當代國家民族自治政策探析范文

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摘要:縱觀當代美洲民族自治政策的發展歷程，大體可以分為保留地制度、多元文化主義以及民族區域自治等主要類型。美洲主要國家的民族自治政策一般具備反復性、復合性并不斷獲得法律保障。在具體實施的過程中，美洲國家民族自治實踐極富成果，但也不可避免地會帶有一定歷史和現實的局限性，其經驗為我國解決民族自治問題提供了有益借鑒。

關鍵詞:美洲國家;民族自治;多元文化主義;保留地制度;民族區域自治

二戰之后，一大批殖民地和半殖民地國家擺脫了帝國主義的壓迫，建立了獨立統一的民族主權國家，民族自決、民族自治一時間成為世界民族發展的潮流。隨著冷戰結束，各國內部少數族群的民族分離主義情緒抬頭，全球范圍內的民族沖突此起彼伏，前蘇聯以及一些東歐國家在這一過程中分崩離析，轟然倒塌，當代民族自治在這樣殘酷的政治現實面前，一度遭受到前所未有的沖擊和挑戰。然而，在當代美洲①民族國家中，民族自治實踐并沒有為此一蹶不振，反而在一定范圍內獨樹一幟，繼續發展。毋庸置疑，任何國家的民族政策都是服從于國家總體發展戰略的。當代美洲國家的民族自治可以說很大程度上在少數民族自決權和國家統一之間，在尊重少數民族的文化特殊性和國家發展戰略之間找到了一種平衡，開拓了一條極具特色的民族自治創新之路，也為世界其他國家的民族自治提供了成功經驗。

一、當代美洲民族自治的主要類型

目前美洲大陸主要由土著居民、外來移民和混血民族三大部分組成。印第安人是美洲最古老的民族，他們作為原住民早在16世紀之前就已經廣泛地分布于美洲大陸的各個地區。然而16世紀后，伴隨著歐洲殖民者的登陸，美洲數百年的殖民化歷程拉開了序幕，它極大推動了來自歐、亞、非各族人民在美洲大陸的融合和重組，并從根本上改變了美洲大陸民族的構成及地理分布，因此除了少數三種國家外，絕大多數美洲國家都是多民族移民國家。由于特殊的歷史原因和政治原因，美洲國家民族問題由來已久，美洲民族政策也相當多樣和復雜。當前美洲國家民族政策主要涉及主體民族和土著民族之間的民族關系，既有共性，又有各自的特點，因此在制定民族政策時，考慮的狀況有差異，制定的民族政策也是不盡相同［1］，目前大體可以分為以下三種類型:保留地制度、多元文化主義以及民族區域自治。

(一)保留地制度。保留地是指政府劃撥用于給原住民集中居住的土地。當前保留地制度主要集中在美洲大陸國家，最為典型的當屬美國的印第安人保留地。印第安人保留地是由美國印第安人事務局負責管理的一級行政區劃，印第安人部落在所屬保留地上具有一定的自治權。截至2015年美國政府已承認的印地安部落一共567個，現存的印第安保留地有326個①，主要分布在美國的西部和中北部。作為一種已持續百年的制度安排，美國印第安人保留地制度可追溯到建國時期，當時美國政府設立保留地的初衷是將印第安人與白人社會隔離開來并用同化政策來消除種族沖突。20世紀30年代，羅斯福總統在美國大力推行印地安新政，重新肯定了保留地存在的重要性，并按照歐美三權分立的原則建立起部落政府，在聯邦政府的監督下行使部落主權和自治權。經歷了20世紀50年代“終結政策”的短暫低潮后，美國在20世紀60、70年代全面放棄了對印第安原住民的同化舉措，建立起了現行保留地自治理念和政策，當代美國的民族自治步入了一個新的發展階段。1970年，時任美國總統尼克松在國會就聯邦政府的印第安人政策發表了演講，鼓勵印第安人民擁有自治意識和自決能力。作為對此的積極回應，國會通過了一系列有關印第安人的立法，并專門成立了印第安人經濟機構辦公室，負責印第安人社區的改造、培訓。在克林頓任總統期間，政府頒布了《印第安部落司法法》、《部落自治法》和《土著美國人住房援助和自決法》等法律，印第安人的政治和文化權利得到越來越多的承認和保護，印第安保留地制度逐漸完善。［2］2014年6月時任美國總統奧巴馬對印第安保留地進行了視察。他倡議，文化上推動23個州印第安人保留地內的教育改革、教師培訓以及提供高速互聯網;經濟上加速建設印第安保留地內的基礎設施，促進能源領域發展，鼓勵原住民成立小微企業;政治法律層面，則委派時任司法部長與部落首領協商，加緊解決針對美國印第安人犯罪大幅增加問題，承諾為每個原住民部落選區至少設立一個投票點。［3］總之，從20世紀后半葉至今，美國以數任總統為代表的行政層面和以國會為代表的立法層面，都對保障印第安人自治權展現出前所未有的決心。盡管印第安人的生活水平仍待改善，但通過保留地制度，印第安人的政治、經濟和文化權利的行使無疑達到了歷史新水平，美國的印第安保留地制度逐漸完善。拉美地區像阿根廷、哥倫比亞、智利、巴西、巴拿馬、委內瑞拉等一些國家也都在20世紀先后進行了印第安人保留地實踐。這些國家的保留地一般都設在邊遠貧困地區，免征土地稅，實施有關印第安人的法律。目前為止拉美各國普遍認為保留地是保存印第安傳統的一種有效方法。

(二)多元文化主義政策。文化自治是指少數民族在語言、教育等文化領域享有不受居住區域限制的自治權的一種自治形式。［4］當前美國、加拿大以及大部分拉美國家所實行的多元文化主義就是這種文化自治形式的重要體現。1924年，猶太裔的美國學者霍勒斯•卡倫在其著作《文化與民主》中，首次提出并闡釋了文化多元主義的概念，他主張文化是族群特性的核心，在國家統一的框架下，應該允許文化多樣性的存在，在多樣性中發展同一性。根據這一理論形成的民族文化自治政策，一方面反對同化，因為同化威脅著族群的生存;另一方面主張少數民族接受作為“少數民族”的社會地位，反對分離主義，因為參與更大的社會并為自身的權益進行合法斗爭才是一條切實可行的道路。［5］當前大多數美洲國家都是以移民為主的多民族國家，所以近年來多元文化主義在美洲興起并得到普遍認同。加拿大是世界上首個將多元文化主義確定為基本民族政策的國家。出于緩和民族矛盾和維護社會和諧的需要，1971年10月時任加拿大聯邦總理特魯多宣布開始全面實施多元文化主義民族政策。這一政策是在維護國家團結，促進社會整合的前提下，尊重加拿大境內不同族群間的文化差異，通過提供必要的聯邦政策扶持，幫助各少數族群克服文化障礙，全面融入加拿大的社會生活。1973年，加拿大聯邦政府設立了專門委員會，并委任專員從事與多元文化相關的各項組織協調事宜，與此同時每年還設立各種專項基金用于支持多元文化主義的建設。1982年多元文化主義被正式寫入加拿大憲法。1987年，政府又起草了多元文化主義政策原則，承認多元文化是加拿大的國家特征，保證所有加拿大人在社會、經濟、文化和政治上的平等地位。1988年7月，《加拿大多元文化法》的頒布實施標志著多元文化主義政策作為加拿大的一項基本國策正式通過法律化的形式鞏固下來。20世紀70年代末、80年代初，面對一體化政策所帶來的弊端，一些拉丁美洲國家的印第安學者提出了旨在促進印第安人自治，具有多元色彩的“民族發展理論”、“參與印第安主義”等主張，其核心是承認和接受種族多元化的合法性，創立并發展行使自治權的組織機構，鼓勵印第安人參與到自治政策的制定中，并為此提供政治、經濟和文化等方面的專業技能和知識培訓。1985年第9屆美洲印第安人問題代表大會通過了新的《印第安行動五年計劃》，這項計劃要求在承認拉美各國種族和文化多樣存在的基礎上，為印第安人制定出尊重其價值和意愿的自主發展政策。這一舉措意味著拉美各國政府的民族政策開始從一體化向多元文化主義轉型。進入20世紀，伴隨著工業化和現代化進程的發展，尤其是經歷過兩次世界大戰以后，美國主流社會開始對以往的民族同化政策進行深刻反思，并逐步展現出對文化差異的包容和尊重。在這種情況下，鼓勵文化多元主義，倡導民族自治和民族自決就成為美國印第安人和其他社會各界共同努力的方向。

(三)民族區域自治。民族區域自治是一種復合型民族政策，它把地方自治與民族自治直接結合起來，規定了少數民族群體在主權國家領土范圍內的一定地域內(通常為少數民族傳統居住區)擁有區別于其他地方的特殊行政權力，這種權力體現在政治、經濟、文化、教育以及宗教等諸多方面。民族區域自治制度具有“平衡機制”的特點。它是將“民族自治”與“區域自治”有機地結合起來，在“國家意志”與“民族訴求”之間以“分權”的方式做出制度安排，在民族或族群與地域的關系“合二為一”的前提下，這種制度對維護民族或族群利益的作用是顯而易見的。［6］45作為現代社會一種重要的民族自治類型，民族區域自治制度也存在于當代美洲國家之中。20世紀70、80年代，在加拿大土著人爭取權利的斗爭不斷高漲的背景下，加拿大政府的印第安人政策開始從之前的同化轉變為自治。1982年加拿大政府通過了新的聯邦憲法，不但確認了土著民族的“已有權利”和“條約權利”，而且還賦予了梅蒂人和因紐特人正式的土著民族身份，這為今后加拿大土著民族自治政策的制訂與實施提供了憲法保證。1990—1992年，加拿大聯邦政府在夏洛特城憲法會議上正式承認了土著民族的自治權，大大推進了土著民族自治進程的步伐，其中最為大膽的嘗試就是“努納武特”地區的建立。早在20世紀70年代當時的因紐特人領袖們就提出脫離西北地區建立自治政府的想法。經過了近30年的醞釀、斗爭與談判，加拿大努納武特土著聯盟終于在1990年10月就建立一個獨立行政單位與西北地區政府達成一致并就此簽訂了協議。1999年4月1日，努納武特地區作為最年輕的成員正式成為加拿大第13個省級行政單位，掀開了加拿大民族自治發展史上新的一頁。20世紀60、70年代薩帕塔民族解放軍在反對墨西哥政府推行一體化政策的印第安人武裝運動中脫穎而出，并最終于1996年和政府簽訂了《圣安德勒斯協定》。此后，薩帕塔人按照印第安人傳統習俗和慣例在全國建立了30多個自治市，自主選舉出自治區的領導班子，賦予了自治領導機構衛生、教育以及部分司法職能，并通過自給自足的模式來逐步發展經濟。2003年，薩帕塔運動又采取了重大舉措，將其統治的區域劃分為北區、高地區、阿爾塔米拉諾區、策爾塔爾叢林區和托霍拉瓦爾叢林區五個區，并在此基礎上相應建立了五個地區自治政府———善政委員會，進一步深化了薩帕塔運動區域內印地安人的自治民主實踐，為墨西哥其他要求自治的地區提供了成功范例。20世紀后半期，中美洲最大的國家尼加拉瓜當政的桑地諾民族解放陣線在經歷了對印第安人強制同化政策失敗后對民族政策進行了一系列調整。1987年桑地諾民族解放陣線正式頒布了大西洋沿岸民族自治法，并于9月建立了民族區域自治制度，成立南北兩個大西洋自治區。自治區內，人們通過選舉建立自治政府和自治區委員會，在承認使用西班牙語作為國語的同時，自治區內各民族有權學習并使用本民族的特殊語言，這些自治權益還被寫入了尼加拉瓜的憲法和專項法律。桑解陣線的這些政策極大促進了自治區內各民族的和睦相處和共同繁榮，這不僅在拉美而且在整個美洲也是獨一無二的創舉。

二、當代美洲民族自治政策的主要特征

縱觀當代美洲民族自治政策的發展歷程，雖然民族自治類型多樣，但總體趨勢是正在從傳統的同化政策向平等、自主、開放、包容的現代多元文化主義轉變，并且具備以下共同特點:首先，當代美洲民族自治政策具有一定的反復性和復雜性。當代美洲民族政策呈現出明顯地反復性特點，多在同化政策和自治政策之間不斷搖擺。以美國的保留地制度為例，1934年，美國國會通過《印第安人重組法》，恢復部落制，并按照三權分立模式幫助印地安部落重建部落政府。然而到了1953年，美國政府的“終結政策”又否認了對大批印第安部落地位的認可，保留地被變相地廢除了。直到20世紀60年代，隨著美國民權運動和多元文化潮流的發展，美國政府終于又在1968年通過《印第安人民權法》，重新恢復了保留地并承認了在保留地生活的印第安人的自決權。可見，美國的保留地制度經歷了恢復—廢除—重新恢復的曲折反復過程，最終實現了從強制同化向自治自決的歷史轉型。當代美洲民族自治政策的反復性源自于它是集民族矛盾、歷史積怨、領土主權、經濟發展、文化差異等多種因素共同影響的結果，其中起決定作用的還是“自治權”和“管轄權”之間的博弈與斗爭。當代美洲國家中，民族自治體的權力較之前有了很大的提升，盡管如此政府依然是民族自治政策制定中的主導力量。還以美國保留地制度為例，從美國國會動輒以立法的形式取消這種自治權利就可以看出，雖然部落被視為擁有固有自治權的獨立實體，但這種自治權還是相對的，脆弱的，在某種程度上國會擁有管理和調整部落地位的權力。“托管者—受惠人”的關系模式也因此逐漸成為美國處理印第安事務的主要導向。［7］54美國的保留地制度從一個側面反映了當代美洲民族問題的嚴重性和復雜性。雖然當代美洲大陸的土著人在部落自決和自治方面取得了實質性的進展，但未來依然任重而道遠。其次，當代美洲民族自治政策具有一定的復合性。當代美洲的民族自治政策基本涵蓋了文化－政治雙重維度。多元文化主義和民族區域自治這兩種具有現代性的民族自治政策在當代美洲國家中都有具體實踐。多元文化主義政策更多地是從文化維度去看待民族問題，族群被視為一種文化實體，其集體身份主要由獨特的文化認同和特定的文化權利來界定，民族關系表現為不同文化群體之間的關系，建立一種多元共存、兼收并蓄的社會文化秩序才是解決民族矛盾的根本之道。當前加拿大將多元文化主義奉為國家的基本民族政策，美國以及大部分拉美國家也將其視為民族政策轉型的根本方向，可見多元文化主義在當代美洲國家是一種處于主流的民族政策。

與此同時，墨西哥、尼加拉瓜等拉美地區以及加拿大的“努納武特”也在踐行著民族區域自治制度。這一民族政策是將民族問題與地域相連，族群被視為一種是政治實體，擁有與地域、語言、文化、經濟以及立法與司法權力相聯系的特定政治權利，民族關系表現為政治關系，解決民族問題的途徑被置放于中央與地方的關系架構內。不管是文化維度的多元文化主義還是政治維度的民族區域自治，二者都堅持了民族平等的原則，同時保持了對民族文化獨特性的尊重。同時這兩種類型的民族政策之間有時也會存在著內在聯系。這種聯系來自于民族政策的“復合”性質，比如在民族區域自治與文化多元主義之中，某些文化政策可能是相當一致的。［6］50這種民族自治政策中的復合性特點在當代美洲國家中體現的最為明顯。再次，當代美洲民族自治政策堅持法制化進程，并不斷得到法律保障。當代美洲民族自治政策基本都在各國憲法的框架內，各國均有支持民族自治政策的法律，自治權得到法制化的認可和保障。美國的印第安民族自治政策就是通過國會的立法及美國各級法院裁決建構起來的，雖然在這個過程中立法機構的規定不時地搖擺和反復，但仍然遵循了馬歇爾大法官在19世紀所做出的確立印第安人內在主權和自治權利的基本原則。20世紀以后，美國推出了一系列關乎印第安人在經濟、文化乃至政治等領域民族權利的法律法規，這為其他多民族國家進行少數族裔權利保障提供了可資借鑒的藍本。1982年加拿大政府通過了新的聯邦憲法，確認了土著民族的“已有權利”和“條約權利”，這也為今后加拿大土著民族自治政策的制訂與實施提供了憲法保證。1987年尼加拉瓜的桑地諾民族解放陣線接受了“自治印第安主義”的理念，正式頒布了大西洋沿岸民族自治法，承認了設立的民族自治特區政府和議會的合法性。可以看出，民族自治政策已獲得當代美洲大部分國家的認可，并通過法制化建設不斷得到推廣和完善。

三、當代美洲民族自治的效果、面臨問題和前景

觀察一個國家的民族政策是否“成功”，主要需要考察它對內部民族關系的實際影響，即在相對較長的一段歷史時期內，它是促進民族或族群保持相對穩定與和諧的關系還是反之。這個問題的實質是民族政策對社會整合的影響。［6］124當代美洲民族自治的主流是多元文化主義。美國、加拿大以及大多數拉美國家都將此奉為圭臬，并根據具體情況結合保留地制度和民族區域自治制度，解決主體民族和土著民族之間的矛盾，調整和整合國家內部的民族關系。實踐證明，當前美洲的多元文化政策是在民族平等原則指導下建立起來的一種符合國家現代性發展的民族政策，在一定程度上能夠克服民族同化和民族自決所帶來的國家－民族二元對立的困境，在“普遍性”國家意志和“特殊性”民族文化之間取得平衡。它試圖將國家內部的民族問題淡化為主體民族與少數民族之間的文化整合問題，將少數民族的群體認同限制在“文化認同”的范圍內，“淡化了族群與地域之間的聯系”，從而限制了民族主義訴求到達“民族自決”頂點的通道。［6］51這種將民族問題“文化化”的民族自治政策，在一定程度上解決了國家統一和民族多元共存的難題，具有一定的開創性。二戰之后，美洲國家的民族矛盾相對緩和，土著民族的生活狀況明顯改善，其政治參與范疇也不斷擴大，良好的社會效果正是該政策被世界其他國家紛紛效仿的重要原因。雖然多元文化政策在美洲大陸的實施富有成果，但這一政策畢竟處于起步階段，在將民族問題從“政治化”引向“文化化”的實踐過程中，不可避免地會有一定的歷史和現實局限性，當代美洲民族自治的發展道路注定不是一帆風順，而是需要在不斷解決問題的過程中曲折前行。當前美洲民族自治面臨的問題主要有以下三方面:

首先，對自治權法理淵源的認定存在認知分歧。美洲的土著民族認為自治權是固有的，是自古以來就存在的，它是土著民族自主選擇和決定自己生活樣式的正當性表達;而政府則認為，土著民族的自治權主要是一種法定權利，它雖然具有一定的歷史合理性，但其具體內容和行使方式需要經過雙方談判并最終通過憲法和法律的確認，具有一定的或然性。［8］可見，雙方都從各自的立場和目的出發對自治權進行解讀。例如，19世紀30年代最高法院馬歇爾大法官關于美國印第安部落做出的判決一方面首次從法律的角度明確了印第安諸民族具有內在的部落主權，另一方面又強調了美國政府對這種部落主權具有一種信托責任，企圖在“部落主權”和“發現權”，“內在原則”和“占有原則”之間找到一個平衡點，這種搖擺的立場直接導致了美國民族自治政策的反復性和復雜性。

其次，民族自治在實踐過程中會遭遇制度性歧視。任何民族政策都不是完美的。美洲國家所奉行的多元文化政策是以民族平等為出發點。然而正像羅斯柴爾德所說“在形式上的承諾與具體實施效果之間的矛盾”一樣，當多元文化主義以一種民族政策的形態呈現時，它的缺陷就已經很清楚了，它在解決民族關系結構上不平等的問題時似乎顯得蒼白乏力。［6］43在現實生活中，制度安排對土著民族的實際影響可能與制度的合法性理念相去甚遠。在美國，雖然印第安土著民族享有相對獨立自治權利，但是當這種自治權被行使時，就會受到來自美國國會和聯邦政府權力的限制和制約，使得自決權在一定程度上顯得十分脆弱和無力。如果美國政府無法在印第安人的“自決權”與聯邦政府的“托管權”之間尋得一個恰當的平衡，這一問題仍有可能繼續困擾美國政府。［7］52－55對于這種制度安排所造成的種族不平等在加拿大的公共生活領域也常有體現。在加拿大的就業市場上，大量的土著民族成員受到技術性排斥無法在在工資高、工作穩定的一級勞動力市場就業，只能分流到工資低、工作不穩定的二級勞動力市場上，從而形成一種制度性職業結構。土著民族群體的經濟處境同樣可以反映出這個民族的教育水平，他們受教育的整體水平比社會主流群體差得很多。反過來，較差的經濟處境又直接影響到他們受教育特別是高等教育的機會，這也成為一種制度性循環。［6］43可見，民族問題是一個復雜的社會問題，受到政治體制、經濟發展水平以及宗教信仰等多種因素制約，僅憑文化政策的實施是無法解決民族之間深層次的權力不平衡問題，這也給美洲民族自治效果帶來了一定程度的不確定性。

最后，對文化差異性的過度強調容易導致保守民族主義的滋生。多元文化政策強調文化的差異性卻忽視共性，容易走向文化相對主義的窠臼。“文化相對主義相信沒有任何一種文化比其它文化更為優秀，也不存在一種超然的標準可以證明這樣一種正當性:可以把自己的標準強加于其他文化。”［9］這一觀點明顯違背了馬克思主義對立統一的唯物辯證思想，如果每個民族群體都只強調自身文化的絕對性，否定其他民族存在的合理性，忽視與其他民族之間的文化關聯，這種情況不加限制的話，就會加大不同族群之間的文化對抗，弱化承載著共同價值理念和統一規則的國家認同，不利于整個社會發展的和諧穩定。

綜上所述，民族自治政策在美洲大陸國家得到了不斷創新性發展，成為滿足少數土著民族權力訴求，阻止民族分離主義蔓延的有效政策，但是由于目前大部分國家的民族自治仍然存在很多問題，還不成熟不完善，美洲民族制度未來仍有很大的可塑性。在承認民族文化特性多元存在的同時如何來界定自治權的邊界，如何在“現代化”戰略的指向下有效喚起民族或族群的文化認同，如何在公民身份和民族身份之間取得平衡，這一系列影響民族自治未來走向的因素最終將會在土著民族和政府或主流社會之間通過博弈、談判、協商確定下來。中國自古以來就是一個多民族國家，民族問題對中國的發展與穩定至關重要。中國共產黨自建黨開始就以馬克思主義民族理論為指導，制定民族政策，建國后更是建立了以民族平等為基石的民族區域自治制度。我國所堅持的馬克思主義民族理論和當代美洲所奉行的多元文化主義，這兩者都抵制對少數民族采取不平等的同化政策，承認少數民族文化的獨特性，提倡民族平等的原則，保護少數民族的權利，但本質上兩者又屬于不同的思想體系。［10］因此我們既要采取開放包容的態度借鑒當代美洲民族自治的成功經驗，又要認識到其存在的局限性并結合具體國情制定有利于各民族團結和諧發展的民族政策。

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作者：武閩 單位：中國傳媒大學