失地農民、殘疾人、文化偏低、技能單

一、轉崗困難的中老年人、長期失業的人以及婦女、少數民族（主要針對就業歧視）。

首先，對弱勢群體最直接的扶助方式就是進行“政府購買”，由政府直接創造就業崗位。其實質就是通過國民收入再分配，把一部分國民收入拿來用于就業崗位的創造，并把這些崗位分配給就業中的“弱者”。這些崗位通常包括公共工程項目、公益性崗位、社區保潔保綠、安全聯防、交通協勤等。但這種直接創造崗位的方式只能解決一小部分人的就業問題，更多的還必須依靠市場進行吸納，由政府對就業的弱勢勞動力和吸納弱勢勞動力就業的企業實行各項優惠政策，如，對自主創業和自謀職業的弱勢勞動力提供小額貸款，由政府在一定時期內貼息，幫助其解決創業起步階段的資金困難；對自主創業的弱勢勞動力免收各種行政審批手續費用；對自主創業的弱勢勞動力和吸納弱勢勞動力就業的企業在一定時期內實行減免稅措施；對吸納弱勢勞動力就業達一定時間的企業、內部安置富余人員的不景氣企業提供社保補貼或其他補貼，等等。還有，發展特殊幫扶服務，由專職人員對特困的失業者提供專門的咨詢幫助和持續追蹤，進行一段時間的扶助和指導，使其獲得就業能力[6]。

3.5失業保障職責

政府在想方設法促進就業的同時，還必須承擔起托底的責任。由于失業的存在總是必然的，如何保障暫時未找到工作的人的生活來源問題，如何讓因在就業中處于劣勢而生活貧困的人能維持最低的生活水平，如何建立既有利于保障弱者又有利于促進就業的失業保障制度，成為政府在促進就業中不得不考慮的問題。近年來，各國失業保險法已經從傳統的保障失業人員的基本生活，轉向將失業保險金的支付重點放在促進失業人員的就業培訓與再就業獎勵上。