探討高校內部審計的改革措施范文

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高校外部治理機制主要包括外部監管與市場資本壓力。在外部監督方面，盡管教育主管部門不斷加強對高校信息公開的要求，但絕大多數高校信息披露機制仍然極為不健全，信息公開形式、內容單薄，人事、財務等關鍵信息披露少之又少，公眾缺乏對高校進行監督管理的必要渠道［3］。在資本結構方面，首先，高校作為事業單位，為國家公有，導致單個民眾沒有主動參與高校治理、對高校領導進行監督、以防止管理者侵占現象的動力。其次，盡管高校擁有一定的自主籌措資金權，可以通過銀行貸款等債務形式籌措資金，但掌握高校控制權的高校領導不享有高校所有權，高校債務風險的實際承擔者并非高校領導本身。因此，債務風險難以對高校領導形成治理壓力，而實際意義上的債權人———社會公眾沒有渠道，也沒有動力對高校的債務行為進行有效的監督與控制。綜上所述，在缺乏外部監督與資本風險警示的環境下，高校治理的外部治理機制基本缺失，高校治理活動必須更多應依靠內部審計等內部控制與治理機制。

內部治理機制不健全。首先，高校實行校長負責制，高校內部治理工作的實質是行政權力的合理配置與平衡。高校內部審計等監管機構開展工作業務，本身便是行政權力的一種執行方式，因此高校內部審計等監督管理活動要受到高校內部層層行政權力的干涉與影響，其獨立性、客觀性及有效性均難以得到保障。其次，高校領導直接由上級組織任命，因此高校更多的是扮演政府人的角色，其治理目標更多的是體現政府教育部門的要求和利益。這種缺乏利益相關者參與的高校治理機制，使得教職員工、學生等其他利益相關者的利益很難在治理過程中得到反映，導致高校治理目標的片面與局限，也不利于調動其他利益相關者參與高校治理的積極性。最后，高校作為事業單位，校內教職員工，尤其是擔當內部管理、監督、控制的行政管理人員的工資、待遇與福利與其工作績效關聯程度低，其參與高校治理，提升高校治理效率的積極性與主動性不高。

一、內部審計在高校治理活動中的作用

(一)為高校治理資金安全使用提供保障

高校財務收支審計是高校內部審計的重要組成部分，是高等學校審計機構依法對學校及其所屬獨立核算單位各項資金的籌集、管理和使用財產物資管理、使用的真實、合法和效益進行的審計監督活動［4］。通過財務管理制度進行審計，可以檢查高校會計核算與財務管理制度是否健全、有效、合理、合規，為高校治理提供了財務制度環境;通過預決算管理進行審計，可以規范高校預算編制、審批、執行程序，檢查、分析高校決算財務數據，提高高校財務活動效率;通過財務收入、支出及專項資金行審計，可以監督高校按照收支兩條線的原則足額上繳收入，下撥支出，在各項治理活動中實現專款專用，圍繞高校治理中心工作，對重點機構、重點部門以及重要治理活動進行監督管理，為高校治理活動的成功開展提供保障。

(二)評估高校治理效果

首先，內部審計是高校治理經濟成效的重要評估方式。我國高校資金自主使用權日益擴大，保障資金安全、實現經濟效益最大化成為高校治理活動的主要目標之一［5］。通過高校經濟效益審計與高校領導經濟責任審計，能夠判定高校經濟決策是否合理，經濟計劃是否可行，經濟活動是否按照計劃執行，經濟效益水平是否達到預期目標，以監督、評價和鑒證高校領導干部經濟責任履行情況，從而反映和評估高校治理的經濟成效。其次，內部審計可以評估高校教學與人才培養質量、科學研究水平。人才培養質量和科研水平是高校治理成效的整體與綜合反映。通過教育質量審計，可以評估高校內部教育過程與教育質量提升計劃實施情況，分析高校領導、教職員工、教學實施與教學管理部門在人才培養質量提升中的參與程度，發現問題，提出建議;通過績效審計與科研經費審計，可以監控科研經費管理、預算執行、使用與科研項目完成情況，審查科研合同的起草、簽訂、執行過程和結果的合法性、合理性、效益性，保障科研經費投入，鑒定科研管理活動成效，促進高校科研水平的提高，凸顯高校總體治理水平的提升。

(三)檢查高校治理內部控制制度

由于高校治理的外部治理機制基本缺失，高校內控制度成為高校治理機制的主要內容，內控制度是否健全，控制功能能否有效發揮，是高校治理活動成敗的關鍵因素［6］。高校內部控制審計包括對教學管理、科研管理、財務管理、資產管理、采購管理等活動中內部控制體系的健全性、有效性進行的審查和評價。通過內部控制審計可以完善高校組織機構與職能部門的設置與建設，確保在高校教學管理、科研管理、財務管理、資產管理等方面均建立相應的內控制度，為高校治理結構的構建奠定基礎，樹立框架。通過內部控制審計可以實現高校行政與管理權力的合理、均衡配置，明確各級職能部門與相關人員的權限與職責，在高校內部構建層級分明的權責體系與監督、控制網絡，提高高校運轉速度與政策執行力，從而提高高校治理效率。

二、當前高校內部審計存在的局限性與不足

內部審計是高校內部治理機制的重要組成部分，滲透于高校治理的各方面，在高校治理過程中具有舉足輕重的地位［7］。然而，由于高校治理外部機制嚴重缺失，內部治理機制不健全，且面臨著極為復雜和困難的外部治理環境，使得當前高校內部審計活動存在一定的不足與局限。

(一)獨立性不足

獨立性(independence)是內部審計成功有效的必要條件和內在要求。高校內部審計獨立性包括內審機構、內審人員以及內審經費三個方面。從內部審計機構來看，高校內審部門是隸屬于高校的行政職能部門，一般處于高校行政權力結構的中端，在審計工作中，容易會受到更高級別行政權力的干預、影響，以及同級職能部門的牽制與束縛。在審計人員方面，內部審計人員在人事關系上屬于高校職工，其工資、福利、待遇、職稱等與學校存在密切的利害關系，在開展內部審計工作時不可避免地與被審計人員存在一定的人情聯系，在工作中難以避免被感情因素影響，因而難以獨立客觀地開展審計工作。在經費方面，高校內部審計經費來自高校財政經費分配，缺乏獨立的收入支撐，工作方向和范圍、深入程度等往往受到制約，一些審計項目由于缺乏經費支持而無法實施，嚴重影響內部審計治理職能的發揮。

(二)目標與范圍狹隘

內部審計機構是隸屬于高校的行政職能部門，與高校存在行政關系，其目標更多的是促使高校各項工作符合政府這一單一委托人的利益，偏離或忽視了為教師提供學術與科研氛圍、為民眾提供高等教育服務、為知識創造與技術創新提供環境的目標。同時，在高校內部審計評價體系中，往往注重直接、直觀的經濟效益指標，而缺少人才培養質量、科研學術水平、社會聲譽與效益等評價體系。從高校內部審計的范圍來看，往往重視問題的查處糾錯，而忽視事先的風險控制與管理［8］。隨著我國資金籌措自主權不斷提高，其資金使用活動風險也不斷加大，如何在高校治理和內部審計活動中樹立風險意識，積極防范、控制、管理和抵御各種風險，成為高校內部審計工作的未來發展方向。然而，目前我國高校內部審計活動的范圍依然主要局限于對經營活動與內部控制開展“三性”審計，即經濟性審計、效果性審計和效率性審計，對風險管理審計缺乏正確的認識和足夠的重視，對高校人事等核心業務缺乏深度的介入，內部控制審計的范圍狹隘。

(三)觀念與工作方式陳舊

當前我國高校內部審計大都充當紀律檢查或是查錯糾弊的角色，容易引起被審計部門及人員反感，導致對內部審計工作不配合等現象。同時，我國高校內部審計基本上都屬于事后審計，偏重于對資金使用不當、違規違紀等行為的揭露，而無法在事前進行風險防范與控制。另外，我國高校內部審計忽視被審單位的反饋意見以及對審計結果的整改，通常將審計報告的提交視作審計項目工作的完成，缺乏對審計意見落實與問題整改效果的持續監督，大大削減了高校內部審計在高校治理活動中的重要作用。

三、高校內部審計改革創新舉措

(一)提高高校內部審計工作獨立性、客觀性

首先，要提高高校領導重視程度，加強對內部審計工作獨立性的認識，保障高校內部審計組織的獨立性。高校領導應直接領導、指導內部審計工作的開展，并從制度與政策上保障內部審計機構在經費、人事與業務等方面的獨立性。直接領導高校內部審計機構的領導級別越高，就越能保障內部審計工作的權威性與獨立性，越能促使被審計部門對審計整改建議做出最迅速的整改或補救措施，從而更好地發揮內部審計工作的治理效用。其次，要提高高校內部審計人員的獨立性。加強對高校內部審計人員獨立意識教育，促使內審人員在審計工作中不帶偏見，不為人情關系左右，從客觀公正的立場上去發現問題、分析問題、提出恰當的審計建議，客觀、公正地行使審計監督權。在分配工作任務時，應避免實際的和可能出現的利益沖突和偏見，如果利益沖突和偏見的情況已經或可能出現，內審人員必須主動向上級領導報告并采取回避策略。同時，由于高校內部審計人員與被審計對象同屬于高校職工，長期從事固定審計業務工作會使審計雙方逐漸熟悉，產生人情關系，從而影響審計人員的獨立客觀性。因此，還應定期輪換高校內部審計人員工作崗位。

(二)加強高校內部審計組織建設，創新高校內部審計組織形式

首先，探索建立校級高校審計委員會，提升高校內部審計機構的地位與層次。設置審計委員會是美國、加拿大和香港地區的高校內部審計實踐的普遍做法，是高校內部審計獨立性的重要保證。我國高校可以借鑒上述國家或地區的內部審計實踐經驗做法，建立由分管校級領導、教職員工代表、教育主管部門代表、其他高校內部審計工作者以及外部審計專家等多方利益相關者組成的校級高校審計委員會，向下監督高校內部審計業務的開展，向上直接對高校領導負責，在外部審計、高校管理層以及內部審計人員之間構建交流平臺，協助內部審計人員辨別與應對風險，促進高校治理活動的開展。其次，加強高校治理行業指導，建立高校內部審計協會。行業協會對于行業發展有著極為重要的影響和作用。盡管我國目前已經存在中國內部審計協會這一行業組織，但是高等學校作為公益二類事業單位，在治理目標、結構、機制等方面均有別于其他組織，其內部審計工作專業性明顯較強，亟需專門的專業協會來管理和指導。高校內部審計協會能為高校內部審計人員提供交流的平臺，可以在協會成員高校內推行校際內部審計合作與交叉審計。還有利于加強在崗高校內部審計人員的后續教育培訓，提高高校內部審計人員的綜合素質，規范高校內部審計工作程序。引領高校內部審計機構與審計人員針對高校治理特點，探索創新內部審計活動，增強內部審計業務獨立性，提高高校內部審計活動對高校治理目標的適應性。

(三)加強高校內部審計隊伍建設，創新高校內部審計工作理念、思路與方式

隨著高校籌資渠道的放開、學校辦學規模的日益擴大，高校資金運用的規模越來越大，經濟活動的內容與形式越來越復雜，因此對資金進行合理、有效管理的要求也就越來越高，高校內部審計的責任也就越來越重，對高校內部審計工作提出了更高的要求。因此，高校內部審計人員要創新審計觀念，培養和激發創新意識，改變只注重審計技術的學習，不注重觀念的更新，只注重個別問題，不注重全局問題，只注重審計報告反映問題，不注重報告問題的落實等傳統觀念;要不斷提高內部審計人員的綜合素質，學習先進的審計理論與技術，改變工作方式與手段，在內部審計中運用結構方法、數學方法、系統論、信息論和控制論等理論工具，大膽運用抽樣審計、計算機審計等前沿審計理論與審計方法，堅持與時俱進，創新審計數據和審計信息的收集與運用方式;要創新內部審計工作思路，在堅持做好財務審計的同時，將績效審計納入日常審計業務工作安排，積極推進績效審計，完善高校內部控制體系與貪腐防范體系的建設;要創新高校內部審計模式，從以靜態審計為主轉變為靜態審計與動態審計相結合，從以現場審計為主轉變為現場審計與遠程審計兼顧，從側重事后審計轉變為更為側重事前、事中審計。

(四)創新高校內部審計機制，注重風險控制

隨著高校資金籌措、使用自主權的日益擴大，其所面臨的資金管理風險也越來越高。作為內部治理機制，高校內部審計工作要著眼于高校的全局目標和整體利益，主動發揮內部控制與治理職能，防范與抵御可能產生的風險。首先，內部審計人員要不斷提高自身風險意識，根據本高校的經濟現狀與未來發展目標，與高校領導或管理層交流溝通，就高校可承受的風險性質、范圍及其大小取得共識，對學校中各組織機構進行風險評估并進行評分，并以此確定審計范圍、重點審計對象、審計目標及審計方法。其次，內部審計人員要學會識別風險，不僅要對高校內部具體經營與管理項目實施風險管理，更要對高校內部審計的制度等環境因素進行綜合分析，要充分依據高校內部審計業務的自身特點與規律，建立內部審計的風險防范機制，不斷降低審計風險，以促進高校內部治理目標的實現。第三，要健全風險評估機制。建立風險評估機制是降低內部審計風險的有效途徑，內部審計部門應評估高校各職能部門所面臨風險的性質、范圍及強弱，及時告知有關職能部門風險后果，并給出降低風險的意見、建議及其對策。最后，要構建可行的風險管理控制方案，同時注重風險控制方案實施后的信息反饋與二次評估過程，對于風險程度過高且無法有效控制或控制成本高昂的項目，應建議終止項目。（本文作者：張夢、曹夢菲單位：重慶大學審計處）