公共養(yǎng)老保障制度困境范文

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《人口學(xué)刊雜志》2014年第四期

一、韓國公共養(yǎng)老保障制度發(fā)展面臨的主要困境及原因

20世紀(jì)60~80年代，韓國一直奉行“增長第一，福利第二”原則，實(shí)行經(jīng)濟(jì)優(yōu)先增長戰(zhàn)略，社會(huì)發(fā)展被忽視。20世紀(jì)80年代末期，政府才開始重視公共養(yǎng)老保障制度建設(shè)。特別是1998年實(shí)行經(jīng)濟(jì)與福利共同發(fā)展戰(zhàn)略以來，公共養(yǎng)老保障制度取得顯著進(jìn)展，但依然面臨著諸多困境和難題。

1.人口超老齡化來勢(shì)兇猛1983年韓國生育率水平降到2.1，2003年進(jìn)一步降至1.3，到目前為止一直保持著超低生育率水平，另外，韓國的平均人口預(yù)期壽命2010年已達(dá)到80.79歲的高水平，表明韓國正在經(jīng)歷快速的人口老齡化過程。2000年65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎貫?.2%，標(biāo)志著韓國進(jìn)入老齡化社會(huì)；預(yù)計(jì)2019年超過14%，步入老齡社會(huì)；2026年將達(dá)到20%，跨入超老齡社會(huì)；2050年進(jìn)一步增至33%。［5］實(shí)現(xiàn)從老齡化社會(huì)轉(zhuǎn)為老齡社會(huì)再進(jìn)入超老齡社會(huì)，韓國分別需用19年和7年，同一經(jīng)歷，法國要用115年和41年，英國則需47年和45年，美國要用71年和15年，日本也需要24年和12年。韓國已成為人口老齡化增速最快的發(fā)達(dá)國家之一。人口老齡化不單純是老年人口規(guī)模擴(kuò)大和老齡化程度加深，其過程還伴隨著勞動(dòng)力人口和少年兒童人口的減少。根據(jù)聯(lián)合國中方案預(yù)測(cè)，韓國15~64歲勞動(dòng)力年齡人口規(guī)模目前為3490萬，2015年將達(dá)到峰值3551萬，然后開始迅速減少，2035年將跌破3000萬，2050年只有2542萬；相應(yīng)地，占總?cè)丝诘谋戎貙哪壳暗?2%減至2050年的54%。屆時(shí)，0~14歲少年兒童人口規(guī)模從2010年7918萬人逐漸縮減到6193萬人，占總?cè)丝诒戎貜?6%持續(xù)下降到13%。21世紀(jì)下半葉，人口年齡結(jié)構(gòu)基本穩(wěn)定，少年兒童人口、勞動(dòng)年齡人口和老年人口的比例關(guān)系保持15∶53∶32，屬于超級(jí)老齡社會(huì)（見圖2）。如果假設(shè)各年齡段人口的勞動(dòng)參與率維持現(xiàn)狀，就業(yè)勞動(dòng)力數(shù)量將在2022年達(dá)到峰值2720萬人，然后開始減少，21世紀(jì)中期降至2150萬人，降幅為21%；［6］當(dāng)然，如果提升婦女的勞動(dòng)參與率，就業(yè)勞動(dòng)力資源規(guī)模會(huì)增加，峰值會(huì)延后。人口潛在扶助比（potentialsupportratio）①2010年平均每4.5名勞動(dòng)年齡人口撫養(yǎng)1名老年人，2035年以后將減少到不足2人，21世紀(jì)中葉降至只有1.6人。顯然，人口老齡化使得養(yǎng)老金繳費(fèi)人數(shù)逐漸縮減，領(lǐng)取人數(shù)日益擴(kuò)大，養(yǎng)老經(jīng)費(fèi)的需求不斷增加，國家和家庭的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)將會(huì)越來越重。［4］

2.國民年金財(cái)務(wù)支持難以為繼國民年金基金主要來源于參保者和雇主所繳納的保險(xiǎn)費(fèi)，國家財(cái)政支援十分有限，本質(zhì)上是“課稅制”和“積蓄制”相融合的不完全積蓄方式，［2］退休人員可領(lǐng)用當(dāng)前在職人員的繳費(fèi)，而當(dāng)前在職人員領(lǐng)用下一代在職人員的繳費(fèi)。如果在職人員的繳費(fèi)超出退休人員的養(yǎng)老金發(fā)放，基金盈余，反之，則基金赤字。2000~2007年，是基金的盈余階段，基金收入從10.4萬億韓元增加到21.7萬億韓元，增長1.1倍，年均增長率為10.59%；基金支出從1.67萬億韓元增至5.63萬億韓元，凈增2.4倍，年均增長率為17.35%（見表3）。顯然，基金收入大于支出，但是，支出的增長速度顯著快于收入的增長速度，導(dǎo)致基金盈余的年均增長率只有8.82%。考慮國民年金制度越8.82%?？紤]國民年金制度越來越成熟，覆蓋人群和水平逐漸提升，同時(shí)，伴隨人口老齡化程度加深和平均預(yù)期壽命延長，年金領(lǐng)取人數(shù)必然不斷增加，最終將導(dǎo)致基金收支由盈余轉(zhuǎn)為赤字，阻礙年金基金可持續(xù)發(fā)展。預(yù)計(jì)2036年國民年金支出將超過收入，2047年準(zhǔn)備金完全耗盡；公務(wù)員年金與軍人年金在2007年已赤字運(yùn)營，私學(xué)年金到2018年支出超過收入，2026年準(zhǔn)備金也將耗盡。［7］為實(shí)現(xiàn)國民年金財(cái)務(wù)可持續(xù)發(fā)展，2007年政府把投保40年的年金受益人的平均工資替代率從原來70%下調(diào)到50%，計(jì)劃2028年前調(diào)整到40%；并計(jì)劃把法定退休年齡從60歲逐漸提高到61歲，而后每5年提高1歲，到2033年提升到65歲。盡管如此改革，也只能將國民年金基金的枯竭期向后推遲十幾年，難以從根本上解決公共年金的財(cái)政問題。

3.失衡的繳費(fèi)與給付結(jié)構(gòu)，特殊職業(yè)年金收支嚴(yán)重失衡國民年金以防止貧困、注重不同階層之間的收入分配為主導(dǎo)，特殊職業(yè)年金以功勞補(bǔ)償為主導(dǎo)，二者之間在繳費(fèi)和待遇上存在很大差距。首先，國民年金的繳費(fèi)計(jì)算公式為：國民年金給付額=基礎(chǔ)年金+加給年金，［8］其中，基礎(chǔ)年金=1.8×（A+B）×（1+0.05n/12），A為年金開始支付前3年國民年金全體參保者的月收入平均值，B為參保者個(gè)人國民年金參保期間月收入的平均值，n為超過20年的參保月數(shù)?；灸杲鹪谟?jì)算中的A部分與參保者個(gè)人實(shí)際收入無關(guān)，充分體現(xiàn)了國民年金收入再分配的效果，使得高收入者的工資替代率較低，而低收入者的工資替代率較高。以公務(wù)員年金為例計(jì)算特殊職業(yè)年金，公務(wù)員在職20年以上退職時(shí)：退職年金=（最后3年平均月收入×0.5）+（最后平均月收入×超過20年在職年數(shù)×0.02）?？梢?，公務(wù)員退職年金以個(gè)人月收入為基數(shù)，在計(jì)算時(shí)完全和自己的收入相關(guān)，不存在國民年金計(jì)算時(shí)的均等部分。從同樣參保20年來看，二者受益標(biāo)準(zhǔn)也存在差異，國民年金參保者受益標(biāo)準(zhǔn)為其參保期間月平均收入的30%，而職業(yè)年金參保者的受益標(biāo)準(zhǔn)為其參保期間月平均收入的50%?？傮w來說，特殊職業(yè)年金的收益水平明顯高于國民年金。顯然，這種狀況不得不讓人們產(chǎn)生質(zhì)疑，普通納稅者是否也在為特殊職業(yè)年金參保人的收益繳費(fèi)？除去國民年金與特殊職業(yè)年金在收益水平等方面的差異，在政府支援方面也表現(xiàn)出明顯的傾向。如2007年，政府財(cái)政對(duì)不同年金的支援比重為公務(wù)員年金68.0%，軍人年金23.7%，私學(xué)年金5.1%，國民年金3.2%，［9］明顯偏重于特殊職業(yè)年金。這種在社會(huì)保險(xiǎn)制度中的不平等狀況，在韓國國內(nèi)也飽受詬病。而要解決國民年金和特殊職業(yè)年金收益水平嚴(yán)重失衡問題，就必須要對(duì)特殊職業(yè)年金的給付和繳費(fèi)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。

4.公共養(yǎng)老保障制度難以緩解老年貧困問題年金和社會(huì)保障的限制性標(biāo)準(zhǔn)（limitedscale）使幾乎過半的韓國老年人口淪為相對(duì)貧困人群，其比率在OECD成員國中最高。2008年建立的基礎(chǔ)老齡年金制度旨在給那些低收入的老年人提供援助，確實(shí)使70%的老年人口受益，但保障標(biāo)準(zhǔn)僅為平均工資的5%左右，遠(yuǎn)低于相當(dāng)于平均工資20%的最低生活標(biāo)準(zhǔn)。顯然，減少老年貧困最有效的方法是對(duì)低收入老年人群進(jìn)行專項(xiàng)補(bǔ)助。隨著國民年金制度日益成熟，貧困老年人數(shù)量將會(huì)逐漸減少。但即使參保人從1998年開始繳費(fèi)，參保時(shí)間達(dá)到最長40年的繳費(fèi)年限，在2028年才開始享受津貼，收入替代率也只有40%，遠(yuǎn)不及OECD國家58%的平均水平。在這個(gè)收入替代率標(biāo)準(zhǔn)下，為了增加老年人養(yǎng)老金收入，或者上調(diào)繳費(fèi)率，或者把計(jì)劃到2033年提升到65歲的退休年齡再提前，或者提高年金領(lǐng)取年齡。顯然，走哪條路都不易，較低的收入替代率減弱了國民年金對(duì)老年人口貧困率的降低能力。國民年金制度遵守率和收入透明性差也是老年貧困的原因。以2010年為例，30%的勞動(dòng)年齡人口沒有繳納保費(fèi)，部分參保人連最低10年的繳費(fèi)年限也難以達(dá)到，如果這種趨勢(shì)持續(xù)到2030年，將有40%的老年人口領(lǐng)不到公共年金。［10］此外，自我雇傭者和家族從業(yè)者收入缺乏透明性，同時(shí)，虛假收入申報(bào)的情況時(shí)有發(fā)生，因而年金的收入水平難以保障。

5.經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨緩，公共養(yǎng)老基金保值增值壓力大公共養(yǎng)老基金運(yùn)營成果直接影響參保者的保險(xiǎn)費(fèi)負(fù)擔(dān)和年金給付水平，從國民年金發(fā)展歷史來看，國民年金的整體投資回報(bào)率為6.6%，［11］與國民年金成立伊始就以贏利性作為主要目標(biāo)相吻合。近年來，韓國的國民年金加大了對(duì)股票和境外證券的投資份額，2012年，韓國國民年金取得了中國“合格境外投資機(jī)構(gòu)者”的資格，正式進(jìn)入中國資本市場(chǎng)，國民年金投資正朝向風(fēng)險(xiǎn)型轉(zhuǎn)變。韓國國民年金本質(zhì)上是不完全積蓄性質(zhì)，世界范圍內(nèi)，養(yǎng)老基金采取市場(chǎng)化投資策略的多為基金制國家，現(xiàn)收現(xiàn)付制模式下走市場(chǎng)化投資策略的國家少之又少。顯然，韓國采取風(fēng)險(xiǎn)性投資策略本身就是對(duì)社會(huì)保障基金投資理念的一種挑戰(zhàn)，受國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)影響很大。例如，2000年國際金融危機(jī)爆發(fā)之后，韓國經(jīng)濟(jì)增長乏力，國民年金投資回報(bào)率開始下降，特別是2008年美國次貸危機(jī)爆發(fā)時(shí)，國民年金投資回報(bào)率降為-0.18%。［3］所以如何保持長期而又穩(wěn)定的投資回報(bào)率是國民年金未來投資所面臨的重要課題。

二、啟示和借鑒

韓國的人口老齡化過程超前于我國，其公共養(yǎng)老保障制度在創(chuàng)建、改革和完善的過程中積淀了豐富的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，必然會(huì)對(duì)我國公共養(yǎng)老保障制度改革和實(shí)踐提供有益的借鑒和啟示。

1.人口老齡化的迅速發(fā)展，要求公共養(yǎng)老保障體系建設(shè)必須及時(shí)有效根據(jù)2010年第六次人口普查資料，我國60歲及以上老年人口總量為1.78億，占總?cè)丝诘谋戎貫?3.26%；65歲及以上老年人口1.19億，占總?cè)丝诒戎貫?.87%。到2050年我國60歲及以上人口將占總?cè)丝诘?3.9%，65歲及以上人口將占總?cè)丝?5.6%，［12］屬于重度老齡社會(huì)。人口老齡化是21世紀(jì)我國不可逆轉(zhuǎn)的社會(huì)常態(tài)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)只能以人口老齡化為背景并適應(yīng)人口老齡化，不可能改變?nèi)丝诶淆g化去適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，這是單向的適應(yīng)關(guān)系。我國和韓國同屬世界上人口老齡化速度最快的國家，同在世紀(jì)之交進(jìn)入老齡化社會(huì)，21世紀(jì)前半期將經(jīng)歷快速老齡化進(jìn)程，且存在明顯的城鄉(xiāng)和地區(qū)差異（農(nóng)村老年人口比例高于城市）。所不同的是，韓國的人口老齡化程度和速度都將快于我國；韓國人口老齡化加速期出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)騰飛和社會(huì)福利政策體系相對(duì)完善之際，屬于“富老同步”，而我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)政策明顯滯后于人口老齡化進(jìn)程，屬于“未富先老”和“未備先老”。［13］人口現(xiàn)象屬于長周期事件，且具有滯后性，因此，在人口發(fā)展問題上做出正確決策，在解決當(dāng)前問題的同時(shí)，必須把握機(jī)會(huì)，抓住機(jī)遇，為長期的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做好充分準(zhǔn)備。韓國在剛剛進(jìn)入老齡化社會(huì)時(shí)就制定了長期的年金繳費(fèi)與待遇規(guī)劃，從而為應(yīng)對(duì)人口老齡化贏取了時(shí)間。此外，為積極應(yīng)對(duì)低生育率和人口老齡化問題，韓國在2010年10月老齡化社會(huì)與人口的第二個(gè)基本計(jì)劃，提出逐漸恢復(fù)生育率水平，并建立一個(gè)應(yīng)對(duì)老齡化社會(huì)的響應(yīng)系統(tǒng)，將生育率提高到經(jīng)合組織的平均水平，有效解決人口老齡化社會(huì)問題。目前，我國正在進(jìn)行養(yǎng)老保障制度的重構(gòu)和完善，而此時(shí)正處于少兒撫養(yǎng)比和老年撫養(yǎng)比都相對(duì)較低的“人口機(jī)會(huì)窗口”期，2005年，勞動(dòng)年齡人口與老年人口的比例為86∶14，1個(gè)老年人平均有6.2個(gè)勞動(dòng)年齡人口贍養(yǎng)，這種壓力不算大；2020年，二者的比例關(guān)系將為79∶21，一個(gè)老年人的平均贍養(yǎng)者減少為3.7個(gè)勞動(dòng)年齡人口，壓力明顯增大；2050年，二者的比例關(guān)系將變?yōu)?3∶37，一個(gè)老年人平均只有1.7個(gè)勞動(dòng)年齡人口贍養(yǎng)，壓力更加沉重。［14］可見，當(dāng)前一段時(shí)期正是構(gòu)建我國老年社會(huì)福利體系的最佳時(shí)期，因此，我們應(yīng)把握好“人口機(jī)會(huì)窗口”，及時(shí)建設(shè)和完善我國公共養(yǎng)老保障體系。

2.多層次公共養(yǎng)老保障體系是實(shí)現(xiàn)我國養(yǎng)老保障制度可持續(xù)發(fā)展的最佳路徑韓國國民年金制度的一個(gè)突出特點(diǎn)是把職工、農(nóng)漁民、自營業(yè)者及臨時(shí)工整合到一個(gè)制度內(nèi)的國民整合結(jié)構(gòu)。這種模式的好處之一在于能夠盡可能地?cái)U(kuò)大養(yǎng)老保障的覆蓋面；其二，一個(gè)多元化制度本身能統(tǒng)籌利用年金資源，協(xié)調(diào)不同行業(yè)和類型年金的財(cái)政負(fù)擔(dān)。無疑，韓國為我國提供了一個(gè)可供參考的能夠覆蓋全民的公共年金制度模式。我國當(dāng)前的養(yǎng)老保障體系整體還呈現(xiàn)一種“碎片化”的狀態(tài)，很多制度和政策都是在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和不同群體之間分別設(shè)計(jì)和實(shí)施，統(tǒng)籌層次和融合度都很低，致使我國養(yǎng)老保障水平在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、不同群體之間存在很大差距，缺乏公平，成為影響全民共享經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展成果的一個(gè)重要因素。雖然公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員、企業(yè)職工、農(nóng)民以及農(nóng)民工等各類群體之間存在明顯身份差異，其就業(yè)特征和收入水平也大不相同，不可能在短期內(nèi)建立統(tǒng)一繳費(fèi)統(tǒng)一支付的基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度，但亦可根據(jù)不同群體的生活和收入水平將其納入相應(yīng)的養(yǎng)老金制度，各個(gè)制度之間形成有效銜接，進(jìn)而構(gòu)筑一個(gè)多層次和多元化的公共養(yǎng)老保障體系。

3.引入“名義賬戶”制，真正做實(shí)個(gè)人賬戶韓國的國民年金制度從本質(zhì)上來說屬于不完全積蓄制，是現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金制混合體。退休者可領(lǐng)取目前在職者的繳費(fèi)，而當(dāng)前在職者領(lǐng)取下一代在職者的繳費(fèi)。由于目前在職者繳費(fèi)多于退休者的年金給付，因此國民年金尚有余額積累，但伴隨低生育率和超人口老齡化的到來，這種帶有部分積蓄方式的養(yǎng)老保障也不可避免地出現(xiàn)資金枯竭的難題。當(dāng)前我國實(shí)行的是世界首創(chuàng)的“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶”相結(jié)合的部分積累制社會(huì)保障模式。實(shí)行伊始，旨在借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，充分應(yīng)對(duì)人口老齡化沖擊。但由于歷史原因?qū)е碌摹稗D(zhuǎn)制成本”較高，致使個(gè)人賬戶“空賬”運(yùn)行。2011年底，中國城鎮(zhèn)基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶“空賬”額繼2007年突破萬億元后，首次突破2萬億元，達(dá)到2.22萬億元。［15］養(yǎng)老金個(gè)人賬戶“空賬”運(yùn)行致使我國現(xiàn)行“統(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老保障制度困難重重，在人口老齡化快速到來的今天，更是步履維艱，難以實(shí)現(xiàn)其可持續(xù)發(fā)展。為此，我國可引入“名義賬戶制”，最終做實(shí)個(gè)人賬戶，完成從現(xiàn)收現(xiàn)付制到部分積累制的過渡，實(shí)現(xiàn)我國公共養(yǎng)老保障制度可持續(xù)發(fā)展。

4.確保養(yǎng)老保障基金真正做到保值增值雖然韓國國民年金基金進(jìn)行投資進(jìn)而保值增值的過程中遇到了諸多難題，但毋庸置疑，其基金投資收益在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的年份里還是取得了相當(dāng)高的收益回報(bào)，充實(shí)了整個(gè)國民年金基金的物質(zhì)基礎(chǔ)。并且，國民年金在投資過程中也實(shí)現(xiàn)了盡可能追求最大收益，并謀求盡量實(shí)現(xiàn)降低對(duì)國內(nèi)金融市場(chǎng)的沖擊程度等目標(biāo)。近些年來，我國養(yǎng)老金積累規(guī)模雖然在不斷擴(kuò)大，但仍存在養(yǎng)老金基金積累不足的問題。當(dāng)前我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)仍舊實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，由全國社會(huì)保障基金理事會(huì)管理的養(yǎng)老基金只占全部年金的很小部分，其余大量養(yǎng)老基金仍然由各地方政府掌控，不僅沒有實(shí)現(xiàn)保值增值，反而因通貨膨脹等原因貶值。因此，在當(dāng)前我國資本市場(chǎng)不健全不完善的條件下，可借鑒韓國“政府側(cè)重于行政管理、國民年金公司自行投資運(yùn)營”的模式，［16］成立中央政府直接監(jiān)管的年金基金運(yùn)營機(jī)構(gòu)，不僅投資于我國境內(nèi)的證券和股票市場(chǎng)，也可進(jìn)行境外投資，實(shí)行養(yǎng)老保障基金投資渠道多元化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金保值增值，充分應(yīng)對(duì)人口老齡化快速到來的沖擊。

5.注重制度之間的均衡性，整合企業(yè)和事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策無論從政府在財(cái)政上的支持力度還是在籌資與給付標(biāo)準(zhǔn)方面，韓國國民年金和特殊職業(yè)年金之間都存在較大差距，對(duì)特殊職業(yè)年金支持力度大，而對(duì)國民年金支持力度卻很小，這顯然違背了公共養(yǎng)老保障本身存在的價(jià)值，難以促進(jìn)社會(huì)公平。顯然，協(xié)調(diào)公共年金制度內(nèi)部均衡，真正實(shí)現(xiàn)其作為社會(huì)資源再分配的手段，是韓國未來所要面對(duì)的極具挑戰(zhàn)性的課題。我國當(dāng)前也同樣存在社會(huì)保障制度內(nèi)部失衡的問題，其中尤以企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保障待遇相差過大最為突出。黨的十八大報(bào)告提出，“改革和完善企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)制度，建立兼顧各類人員的社會(huì)保障待遇確定機(jī)制和正常調(diào)整機(jī)制”。我國一直以來在積極探索機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保障改革，改革目標(biāo)就是要使機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工在退休以后享受同等水平年金，在繳費(fèi)、待遇、服務(wù)方面實(shí)現(xiàn)一體化，真正實(shí)現(xiàn)企業(yè)和事業(yè)單位養(yǎng)老保障“雙規(guī)制”的并軌。針對(duì)事業(yè)單位的特點(diǎn)，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的路徑應(yīng)是堅(jiān)持社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶結(jié)合的改革方向，同步建立事業(yè)單位職業(yè)年金制度，并加大對(duì)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的財(cái)政投入，最終消除不同人群在基本養(yǎng)老保障方面的不公平。

作者：李雪原新單位：吉林大學(xué)東北亞研究院南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院