工程環(huán)?？冃徲?jì)方式探新范文
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政府公共受托責(zé)任的兩個(gè)基本要素——公平與效率
對公平與效率的追求貫穿人類社會發(fā)展歷程，人類社會也因此不斷邁進(jìn)文明和繁榮，可以說，公平和效率是人類追求的兩個(gè)基本價(jià)值目標(biāo)。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，政府公共受托責(zé)任的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，喬治•弗雷德里克森（1971；1980）批評這種評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)缺乏社會公平，效率和經(jīng)濟(jì)之外，社會公平應(yīng)成為公共行政的第三大理論支柱。
1.公平及其評價(jià)。古往今來，很多著名思想家、哲學(xué)家對公平作出了各種闡釋。一般認(rèn)為，公平是處理人與人關(guān)系的一種正確方式，同時(shí)公平也是保護(hù)每個(gè)人自然權(quán)利的一個(gè)原則，公平是人們對自身所處環(huán)境的最基本渴望。保護(hù)環(huán)境，關(guān)心后代，就是公共行政所應(yīng)具有的一種倫理公平觀。代際公平和環(huán)境倫理構(gòu)成倫理公平觀的基本內(nèi)容?？ɡ瓭h曾經(jīng)列舉四條對后代的責(zé)任，第一條就是不應(yīng)該做任何危及后代的事情，包括不過度開發(fā)自然資源，造成環(huán)境污染等。如果公共部門沒有盡到保護(hù)環(huán)境的責(zé)任，則可能不僅是代際不公平的問題，也是當(dāng)代人之間的不公平問題。破壞環(huán)境往往基于對個(gè)人利益的追求，環(huán)境破壞的不良后果卻要他人承擔(dān)。錢伯斯（1987）從環(huán)境倫理角度定義公平，認(rèn)為公平是計(jì)劃投入與計(jì)劃產(chǎn)出之間的對比關(guān)系。企業(yè)從環(huán)境和社會中獲取資源，同時(shí)將產(chǎn)出回饋給環(huán)境和社會，如果這種獲取和給予相互對等，就是公平。反之，企業(yè)過分地消耗有效的自然資源，或生產(chǎn)有害的副產(chǎn)品，就是不公平。
2.效率及其評價(jià)。效率來自英文“efficiency”，最先出現(xiàn)在拉丁文中，通常指有效的因素。目前學(xué)術(shù)界對效率有三種觀點(diǎn)：（1）投入產(chǎn)出效率；（2）帕累托效率；（3）社會整體效率。在資源短缺的情況下，提高效率尤其重要，不僅是節(jié)約精神的體現(xiàn)，更是對后代人的負(fù)責(zé)任。因此，我們強(qiáng)調(diào)效率，不僅體現(xiàn)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加共同利益方面，也體現(xiàn)在節(jié)約資源，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展等方面。
3.公共受托責(zé)任對公平和效率的追求。公共受托責(zé)任的核心在于“公共”兩字，弗雷德里克森認(rèn)為，公共包含兩重古典含義，一是“成熟”，二是“關(guān)心”。成熟意味著個(gè)人跳出自我利益的圈子，懂得關(guān)心他人，具有公平意味。關(guān)心意味著公眾不僅關(guān)心個(gè)人利益，也積極支持政治共同體朝有利于公民的最大利益方向努力，而最大利益內(nèi)含有追求效率的思想。公平和效率相互依存，追求效率是由于對公平的追求，也是實(shí)現(xiàn)公平的手段，兩者共同統(tǒng)一在公共一詞中。因此，正如托馬斯•阿奎認(rèn)為的那樣，承擔(dān)公共受托責(zé)任的政府至少應(yīng)承擔(dān)兩項(xiàng)基本職能，一是維護(hù)社會秩序，二是推進(jìn)社會公共福利，推進(jìn)社會公共福利就有了公平和效率的雙重體現(xiàn)。因此，公平和效率是公共受托責(zé)任的兩個(gè)基本要素。
4.政府對工程項(xiàng)目環(huán)境管理的公共受托責(zé)任。工程項(xiàng)目是人類對大自然的改造與作用，受環(huán)境約束，也不可避免地對項(xiàng)目所在地大氣、土地及水源等產(chǎn)生重大持續(xù)影響。國內(nèi)外學(xué)者先后從不同角度論證工程項(xiàng)目環(huán)境影響，如ColeandRousseau(1992)注意到，建筑項(xiàng)目的環(huán)境影響，并以四個(gè)相似的商業(yè)建筑為例，設(shè)計(jì)環(huán)境審計(jì)模型。李山梅、趙昱博（2007）指出，一些項(xiàng)目對生態(tài)資源環(huán)境有嚴(yán)重影響，卻并不重視環(huán)境影響評價(jià)。對工程項(xiàng)目相關(guān)環(huán)境影響的評估、控制、保護(hù)與治理，政府擔(dān)負(fù)不可推卸的公共受托責(zé)任。
工程項(xiàng)目環(huán)境績效審計(jì)應(yīng)以公平和效率為導(dǎo)向
工程項(xiàng)目立項(xiàng)前，要經(jīng)過環(huán)境影響評價(jià)，要求項(xiàng)目開發(fā)主體在作出開發(fā)決策前必須考慮可能的環(huán)境影響的信息和可行的替代方案以及減少環(huán)境影響措施，一般要求向政府相關(guān)部門提供環(huán)境影響報(bào)告。環(huán)境影響評價(jià)的目的是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測和管理，目的是優(yōu)化決策，實(shí)現(xiàn)利益均衡。由于地方政府的不當(dāng)干預(yù)、行業(yè)主管部門預(yù)審的落空、環(huán)境保護(hù)主管部門缺乏環(huán)境保護(hù)影響評價(jià)的執(zhí)行力及對公眾的信息不透明，導(dǎo)致環(huán)境影響評價(jià)制度對項(xiàng)目決策的影響有限，許多項(xiàng)目建設(shè)者不重視環(huán)境評價(jià)工作，甚至將環(huán)評工作視為項(xiàng)目實(shí)施道路上應(yīng)被清除的管理障礙。由于項(xiàng)目對環(huán)境的影響是持續(xù)的，在運(yùn)營中及項(xiàng)目結(jié)束后繼續(xù)存在。需要落實(shí)環(huán)境評估報(bào)告中關(guān)于環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，使環(huán)境政策及方案得到充分有效執(zhí)行，并保障環(huán)保資金及環(huán)保設(shè)施利用的效益。由以上分析可見，由于環(huán)境的公共性，政府必然承擔(dān)工程項(xiàng)目的環(huán)境管理責(zé)任，相應(yīng)地，形成了以政府為主導(dǎo)的環(huán)境績效審計(jì)。環(huán)境績效審計(jì)源于環(huán)境審計(jì)，而環(huán)境審計(jì)發(fā)端于20世紀(jì)70年代的美國和加拿大，最先是企業(yè)規(guī)避環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)部審計(jì)形式之一，后逐漸引起世界各國的關(guān)注。最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際組織1995年在開羅召開第十五屆大會，研究并制定了環(huán)境審計(jì)定義的框架，包括：（1）國家環(huán)境政策與項(xiàng)目的審計(jì)；（2）審計(jì)政府部門、國有公司、私營公司遵守國家環(huán)境法律和規(guī)章的情況；（3）審計(jì)本國政府遵守國際協(xié)議的情況；（4）評估協(xié)議的國家政策和項(xiàng)目的影響；（5）審計(jì)本國政府遵守國際協(xié)議的情況；（6）國有企業(yè)履行國際義務(wù)的情況；（7）審計(jì)非環(huán)境政策和項(xiàng)目的影響；（8）審計(jì)地區(qū)或地方政府的環(huán)境政策和項(xiàng)目；（9）鼓勵政府制定新的環(huán)境政策或修改現(xiàn)有的環(huán)境政策和項(xiàng)目（張英，2005）。
概括而言，環(huán)境審計(jì)包括財(cái)務(wù)審計(jì)、合規(guī)性審計(jì)和績效審計(jì)，并認(rèn)為環(huán)境審計(jì)中的“可持續(xù)發(fā)展”不應(yīng)處于獨(dú)立地位，而應(yīng)是被審事項(xiàng)目標(biāo)的一個(gè)明顯部分。此外，美國環(huán)保局、國際商業(yè)學(xué)會、國際內(nèi)部審計(jì)師協(xié)會先后從不同角度界定環(huán)境審計(jì)。我國對環(huán)境審計(jì)的研究起步相對較晚，1994年9月，審計(jì)署在《中國21世紀(jì)議程優(yōu)先項(xiàng)目計(jì)劃》中，提出四個(gè)環(huán)境審計(jì)示范工程，初步架構(gòu)了環(huán)境審計(jì)基本框架。學(xué)者陳淑芳、李青（1998），陳正興（2001），李雪、楊智慧（2004），朱萍、劉志軍（2004），蔡春、陳曉媛（2006），李永臣（2006）先后界定環(huán)境審計(jì)定義，并對環(huán)境審計(jì)結(jié)構(gòu)、本質(zhì)、目標(biāo)等進(jìn)行梳理。而從審計(jì)環(huán)保專項(xiàng)資金的使用和環(huán)境行為的合規(guī)性開始，環(huán)境審計(jì)逐漸融匯績效審計(jì)，演變出環(huán)境審計(jì)的較高級形式——環(huán)境績效審計(jì)。對環(huán)境績效審計(jì)的定義，主要有兩種觀點(diǎn)：一是認(rèn)為環(huán)境績效審計(jì)是對環(huán)境經(jīng)濟(jì)活動的審計(jì)；二是將環(huán)境績效審計(jì)界定為環(huán)境管理活動的審計(jì)。概括而言，環(huán)境績效審計(jì)是一種綜合性審計(jì)，由政府環(huán)境績效審計(jì)、社會環(huán)境績效審計(jì)和企業(yè)內(nèi)部環(huán)境績效審計(jì)聯(lián)合構(gòu)成，對被審計(jì)單位的環(huán)境管理活動進(jìn)行綜合、系統(tǒng)的合規(guī)性檢查；審查分析并對照標(biāo)準(zhǔn)評定環(huán)境管理的現(xiàn)狀和潛力，出具相關(guān)報(bào)告；發(fā)現(xiàn)環(huán)境管理中存在的問題，并提出改進(jìn)建議。
環(huán)境審計(jì)產(chǎn)生于環(huán)境受托責(zé)任，而環(huán)境績效審計(jì)則為環(huán)境審計(jì)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，環(huán)境問題威脅社會公眾利益，受托環(huán)境責(zé)任是政府公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重要內(nèi)容。隨著大眾對于廣泛影響人們生活的環(huán)境保護(hù)問題和社會公平問題的關(guān)注，環(huán)境問題實(shí)質(zhì)是公平問題已得到廣泛確認(rèn)，在資源受限的前提下，注重效率也是為了實(shí)現(xiàn)公平。因此公平和效率是公共受托責(zé)任的兩個(gè)基本要素，公平和效率也應(yīng)成為工程項(xiàng)目政府環(huán)境績效審計(jì)的基本原則。
風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的工程項(xiàng)目政府環(huán)境績效審計(jì)模式
審計(jì)模式又稱審計(jì)方式模式、審計(jì)取證模式，是指為了實(shí)現(xiàn)特定的審計(jì)目標(biāo)所采取的審計(jì)策略、方式和方法的總稱。從審計(jì)活動誕生以來，審計(jì)模式經(jīng)歷了三個(gè)階段的演變：賬目基礎(chǔ)審計(jì)階段、制度基礎(chǔ)審計(jì)階段和風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)審計(jì)階段。其中風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)審計(jì)是指審計(jì)人員在對審計(jì)全過程中各種風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行充分評估分析的基礎(chǔ)上，將風(fēng)險(xiǎn)控制方法融入傳統(tǒng)審計(jì)方法中，進(jìn)而獲取審計(jì)證據(jù)，形成審計(jì)結(jié)論的一種審計(jì)取證模式。
在我國，《審計(jì)法》賦予了審計(jì)機(jī)關(guān)對環(huán)境管理工作進(jìn)行監(jiān)督審查的權(quán)利，環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理是環(huán)境保護(hù)部門的主要職責(zé)，審計(jì)機(jī)關(guān)行使其環(huán)境管理工作監(jiān)督檢查職責(zé)的主要方式是對環(huán)境保護(hù)有關(guān)的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)、國家環(huán)境保護(hù)部門的業(yè)務(wù)活動甚至工作業(yè)績進(jìn)行監(jiān)督審查。因此，從審計(jì)機(jī)關(guān)行使環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的方式看，是一種“再監(jiān)管”，是對環(huán)境保護(hù)部門工作的再審查，依賴于環(huán)保部門的工作，表現(xiàn)出獨(dú)立性不夠。從政府受托環(huán)境管理公共責(zé)任以及環(huán)境績效審計(jì)實(shí)施策略看，工程項(xiàng)目環(huán)境績效審計(jì)應(yīng)以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，堅(jiān)持公平和效率原則，審計(jì)部門與環(huán)境部門合理分工，共同管理和控制工程項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。
風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向模式的環(huán)境績效審計(jì)相關(guān)工作包括環(huán)保專業(yè)性和審計(jì)專業(yè)性工作。環(huán)保專業(yè)性工作由環(huán)保部門實(shí)施，主要為審計(jì)部門提供環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)專業(yè)線索，驗(yàn)證被審計(jì)單位與環(huán)保相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并進(jìn)行環(huán)境違法裁決和處罰工作。審計(jì)部門對環(huán)境部門提供的工程項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行事前、事中、事后的全方位審計(jì)，包括項(xiàng)目立項(xiàng)論證階段的程序?qū)徲?jì)，主要是《環(huán)評報(bào)告》的編制和審批程序?qū)徲?jì)；項(xiàng)目實(shí)施階段的資金審計(jì)，主要是以《環(huán)評報(bào)告》及環(huán)保部門提示的工程項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)為指引，開展相關(guān)政府環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金使用審計(jì)，國家投入環(huán)境保護(hù)資金實(shí)施效應(yīng)審計(jì)；項(xiàng)目結(jié)束后，因?yàn)轫?xiàng)目對環(huán)境的持續(xù)影響，審計(jì)部門還需要配合環(huán)境部門監(jiān)控重大項(xiàng)目環(huán)境遺留影響及相應(yīng)治理措施的程序和資金審計(jì)。
在開展以公平和效率為基本指導(dǎo)原則，風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的工程項(xiàng)目環(huán)境績效審計(jì)過程中，由于其缺乏實(shí)踐應(yīng)用措施和效果的檢驗(yàn)，還存在一系列難題。首先是審計(jì)方法的開發(fā)和選擇問題，風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向模式的工程項(xiàng)目環(huán)境績效審計(jì)中，審計(jì)方法必將突出對環(huán)境要素的考慮，如對工程項(xiàng)目環(huán)境要素使用資金的合理性考量，如果不了解基本的環(huán)境影響和環(huán)境保護(hù)相關(guān)知識，勢必難以完成合理性審計(jì)任務(wù)。因此，對審計(jì)方法的探索研究是工程項(xiàng)目環(huán)境績效審計(jì)的重要環(huán)節(jié)。我國審計(jì)署《2003至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中著重提出要大力推廣先進(jìn)審計(jì)技術(shù)方法，積極探索信息化環(huán)境下新的審計(jì)方式，提高審計(jì)工作效率和質(zhì)量。其次是審計(jì)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)確定選擇問題，工程項(xiàng)目環(huán)境績效審計(jì)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)具有突出的多樣性和專業(yè)性特征，不僅同一項(xiàng)目可能有多種不同衡量標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境監(jiān)測指標(biāo)也自成體系。只有標(biāo)準(zhǔn)化，才能保證審計(jì)結(jié)果的公平公正性，因此，環(huán)境績效審計(jì)評價(jià)體系的標(biāo)準(zhǔn)化成為開展風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向環(huán)境績效審計(jì)的難點(diǎn)。據(jù)此，我們所思考風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向工程項(xiàng)目政府環(huán)境績效審計(jì)模式及其運(yùn)行原理，如圖所示。
結(jié)論
工程項(xiàng)目重大而持續(xù)的環(huán)境影響已經(jīng)多方證實(shí)，而政府在評定、控制和治理項(xiàng)目環(huán)境影響中具有責(zé)無旁貸的公共受托管理責(zé)任。政府在行使工程項(xiàng)目環(huán)境管理公共受托責(zé)任時(shí)，必須牢牢把握公平與效率兩大基本原則。環(huán)境績效審計(jì)是國際上新興的環(huán)境經(jīng)濟(jì)活動審計(jì)和環(huán)境管理活動審計(jì)，從我國現(xiàn)實(shí)狀況看，政府在環(huán)境績效審計(jì)中發(fā)揮“主力軍”作用，工程項(xiàng)目環(huán)境績效審計(jì)是保障政府履行項(xiàng)目環(huán)境管理公共受托責(zé)任的有效措施。由于環(huán)境影響評價(jià)及相關(guān)技術(shù)方法的專業(yè)性，引入風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的工程項(xiàng)目環(huán)境績效審計(jì)模式，由環(huán)保部門審慎作出環(huán)境影響風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)，由審計(jì)部門以環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，開展環(huán)境績效審計(jì)，能充分發(fā)揮審計(jì)部門和環(huán)境部門的專長，節(jié)約審計(jì)成本，充分發(fā)揮工程項(xiàng)目環(huán)境績效審計(jì)的效果。
作者：劉愛東覃盛華單位：中南大學(xué)商學(xué)院
