工程環保績效審計方式探新范文

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政府公共受托責任的兩個基本要素——公平與效率

對公平與效率的追求貫穿人類社會發展歷程，人類社會也因此不斷邁進文明和繁榮，可以說，公平和效率是人類追求的兩個基本價值目標。傳統觀點認為，政府公共受托責任的評價標準是經濟性、效率性和效果性，喬治•弗雷德里克森（1971；1980）批評這種評價標準缺乏社會公平，效率和經濟之外，社會公平應成為公共行政的第三大理論支柱。

1.公平及其評價。古往今來，很多著名思想家、哲學家對公平作出了各種闡釋。一般認為，公平是處理人與人關系的一種正確方式，同時公平也是保護每個人自然權利的一個原則，公平是人們對自身所處環境的最基本渴望。保護環境，關心后代，就是公共行政所應具有的一種倫理公平觀。代際公平和環境倫理構成倫理公平觀的基本內容。卡拉漢曾經列舉四條對后代的責任，第一條就是不應該做任何危及后代的事情，包括不過度開發自然資源，造成環境污染等。如果公共部門沒有盡到保護環境的責任，則可能不僅是代際不公平的問題，也是當代人之間的不公平問題。破壞環境往往基于對個人利益的追求，環境破壞的不良后果卻要他人承擔。錢伯斯（1987）從環境倫理角度定義公平，認為公平是計劃投入與計劃產出之間的對比關系。企業從環境和社會中獲取資源，同時將產出回饋給環境和社會，如果這種獲取和給予相互對等，就是公平。反之，企業過分地消耗有效的自然資源，或生產有害的副產品，就是不公平。

2.效率及其評價。效率來自英文“efficiency”，最先出現在拉丁文中，通常指有效的因素。目前學術界對效率有三種觀點：（1）投入產出效率；（2）帕累托效率；（3）社會整體效率。在資源短缺的情況下，提高效率尤其重要，不僅是節約精神的體現，更是對后代人的負責任。因此，我們強調效率，不僅體現在促進經濟發展，增加共同利益方面，也體現在節約資源，促進可持續發展等方面。

3.公共受托責任對公平和效率的追求。公共受托責任的核心在于“公共”兩字，弗雷德里克森認為，公共包含兩重古典含義，一是“成熟”，二是“關心”。成熟意味著個人跳出自我利益的圈子，懂得關心他人，具有公平意味。關心意味著公眾不僅關心個人利益，也積極支持政治共同體朝有利于公民的最大利益方向努力，而最大利益內含有追求效率的思想。公平和效率相互依存，追求效率是由于對公平的追求，也是實現公平的手段，兩者共同統一在公共一詞中。因此，正如托馬斯•阿奎認為的那樣，承擔公共受托責任的政府至少應承擔兩項基本職能，一是維護社會秩序，二是推進社會公共福利，推進社會公共福利就有了公平和效率的雙重體現。因此，公平和效率是公共受托責任的兩個基本要素。

4.政府對工程項目環境管理的公共受托責任。工程項目是人類對大自然的改造與作用，受環境約束，也不可避免地對項目所在地大氣、土地及水源等產生重大持續影響。國內外學者先后從不同角度論證工程項目環境影響，如ColeandRousseau(1992)注意到，建筑項目的環境影響，并以四個相似的商業建筑為例，設計環境審計模型。李山梅、趙昱博（2007）指出，一些項目對生態資源環境有嚴重影響，卻并不重視環境影響評價。對工程項目相關環境影響的評估、控制、保護與治理，政府擔負不可推卸的公共受托責任。

工程項目環境績效審計應以公平和效率為導向

工程項目立項前，要經過環境影響評價，要求項目開發主體在作出開發決策前必須考慮可能的環境影響的信息和可行的替代方案以及減少環境影響措施，一般要求向政府相關部門提供環境影響報告。環境影響評價的目的是環境風險預測和管理，目的是優化決策，實現利益均衡。由于地方政府的不當干預、行業主管部門預審的落空、環境保護主管部門缺乏環境保護影響評價的執行力及對公眾的信息不透明，導致環境影響評價制度對項目決策的影響有限，許多項目建設者不重視環境評價工作，甚至將環評工作視為項目實施道路上應被清除的管理障礙。由于項目對環境的影響是持續的，在運營中及項目結束后繼續存在。需要落實環境評估報告中關于環境保護的內容，使環境政策及方案得到充分有效執行，并保障環保資金及環保設施利用的效益。由以上分析可見，由于環境的公共性，政府必然承擔工程項目的環境管理責任，相應地，形成了以政府為主導的環境績效審計。環境績效審計源于環境審計，而環境審計發端于20世紀70年代的美國和加拿大，最先是企業規避環境風險的內部審計形式之一，后逐漸引起世界各國的關注。最高審計機關國際組織1995年在開羅召開第十五屆大會，研究并制定了環境審計定義的框架，包括：（1）國家環境政策與項目的審計；（2）審計政府部門、國有公司、私營公司遵守國家環境法律和規章的情況；（3）審計本國政府遵守國際協議的情況；（4）評估協議的國家政策和項目的影響；（5）審計本國政府遵守國際協議的情況；（6）國有企業履行國際義務的情況；（7）審計非環境政策和項目的影響；（8）審計地區或地方政府的環境政策和項目；（9）鼓勵政府制定新的環境政策或修改現有的環境政策和項目（張英，2005）。

概括而言，環境審計包括財務審計、合規性審計和績效審計，并認為環境審計中的“可持續發展”不應處于獨立地位，而應是被審事項目標的一個明顯部分。此外，美國環保局、國際商業學會、國際內部審計師協會先后從不同角度界定環境審計。我國對環境審計的研究起步相對較晚，1994年9月，審計署在《中國21世紀議程優先項目計劃》中，提出四個環境審計示范工程，初步架構了環境審計基本框架。學者陳淑芳、李青（1998），陳正興（2001），李雪、楊智慧（2004），朱萍、劉志軍（2004），蔡春、陳曉媛（2006），李永臣（2006）先后界定環境審計定義，并對環境審計結構、本質、目標等進行梳理。而從審計環保專項資金的使用和環境行為的合規性開始，環境審計逐漸融匯績效審計，演變出環境審計的較高級形式——環境績效審計。對環境績效審計的定義，主要有兩種觀點：一是認為環境績效審計是對環境經濟活動的審計；二是將環境績效審計界定為環境管理活動的審計。概括而言，環境績效審計是一種綜合性審計，由政府環境績效審計、社會環境績效審計和企業內部環境績效審計聯合構成，對被審計單位的環境管理活動進行綜合、系統的合規性檢查；審查分析并對照標準評定環境管理的現狀和潛力，出具相關報告；發現環境管理中存在的問題，并提出改進建議。

環境審計產生于環境受托責任，而環境績效審計則為環境審計發展到一定階段的必然產物，環境問題威脅社會公眾利益，受托環境責任是政府公共受托經濟責任的重要內容。隨著大眾對于廣泛影響人們生活的環境保護問題和社會公平問題的關注，環境問題實質是公平問題已得到廣泛確認，在資源受限的前提下，注重效率也是為了實現公平。因此公平和效率是公共受托責任的兩個基本要素，公平和效率也應成為工程項目政府環境績效審計的基本原則。

風險導向的工程項目政府環境績效審計模式

審計模式又稱審計方式模式、審計取證模式，是指為了實現特定的審計目標所采取的審計策略、方式和方法的總稱。從審計活動誕生以來，審計模式經歷了三個階段的演變：賬目基礎審計階段、制度基礎審計階段和風險基礎審計階段。其中風險基礎審計是指審計人員在對審計全過程中各種風險因素進行充分評估分析的基礎上，將風險控制方法融入傳統審計方法中，進而獲取審計證據，形成審計結論的一種審計取證模式。

在我國，《審計法》賦予了審計機關對環境管理工作進行監督審查的權利，環境保護監督管理是環境保護部門的主要職責，審計機關行使其環境管理工作監督檢查職責的主要方式是對環境保護有關的經濟業務、國家環境保護部門的業務活動甚至工作業績進行監督審查。因此，從審計機關行使環境監管職責的方式看，是一種“再監管”，是對環境保護部門工作的再審查，依賴于環保部門的工作，表現出獨立性不夠。從政府受托環境管理公共責任以及環境績效審計實施策略看，工程項目環境績效審計應以風險為導向，堅持公平和效率原則，審計部門與環境部門合理分工，共同管理和控制工程項目環境風險。

風險導向模式的環境績效審計相關工作包括環保專業性和審計專業性工作。環保專業性工作由環保部門實施，主要為審計部門提供環境風險專業線索，驗證被審計單位與環保相關的技術標準，并進行環境違法裁決和處罰工作。審計部門對環境部門提供的工程項目環境風險進行事前、事中、事后的全方位審計，包括項目立項論證階段的程序審計，主要是《環評報告》的編制和審批程序審計；項目實施階段的資金審計，主要是以《環評報告》及環保部門提示的工程項目環境風險為指引，開展相關政府環境保護專項資金使用審計，國家投入環境保護資金實施效應審計；項目結束后，因為項目對環境的持續影響，審計部門還需要配合環境部門監控重大項目環境遺留影響及相應治理措施的程序和資金審計。

在開展以公平和效率為基本指導原則，風險導向的工程項目環境績效審計過程中，由于其缺乏實踐應用措施和效果的檢驗，還存在一系列難題。首先是審計方法的開發和選擇問題，風險導向模式的工程項目環境績效審計中，審計方法必將突出對環境要素的考慮，如對工程項目環境要素使用資金的合理性考量，如果不了解基本的環境影響和環境保護相關知識，勢必難以完成合理性審計任務。因此，對審計方法的探索研究是工程項目環境績效審計的重要環節。我國審計署《2003至2007年審計工作發展規劃》中著重提出要大力推廣先進審計技術方法，積極探索信息化環境下新的審計方式，提高審計工作效率和質量。其次是審計評價標準確定選擇問題，工程項目環境績效審計評價標準具有突出的多樣性和專業性特征，不僅同一項目可能有多種不同衡量標準，環境監測指標也自成體系。只有標準化，才能保證審計結果的公平公正性，因此，環境績效審計評價體系的標準化成為開展風險導向環境績效審計的難點。據此，我們所思考風險導向工程項目政府環境績效審計模式及其運行原理，如圖所示。

結論

工程項目重大而持續的環境影響已經多方證實，而政府在評定、控制和治理項目環境影響中具有責無旁貸的公共受托管理責任。政府在行使工程項目環境管理公共受托責任時，必須牢牢把握公平與效率兩大基本原則。環境績效審計是國際上新興的環境經濟活動審計和環境管理活動審計，從我國現實狀況看，政府在環境績效審計中發揮“主力軍”作用，工程項目環境績效審計是保障政府履行項目環境管理公共受托責任的有效措施。由于環境影響評價及相關技術方法的專業性，引入風險導向的工程項目環境績效審計模式，由環保部門審慎作出環境影響風險評價，由審計部門以環境風險為導向，開展環境績效審計，能充分發揮審計部門和環境部門的專長，節約審計成本，充分發揮工程項目環境績效審計的效果。

作者：劉愛東覃盛華單位：中南大學商學院