國家審計在宏觀調(diào)控中的作用范文

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摘要：

當前，國家宏觀調(diào)控受信息不對稱、調(diào)控力量和技術(shù)限制以及一些體制機制性問題等因素的影響，存在諸多問題，國家審計又剛好能夠解決當前宏觀調(diào)控所面臨的難題，國家審計在宏觀調(diào)控發(fā)揮重要作用是國家治理能力現(xiàn)代化發(fā)展的需要。對經(jīng)濟新常態(tài)背景下的國家審計在宏觀調(diào)控中的全新作用進行歸納，有利于全面把握和理解國家審計在宏觀調(diào)控中的重要作用。國家審計未來將會更加系統(tǒng)、科學地為宏觀調(diào)控服務(wù)，將會更多地利用大數(shù)據(jù)參與宏觀調(diào)控，更加注重發(fā)揮其綜合性、專業(yè)性的優(yōu)勢。

關(guān)鍵詞：

國家審計；宏觀調(diào)控；作用機制

2013年底，總理在聽取審計署工作匯報時指出，國家審計是重要的宏觀調(diào)控工具；2014年總理又提出，審計是經(jīng)濟社會發(fā)展的“重器”，是重大宏觀調(diào)控政策落實的“督查員”，這充分肯定了國家審計在宏觀調(diào)控中所發(fā)揮的重大作用。2014年10月國務(wù)院48號文件提出“持續(xù)組織對宏觀調(diào)控部署落實情況的跟蹤審計”和“提高運用信息化技術(shù)進行宏觀分析的能力”的意見，這是對國家審計充當宏觀調(diào)控工具、發(fā)揮宏觀調(diào)控作用的具體要求，是國家對審計在宏觀調(diào)控中作用的全新定位。國家宏觀調(diào)控主要有財政、貨幣、產(chǎn)業(yè)等政策，這些調(diào)控政策有很多的實施工具，比如財政政策有稅收、投資等中介工具，貨幣政策有利率、存款準備金等中介工具。雖然這些傳統(tǒng)的宏觀調(diào)控工具在保持經(jīng)濟增長，維護經(jīng)濟穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要的作用，但是當前宏觀調(diào)控仍然存在諸多問題，很多宏觀調(diào)控目標完成得不好甚至不能實現(xiàn)。國家審計的本質(zhì)特點和屬性決定審計監(jiān)督可以解決宏觀調(diào)控當中存在的各種問題，例如，審計監(jiān)督可以保障宏觀調(diào)控政策得以暢通無阻的實施，可以催化傳統(tǒng)宏觀調(diào)控工具的充分發(fā)揮作用、增強宏觀調(diào)控政策的實施效果，可以在審計中采集宏觀調(diào)控需要的信息，可以通過提出審計意見或者督促整改等方式協(xié)調(diào)各部門進行宏觀調(diào)控。經(jīng)濟治理體系是國家治理體系中核心要素之一〔1〕，宏觀調(diào)控又是當前經(jīng)濟治理的重要組成部分，而國家審計又剛好能夠解決當前宏觀調(diào)控所面臨的難題，因此可以說國家審計在宏觀調(diào)控中發(fā)揮重要作用是國家治理能力現(xiàn)代化發(fā)展水到渠成的結(jié)果，是應(yīng)國家治理需要而形成的。深刻把握和體會總理“國家審計是重要的宏觀調(diào)控工具，是經(jīng)濟社會發(fā)展的重器，是重大宏觀調(diào)控政策落實的督查員”這一全新定位和國務(wù)院48號文件對審計工作的意見，以此為基礎(chǔ)梳理和總結(jié)其中所蘊含的重要理論貢獻，進一步挖掘國家審計完善國家治理的功能，拓寬審計理論研究工作的方向，推進中國特色社會主義審計理論研究，都是非常必要且具有現(xiàn)實意義的〔2〕。

一、當前我國宏觀調(diào)控存在的問題

宏觀調(diào)控順利的實施需要完善的宏觀調(diào)控體制予以保障。目前我國宏觀調(diào)控存在諸多問題，亟待解決。宏觀調(diào)控的問題具體表現(xiàn)為：部分職能部門不能很好地貫徹落實各項政策方針和內(nèi)容；宏觀調(diào)控主體無法掌握調(diào)控效果的充分信息；宏觀調(diào)控各部門間協(xié)調(diào)不足；宏觀經(jīng)濟政策連續(xù)性和穩(wěn)定性不夠；調(diào)控針對性和靈活性不足。

（一）部分職能部門和地方政府不能很好地貫徹落實黨中央國務(wù)院各項宏觀調(diào)控政策部分職能部門和地方政府不落實貫徹落實黨中央國務(wù)院各項宏觀調(diào)控政策，主要表現(xiàn)在兩個方面，一是弄不清局部利益和整體利益、短期利益和長遠利益的關(guān)系。有些地方政府和部分部門分不清局部利益和整體利益的關(guān)系，只顧打自己的“小算盤”，為謀求地方、部門和行業(yè)利益“各吹各的調(diào)”，不顧長遠全局的利益，弱化黨和國家宏觀調(diào)控效果，影響經(jīng)濟社會發(fā)展大局；二是部分職能部門和地方政府不執(zhí)行或者不完全執(zhí)行黨中央國務(wù)院各項宏觀調(diào)控政策。地方政府和部分職能部門對黨和國家宏觀調(diào)控政策陰奉陽違，搞兩面派政策，對中央的方針政策和工作部署，高高舉起，輕輕放下，只是停留在會議上和口頭上，沒有落實和完善已出臺的政策措施，沒有制定相關(guān)的實施細則和具體方法。

（二）宏觀調(diào)控主體無法充分完全掌握調(diào)控效果的相關(guān)信息由于信息不對稱，宏觀調(diào)控主體無法充分、完全掌握調(diào)控效果的信息。信息不對稱產(chǎn)生的原因主要有三個，一是體制機制的不完善導(dǎo)致了信息傳遞通道受阻，上傳下達效果大打折扣。有一些體制性機制性的制度設(shè)計可能會影響到宏觀調(diào)控信息傳遞，比如說地方業(yè)務(wù)部門是地方政府的組成部分，地方業(yè)務(wù)部門人財物都受地方政府統(tǒng)管，中央部門對于地方業(yè)務(wù)部門的指導(dǎo)還不夠有力，地方業(yè)務(wù)部門受到來自地方政府的壓力，于是中央業(yè)務(wù)部門不能完全或者充分掌握地方政府宏觀調(diào)控的相關(guān)信息。二是宏觀調(diào)控主體受制于自身力量和客觀條件的限制，無法全面了解宏觀調(diào)控的效果。宏觀調(diào)控的主體力量有限，不可能深入到宏觀調(diào)控各個實施現(xiàn)場去收集第一手信息，同時由于技術(shù)和手段的有限，宏觀調(diào)控主體也無法一一控制調(diào)控結(jié)果。三是宏觀調(diào)控的客體出于自身利益需要，可能存在傳遞著誤導(dǎo)性、不完全甚至虛假的宏觀調(diào)控信息。例如有些地方可能是為了保持經(jīng)濟的發(fā)展，隱瞞一些高污染高能耗項目處理的情況，這樣就影響到宏觀政策的調(diào)控效果。

（三）宏觀調(diào)控各部門間協(xié)調(diào)不足經(jīng)過2008年國務(wù)院機構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變后，我國基本上形成較為完整的三大塊的宏觀調(diào)控主體，其中發(fā)改委、財政部和中國人民銀行為三大核心綜合經(jīng)濟部門，農(nóng)業(yè)部、國土資源部、工信部、環(huán)保部、商務(wù)部、證監(jiān)會、銀監(jiān)會和國家統(tǒng)計局等專業(yè)職能部門為補充宏觀調(diào)控主體，以各地方政府為主體宏觀政策執(zhí)行部門。由于宏觀調(diào)控部門眾多，我國宏觀調(diào)控部門間有協(xié)調(diào)和銜接不足的問題，存在九龍治水的現(xiàn)象。宏觀調(diào)控部門間協(xié)調(diào)不足主要體現(xiàn)在宏觀調(diào)控綜合部門直接政策協(xié)調(diào)機制不健全，綜合調(diào)控部門和專業(yè)調(diào)控部門協(xié)調(diào)程度不夠高，中央綜合調(diào)控部門、專業(yè)調(diào)控部門和地方政府協(xié)調(diào)不一致。

（四）宏觀調(diào)控政策連續(xù)性和穩(wěn)定性不夠我國宏觀調(diào)控政策的相依性不高，呈現(xiàn)為離散性和跳躍狀，宏觀調(diào)控政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性有待提高。宏觀調(diào)控政策連續(xù)性和穩(wěn)定性不夠主要表現(xiàn)在兩個方面:一是宏觀調(diào)控的多重目標以及目標側(cè)重點發(fā)生變化引起的。我國宏觀調(diào)控的目的包括促進重大經(jīng)濟結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)和生產(chǎn)力布局優(yōu)化，減緩經(jīng)濟周期波動影響，防范區(qū)域性、系統(tǒng)性風險，穩(wěn)定市場預(yù)期，實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。由于宏觀調(diào)控的目的具有多重性，而不同時期宏觀調(diào)控的目的側(cè)重點還有可能發(fā)生變化，因此宏觀調(diào)控政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性存在一些問題。二是不同調(diào)控風格導(dǎo)致宏觀調(diào)控沒有連續(xù)性和穩(wěn)定性，例如，宏觀調(diào)控的模式從相機決策切換到規(guī)則抉擇模式也會導(dǎo)致宏觀調(diào)控政策的不穩(wěn)定性。

（五）宏觀調(diào)控的針對性和靈活性不足目前，我國綜合經(jīng)濟部門宏觀調(diào)控針對性和靈活性不足，我國貨幣供給屬于總量工具，而稅收、利率等宏觀調(diào)控工具屬于間接工具，這些工具的特點就是針對性較弱，靈活性較差。當實施寬松貨幣政策增加貨幣供給的時候，則僅能增加貨幣總量，這些貨幣會造成整個經(jīng)濟社會的貨幣增加，包括那些不需要更多流通貨幣的地方，而有些需要貨幣的地方又滿足不了需求。例如四大商業(yè)銀行可能自有資本很充足，不需要更多的貨幣，而一些區(qū)域性的商業(yè)銀行可能需要更多的流動性，這種總量的宏觀調(diào)控工具就失去了針對性和靈活性，這樣的總量調(diào)控沒有抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重點領(lǐng)域、薄弱地帶來進行調(diào)控，造成了“大水漫灌”現(xiàn)象。專業(yè)部門調(diào)控亦存在著同樣的問題，例如，住建部門普遍性的限購可能就是不適應(yīng)那些房地產(chǎn)供給過剩的二三級城市。宏觀調(diào)控應(yīng)該針對特定的目標，進行定向調(diào)控，摒棄“大水漫灌”思維，要“滴灌“”噴灌”，要定向發(fā)力。

二、當前國家審計在宏觀調(diào)控中的作用

十八屆三中全會強調(diào)要優(yōu)化政府工作流程，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運行機制。宏觀調(diào)控是政府的重要工作，這說明政府主導(dǎo)的宏觀調(diào)控至少應(yīng)該包括決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個模塊。黨的十八屆四中全會明確了審計監(jiān)督是對行政權(quán)力運行制約的八大監(jiān)督之一，這為國家審計在宏觀調(diào)控中發(fā)揮更好的作用奠定了堅實的基礎(chǔ)。國家審計在宏觀調(diào)控中的作用貫穿于宏觀調(diào)控的決策、執(zhí)行和監(jiān)督整個流程當中〔3〕。國家審計之所以能夠在宏觀調(diào)控中發(fā)揮重要作用，一方面是因為國家審計自誕生起就投入到宏觀調(diào)控服務(wù)的工作中，已經(jīng)積累了豐富的宏觀調(diào)控經(jīng)驗，另一方面是因為國家審計能切實解決當前宏觀調(diào)控中遇到的問題，可以說國家審計在宏觀調(diào)控中發(fā)揮重要作用是國家治理能力現(xiàn)代化的需要。一般來說，國家審計是行政權(quán)中監(jiān)督過程的主要執(zhí)行力量，為決策提供獨立第三方的意見，但不直接參與到執(zhí)行過程中。根據(jù)國家審計本身的特點和服務(wù)宏觀調(diào)控形式，可以將國家審計在宏觀調(diào)控的作用歸納如下：國家審計可以保障國家宏觀調(diào)控政策貫徹實施，國家審計可以采集和分析宏觀調(diào)控的信息，國家審計可以協(xié)調(diào)各部門進行宏觀調(diào)控，國家審計可以創(chuàng)新和催化傳統(tǒng)宏觀調(diào)控工具，國家審計是進行宏觀調(diào)控的微觀依托基礎(chǔ)，國家審計是宏觀調(diào)控工具的引導(dǎo)工具。具體作用機制見圖1。

（一）國家審計保障宏觀調(diào)控政策貫徹落實國家審計是保障宏觀調(diào)控政策貫徹落實的重要機制設(shè)計，也是“國家審計是國家治理的重要保障”的具體體現(xiàn)。國家審計按照憲法和審計法賦予的職責，按照黨中央、國務(wù)院的部署以及根據(jù)自身審計實際，對宏觀調(diào)控政策貫徹落實情況進行跟蹤審計，以保障宏觀調(diào)控政策貫徹落實。保障工具的作用主要體現(xiàn)在以下四個方面：一是按照憲法和法律的規(guī)定，在日常審計過程中揭示和發(fā)現(xiàn)有關(guān)宏觀調(diào)控政令不通的體制機制性問題，從根本上保障宏觀調(diào)控政策能夠在適用的地方順利得到貫徹和執(zhí)行。二是根據(jù)黨中央和國務(wù)院工作部署，對黨中央和國務(wù)院制定的宏觀調(diào)控政策落實情況進行監(jiān)督和檢查，以保障黨中央國務(wù)院各項宏觀調(diào)控政策得以順利實施。例如，審計署按照國務(wù)院部署，在2011年和2013年開展全國政府性債務(wù)審計，2013年和2014年開展財政存量資金摸底，2014年開展穩(wěn)增長等宏觀調(diào)控政策落實跟蹤審計，這些審計都圍繞中心工作，保障了黨中央和國務(wù)院宏觀調(diào)控政策得以順利進行。三是國家審計結(jié)合自身實際情況，量力而行、因地制宜，積極主動開展系列審計，保障宏觀調(diào)控政策的貫徹和落實。2012年，審計署對能源節(jié)約利用、可再生能源、資源綜合利用等節(jié)能減排方面宏觀調(diào)控政策落實情況進行了審計，這保障了資源能源節(jié)約利用政策的貫徹落實，促進了地方政府加快調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的步伐。四是國家審計在經(jīng)濟責任審計當中將各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)、國有企事業(yè)單位主要負責人和金融機構(gòu)主要負責人是否將貫徹落實宏觀調(diào)控政策作為履行經(jīng)濟責任的重要內(nèi)容，經(jīng)濟責任審計將是否落實宏觀調(diào)控政策責任直接劃分到個人，等等，這樣有效地督促黨政機關(guān)主要負責人和國有企事業(yè)單位負責人切實貫徹落實國家宏觀調(diào)控政策。

（二）國家審計是宏觀調(diào)控的信息采集和分析工具國家審計是宏觀調(diào)控的信息采集和分析工具的論斷則是“國家審計是國家治理的基石”的具體體現(xiàn)，因為信息和數(shù)據(jù)就是國家治理的基礎(chǔ)。由于市場機制的失靈不完善，宏觀調(diào)控主體受制于自身力量和客觀條件的限制，宏觀調(diào)控的客體出于自身利益需要可能存在傳遞著誤導(dǎo)性、不完全的信息造成了信息的不對稱，使宏觀調(diào)控當局無法全面了解宏觀調(diào)控的效果。國家審計能夠解決宏觀調(diào)控的數(shù)據(jù)信息問題，能夠綜合利用各方面數(shù)據(jù)信息為國家審計和其他部門為國家治理提供有效的信息。國家審計作為宏觀調(diào)控的信息采集和分析工具主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是國家審計可以發(fā)現(xiàn)和反映影響宏觀調(diào)控信息收集和傳遞方面的體制機制性問題，打通宏觀調(diào)控信息的傳遞通道和拓寬宏觀調(diào)控信息傳遞渠道。例如，國家審計可以揭示中央—地方之間管理而導(dǎo)致的宏觀調(diào)控機制問題，揭示和發(fā)現(xiàn)的問題得到整改之后，就打通了宏觀調(diào)控信息的傳遞通道，甚至也拓寬了原有的傳遞渠道。需要強調(diào)的是，國家審計本身就是宏觀調(diào)控信息傳遞的載體，這也拓寬了傳統(tǒng)意義上的宏觀調(diào)控信息傳遞渠道。二是國家審計實行全國一盤棋的作戰(zhàn)方式，不留盲區(qū)和死角，實現(xiàn)審計全覆蓋，這為全面準確采集和獲取宏觀調(diào)控信息打下基礎(chǔ)。國家審計組織方式和審計模式破除了有關(guān)綜合調(diào)控部門和專業(yè)調(diào)控部門自身技術(shù)和手段有限的藩籬，深入到宏觀調(diào)控各個實施現(xiàn)場去收集第一手信息，這一方面保證了宏觀調(diào)控部門宏觀調(diào)控信息的真實性，可以排除那些具有誤導(dǎo)性、不完全甚至虛假的宏觀調(diào)控信息，另外一方面也完善由于其自身力量不足而遺漏的信息。三是國家審計具有整合各方面宏觀調(diào)控信息的資源和優(yōu)勢，并能綜合利用數(shù)據(jù)。由于工作性質(zhì)和業(yè)務(wù)限制，各綜合宏觀調(diào)控部門、專業(yè)宏觀調(diào)控部門和地方政府之間各司其職，各盡其責，他們各自都能詳盡地掌握自身所負責的相關(guān)宏觀調(diào)控信息，他們所做出的分析和判斷也是依據(jù)自身掌握信息所得出。在信息資源這方面國家審計有著絕對的優(yōu)勢，擁有的信息質(zhì)優(yōu)且量多，國家審計可以綜合利用各方面的數(shù)據(jù)進行分析和得出結(jié)論，同時可以利用不同部門之間的數(shù)據(jù)進行相互印證，檢驗宏觀調(diào)控的效果。

（三）國家審計協(xié)調(diào)各部門進行宏觀調(diào)控國家審計在完成宏觀調(diào)控的信息收集和分析工具的角色之后，可以進一步利用宏觀調(diào)控信息數(shù)據(jù)的結(jié)果，對各產(chǎn)生宏觀調(diào)控數(shù)據(jù)源的部門提出審計建議，督促他們進行協(xié)調(diào)和合作，為共同的調(diào)控目標通力協(xié)作。國家審計宏觀調(diào)控的協(xié)同作用表現(xiàn)在以下兩個方面：一是國家審計充當協(xié)調(diào)宏觀調(diào)控“看不見的手”作用。國家審計對綜合宏觀調(diào)控部門、專業(yè)職能部門和地方政府提出宏觀調(diào)控政策方面的審計建議后，這些宏觀調(diào)控部門整改之后的結(jié)果就自然達到協(xié)調(diào)一致的效果，審計在其宏觀調(diào)控當中扮演的角色就類似于亞當•斯密對于市場的定位———“看不見的手”，國家審計就是宏觀調(diào)控中“看不見的手”，雖然看不見國家審計在宏觀調(diào)控中協(xié)調(diào)作用，但是宏觀調(diào)控協(xié)調(diào)中卻到處都有審計的影子。二是國家審計主動發(fā)揮宏觀調(diào)控協(xié)調(diào)作用。國家審計是國家治理的重要組成部分，國家審計以其全局性、宏觀性的視角，主動發(fā)現(xiàn)和識別宏觀調(diào)控中不協(xié)調(diào)、不配套的問題，有意識地站在國家治理的戰(zhàn)略高度提出審計建議，要求各綜合宏觀調(diào)控部門、專業(yè)職能部門和地方政府采取措施，保持各綜合宏觀調(diào)控部門和專業(yè)職能部門協(xié)調(diào)一致，保持各綜合宏觀調(diào)控部門和地方政府銜接的通暢。在這個方面，國家審計可以建立政策模擬仿真系統(tǒng)，為協(xié)調(diào)各方面更好地進行宏觀調(diào)控建立科學的基礎(chǔ)和依據(jù)。

（四）國家審計是宏觀調(diào)控政策的創(chuàng)新工具和催化劑國家審計是宏觀調(diào)控的創(chuàng)新工具和催化劑表現(xiàn)在兩個方面，一是將監(jiān)督納入了宏觀調(diào)控政策體系。跳出宏觀調(diào)控僅僅只是一個決策程序的框架，將宏觀調(diào)控看作是囊括決策、執(zhí)行和監(jiān)督的系統(tǒng)。這個系統(tǒng)前后聯(lián)系且動態(tài)變化，通過國家審計的反饋和監(jiān)督，然后就可以在監(jiān)督基礎(chǔ)上產(chǎn)生一個更好和更完善的決策和執(zhí)行程序，這創(chuàng)新了原宏觀調(diào)控體系。二是國家審計讓已有現(xiàn)存的宏觀調(diào)控工具發(fā)揮了更大的作用，讓他們的功能得到充分的釋放。國家審計在宏觀調(diào)控體系、催化傳統(tǒng)宏觀調(diào)控工具方面發(fā)揮了更大的作用，釋放更大的能力，提高這些政策的利用效率，這就是催化劑功能的體現(xiàn)。國家在實施積極財政政策刺激經(jīng)濟的時候，也可以利用審計去催化這些政策的執(zhí)行。例如，可以開展財政政策實施情況跟蹤審計，督促那些沒有落實到位的資金到位，這樣就催化了財政政策的實施效果；再例如，配套以存量資金的審計去挖掘出很多的財政資金，可以讓積極財政政策發(fā)揮更大的作用。

（五）國家審計為宏觀調(diào)控提供微觀依托基礎(chǔ)國家審計為宏觀調(diào)控提供微觀依托基礎(chǔ)的論斷也是“國家審計是國家治理的基石”的具體體現(xiàn)。國家治理的宏觀性是建立在眾多微觀基礎(chǔ)之上的，無數(shù)微觀主體就是治理基礎(chǔ)和基石，無數(shù)微觀主體的有機結(jié)合就是宏觀。目前，新凱恩斯主義也非常強調(diào)宏觀調(diào)控的微觀基礎(chǔ)，因為現(xiàn)實的社會體系不能脫離于微觀主體而存在。在中國也一樣，科學的宏觀調(diào)控需要堅實的微觀基礎(chǔ)，中國的國家審計非常合適而且非常勝任，能夠擔當起這個重任。最初的國家審計僅僅是一項微觀實踐活動，但是隨著國家治理對國家審計提出更高的要求后，國家審計一直是在堅持微觀的基礎(chǔ)上竭力為宏觀服務(wù)。立足宏觀全局，堅持微觀查處、揭露和總結(jié)已經(jīng)成為當前國家審計的基本特征。國家審計宏觀調(diào)控的微觀基礎(chǔ)主要表現(xiàn)在下面幾個方面：一是審計機關(guān)有機會接觸大量微觀實體，掌握各微觀主體的情況。按照審計全覆蓋的要求，審計機關(guān)采取全面審計，突出重點的思路，每年審計的項目超過十萬之巨，審計的單位則是不計其數(shù)，大量接觸微觀主體為收集宏觀調(diào)控的微觀信息提供可能。二是審計機關(guān)按照審深審?fù)傅脑瓌t，掌握大量微觀主體的真實可靠的情況。一個個微觀主體的有機集合就形成了整個宏觀系統(tǒng)，審計機關(guān)一一審深審?fù)父鱾€微觀主體就相當于弄清整個宏觀系統(tǒng)。三是審計機關(guān)具有處理微觀信息的能力，并可以將這些信息用于宏觀調(diào)控。因此可以說，國家審計為宏觀調(diào)控提供了強有力的微觀基礎(chǔ)。

（六）國家審計是宏觀調(diào)控政策的引導(dǎo)工具國家審計會針對經(jīng)濟社會中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重點領(lǐng)域、薄弱地帶進行有重點的審計，在審計過程中會積極地提出具有建設(shè)性、針對性的建議，引導(dǎo)已有宏觀調(diào)控政策進行精準調(diào)控，定向發(fā)力，以避免造成了“大水漫灌”的現(xiàn)象。國家審計是宏觀調(diào)控政策的引導(dǎo)工具，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是國家審計在審計過程中通過審計要目等形式向黨中央國務(wù)院反映目前宏觀調(diào)控政策體制機制性的問題，建議黨中央國務(wù)院層面出臺完善和優(yōu)化宏觀調(diào)控政策的法規(guī)。例如，當經(jīng)濟面臨下滑的時候，建議不搞那種全面大規(guī)模的刺激擴張政策，要出臺那種可以保持經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長的前瞻性宏觀調(diào)控政策。二是國家審計在日常對宏觀調(diào)控政策制定部門和執(zhí)行部門進行審計時候，直接通過審計建議督促這些部門向關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重點領(lǐng)域、薄弱地帶有針對性地定向進行宏觀調(diào)控。例如，針對直接發(fā)行基礎(chǔ)貨幣造成流動性泛濫的現(xiàn)象，可以要求以創(chuàng)新方式向流動性緊張地方發(fā)行特別支持工具，針對那種全面調(diào)高準備金造成部分社會資金緊張的情況，審計可以建議有關(guān)調(diào)控部門實行定向增加準備率，即讓那些風險資本較高的中小銀行施行較高的準備金率，較大銀行可以施行較低準備金率。三是審計機關(guān)在日常綜合利用數(shù)據(jù)分析和政策研究當中主動適應(yīng)國家治理需要，對現(xiàn)有的宏觀調(diào)控政策進行綜合和梳理之后，提出相關(guān)引導(dǎo)宏觀調(diào)控政策的理論研究報告。

三、國家審計和傳統(tǒng)宏觀調(diào)控工具的聯(lián)系與區(qū)別

十八屆三中全會提出要加快完善現(xiàn)代市場體系和宏觀調(diào)控體系的目標。國家審計是國家宏觀調(diào)控體系的一個組成部門，國家審計自身在不斷發(fā)展和完善，并正在推動傳統(tǒng)宏觀調(diào)控工具的發(fā)展和完善〔4〕。為便于國家審計在未來宏觀調(diào)控體系中更好地發(fā)揮作用，有必要將現(xiàn)有的國家宏觀調(diào)控工具進行整理和總結(jié)，探索各宏觀調(diào)控工具的特點，厘清各宏觀調(diào)控工具的關(guān)系。

（一）宏觀調(diào)控工具的特點和分類我國宏觀調(diào)控部門總體上可以分為兩類，其中一類是綜合宏觀調(diào)控部門，這是宏觀調(diào)控的核心部門，主要包括國家發(fā)展和改革委員會、財政部、中國人民銀行和銀監(jiān)會。綜合宏觀調(diào)控部門可使用的工具有很多，例如基礎(chǔ)貨幣供給、利率和減免稅收等等；另外一類是專業(yè)職能調(diào)控部門，這一類主要是環(huán)境保護部、國土資源部等部委，這一類的宏觀調(diào)控部門工具比較有限。從表1可以看出，宏觀調(diào)控職能主要集中在發(fā)改委、財政部、中國人民銀行和銀監(jiān)會等綜合調(diào)控部門，他們常用宏觀調(diào)控工具有15種，而像住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等專業(yè)職能調(diào)控部門的宏觀調(diào)控很有限，他們常用的調(diào)控工具只有6種，而且差不多每個部門只有一種宏觀調(diào)控工具，國土資源部是個例外，它有兩項宏觀調(diào)控的工具。根據(jù)宏觀調(diào)控工具的特點，可以將宏觀調(diào)控工具分為宏觀調(diào)控總量工具、間接工具、行政干預(yù)型宏觀調(diào)控工具和監(jiān)督工具等。第一類是總量型宏觀調(diào)控工具?？偭抗ぞ呤悄切┲荒軓目偭可峡刂?，并且可以直接影響到總產(chǎn)出的工具，總量工具主要包括基礎(chǔ)貨幣投放量、信貸供給總量。第二類是間接型宏觀調(diào)控工具。間接型工具的特點是使用間接性調(diào)控工具作為中介影響產(chǎn)出的關(guān)鍵參數(shù)指標，進而改變總產(chǎn)出的工具，這類工具有銀行同業(yè)拆借利率、公開市場業(yè)務(wù)和再貼現(xiàn)政策等。第三類是行政干預(yù)型宏觀調(diào)控工具。行政干預(yù)型宏觀調(diào)控工具就是在市場失靈的情況下直接動用行政力量干預(yù)市場的行為。例如嚴把土地供應(yīng)“閘門”和限制居民購房等，就是典型的行政干預(yù)型宏觀調(diào)控工具。第四類是監(jiān)督型宏觀調(diào)控工具。監(jiān)督型宏觀調(diào)控工具本質(zhì)上是一種保障、引導(dǎo)和催化現(xiàn)有宏觀調(diào)控政策的宏觀調(diào)控工具。例如國家審計和加強環(huán)境影響評價是典型的監(jiān)督型宏觀調(diào)控工具。

（二）國家審計和傳統(tǒng)宏觀調(diào)控工具的聯(lián)系與區(qū)別國家審計和傳統(tǒng)宏觀工具聯(lián)系和區(qū)別主要體現(xiàn)在四個方面，一是分屬于行政運行機制的不同流程當中，二是作用的宏觀調(diào)控的受力點不同，三是參與的范圍和程度不同，四是組合方式和效果也不同。國家審計與傳統(tǒng)宏觀調(diào)控工具聯(lián)系區(qū)別具體關(guān)系見下頁圖2。1.國家審計是宏觀調(diào)控體系中獨立性很強的監(jiān)督工具，傳統(tǒng)宏觀調(diào)控工具都屬于宏觀調(diào)控體系中的執(zhí)行實施工具。國家審計是整個宏觀調(diào)控體系中的監(jiān)督工具，具有高度的獨立性，它一方面保障宏觀調(diào)控政策的執(zhí)行，另一方面還反饋宏觀調(diào)控整個過程中的信息，為新的宏觀調(diào)控政策的出臺和修訂提供基礎(chǔ)和依據(jù)。國家審計是宏觀調(diào)控的保障和催化工具，并且反作用于宏觀調(diào)控，而其他宏觀調(diào)控都屬于宏觀調(diào)控體系中的執(zhí)行實施工具，他們屬于宏觀調(diào)控的不同體系。2.國家審計間接作用于宏觀調(diào)控，傳統(tǒng)宏觀調(diào)控工具直接作用于宏觀調(diào)控。目前國家核心的宏觀調(diào)控政策主要有財政政策、貨幣政策和產(chǎn)業(yè)政策，這些政策使用本身就是宏觀調(diào)控政策的實施。而監(jiān)督則不直接參與政策的制定和執(zhí)行，監(jiān)督只是保障這些政策的貫徹和落實。監(jiān)督不直接發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，這是因為監(jiān)督宏觀調(diào)控政策的執(zhí)行和落實才使得監(jiān)督具有宏觀調(diào)控的功能和屬性。傳統(tǒng)宏觀調(diào)控工具能夠獨立于國家審計發(fā)揮宏觀調(diào)控功能，而國家審計不能脫離了這些傳統(tǒng)宏觀調(diào)控工具單獨發(fā)揮作用。如果說傳統(tǒng)的宏觀調(diào)控工具（例如貨幣供給量、稅收政策）可以直接作用或者影響到經(jīng)濟系統(tǒng)，那么國家審計則是通過影響這些傳統(tǒng)宏觀調(diào)控工具間接作用或者影響經(jīng)濟系統(tǒng)。3.國家審計可以全面參與宏觀調(diào)控，傳統(tǒng)宏觀調(diào)控工具則是部分參與宏觀調(diào)控。作為宏觀調(diào)控工具，國家審計綜合性比較強，傳統(tǒng)宏觀調(diào)控工具則是專業(yè)性比較強。由于國家審計是宏觀調(diào)控政策貫徹落實的督察員，所以它可以跨部門地滲透到宏觀調(diào)控體系的所有方面，它可以和所有的宏觀調(diào)控工具配合使用，廣泛地參與宏觀調(diào)控的各個方面。傳統(tǒng)宏觀調(diào)控工具則是以守之以專，達之以強的精神參與宏觀調(diào)控，傳統(tǒng)的宏觀調(diào)控工具一般只負責一個具體事項、領(lǐng)域或者方面，左右和影響的方面都比較有限。4.國家審計和傳統(tǒng)宏觀調(diào)控工具是縱向合作關(guān)系，傳統(tǒng)宏觀調(diào)控工具之間則屬于橫向合作關(guān)系。國家審計一般是單方面推動和催化傳統(tǒng)宏觀調(diào)控工具更有效率地發(fā)揮更大的作用，國家審計一方面先解決信息不完全的問題，讓傳統(tǒng)宏觀調(diào)控工具盡可能在完全信息下充分發(fā)揮作用，另一方面國家審計和傳統(tǒng)宏觀調(diào)控工具結(jié)合，催化傳統(tǒng)宏觀調(diào)控工具發(fā)揮更大更好的作用，國家審計和傳統(tǒng)宏觀調(diào)控工具之間是一種縱向合作關(guān)系。傳統(tǒng)宏觀調(diào)控工具之間則屬于橫向合作關(guān)系。傳統(tǒng)宏觀調(diào)控工具之間互相補充，互相配合，消除彼此之間的負面影響，共同將宏觀調(diào)控作用發(fā)揮得更完美。例如，財政政策和貨幣政策之間的配合和協(xié)調(diào)，可以部分解決經(jīng)濟增長和通脹之間的矛盾。傳統(tǒng)宏觀調(diào)控政策相互配合甚至產(chǎn)生出非常著名的丁伯根規(guī)則。

四、國家審計未來進一步發(fā)揮宏觀調(diào)控作用展望

（一）國家審計在未來的宏觀調(diào)控系統(tǒng)中將發(fā)揮更大的作用國家審計可以在宏觀調(diào)控中發(fā)揮更為重要作用有兩方面的原因，一是國家治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化的需要。經(jīng)濟治理體系是國家治理體系中核心要素之一，宏觀調(diào)控又是當前經(jīng)濟治理的重要組成部分，但是宏觀調(diào)控中還存在著諸多問題，例如，宏觀調(diào)控政策不能被很好地貫徹落實，宏觀調(diào)控存在著信息不對稱，宏觀經(jīng)濟政策連續(xù)性、穩(wěn)定性和系統(tǒng)性不夠，調(diào)控的針對性和靈活性不足等，而國家審計又剛好能夠解決當前宏觀調(diào)控所面臨的難題。所以，國家審計義不容辭的作為重要宏觀調(diào)控的工具走上了前臺，且在宏觀調(diào)控中發(fā)揮著重要作用。可以說國家審計是宏觀調(diào)控工具在國家治理能力現(xiàn)代化發(fā)展的水到渠成的結(jié)果，是因國家治理需要而生。二是國家審計本身的特點和豐富的宏觀調(diào)控實踐經(jīng)驗決定了國家審計可以很好地在宏觀調(diào)控中發(fā)揮作用。國家審計自誕生起就積極參與宏觀調(diào)控，并在宏觀調(diào)控中發(fā)揮重要作用，形成了諸多宏觀調(diào)控實踐經(jīng)驗；同時國家審計具有專業(yè)的技能和獨特的條件，自身的特點和積累的經(jīng)驗讓國家審計非常勝任宏觀調(diào)控工具這一角色。

（二）國家審計將會更加系統(tǒng)、科學地為宏觀調(diào)控服務(wù)目前，國家審計是較為碎片化和發(fā)散式地為宏觀調(diào)控服務(wù)，還沒有形成系統(tǒng)化的服務(wù)機制；同時為宏觀調(diào)控的服務(wù)沒有建立在數(shù)量模型分析的基礎(chǔ)上，譬如說一些成果不能進行精確地量化。不過我國審計機關(guān)比較注重對現(xiàn)代先進技術(shù)的運用，并將其糅和到審計實踐當中。因此，未來國家審計也可能會建立政策模擬系統(tǒng)，采用模擬仿真技術(shù)對于審計參加宏觀調(diào)控的政策進行模擬和推演，精確地計算出審計結(jié)果，提高國家審計服務(wù)宏觀調(diào)控的科學性。同時國家審計還可以根據(jù)模型計算的結(jié)果，統(tǒng)籌國家審計進行宏觀調(diào)控安排，以增加國家審計服務(wù)宏觀調(diào)控的科學性、系統(tǒng)性、持續(xù)性和協(xié)調(diào)性。除了建立自己的宏觀調(diào)控政策模型系統(tǒng)以外，審計機關(guān)還可以對有關(guān)部門的政策模擬模型進行審計，檢驗他們模型的有效性和科學性，以促進他們科學地進行宏觀調(diào)控。

（三）國家審計利用大數(shù)據(jù)參與宏觀調(diào)控，增加宏觀調(diào)控效果國家審計已經(jīng)建立了國家審計數(shù)據(jù)中心，并將有關(guān)部分財政、稅收、海關(guān)及工商和金融數(shù)據(jù)進行了整合。這些在堅實微觀依托基礎(chǔ)上采集的真實和完整的大數(shù)據(jù)，有助于準確判斷宏觀調(diào)控形勢，采取正確宏觀調(diào)控措施和有效評估宏觀調(diào)控效果。

（四）國家審計將會在宏觀調(diào)控中更加注重發(fā)揮其綜合性、專業(yè)性的優(yōu)勢國家審計將通過發(fā)揮其綜合性優(yōu)勢促進各宏觀調(diào)控部門協(xié)調(diào)合作，增強宏觀調(diào)控政策組合拳的整體性和協(xié)同性，提高宏觀調(diào)控效果。國家審計將會充分發(fā)揮其在整個決策系統(tǒng)中的獨特作用，為宏觀調(diào)控提出前瞻性和預(yù)見性的審計意見，引導(dǎo)有關(guān)部門積極出臺具有長效機制的宏觀調(diào)控政策。

參考文獻

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〔4〕張文祥，王羚，馬緒忠.國家審計在宏觀經(jīng)濟管理中的地位和作用研究〔J〕.審計研究，2006（6）：31-36.

作者：張強 單位：審計署 審計科研所