農地產權制度變遷的邏輯及動力范文

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《吉首大學學報》2016年第二期

摘要：

農地產權制度變遷是農村土地制度改革的核心內容。我國農地產權制度變遷的內在邏輯主要表現為農地產權結構從“權能合一”到“兩權分離”，再到“三權分離”的變動過程。農地產權制度變遷的內部動力來源于宏觀層面上的原有農地產權制度不適應生產力發展的要求，微觀層面上的農地矛盾、農民的主觀創造性、原有農地產權制度安排對各項權能的分配不合理而導致的較高交易費用；外部動力來自于變遷主體的動機及變遷環境。完善農地產權制度變遷的動力機制需要規范政府力量在制度變遷中的作用，促進經濟性因素在制度變遷中的推動作用，并有效發揮農民在制度變遷中的先導作用。

關鍵詞：

農地產權；制度變遷；農地流轉；動力

制度作為具有強制性和約束性的行為規則，是影響經濟活動效率和經濟發展水平的重要因素之一，這在經濟學界已形成基本共識。制度變遷的本質與目的是調整利益分配格局，重新界定權利，重置制度安排或變革制度形態，以充分發揮制度功能，釋放制度績效，提高經濟運行效率和增進社會福利。為適應和促進生產力發展，制度變遷總是在某些推動力的作用下發生于經濟體某些特定發展時期之內。我國農地產權制度變遷作為制度變遷的特定領域，是我國全面深化改革時期農村土地制度改革的核心內容，農地產權制度變遷不僅關系到農民切身利益與農業經濟發展，而且也是確保我國新型城鎮化向前推進的關鍵。近幾年的中央一號文件以及2015年10月召開的十八屆五中全會均對農地產權制度變遷問題給予重點關注，提出了一系列改革舉措。事實上，自新中國成立以來，我國農地產權制度在各種推力作用下經歷了曲折而復雜的演進歷程。農地產權制度變遷的動力對農地產權制度變遷方向和變遷方式具有決定性影響，直接關系到農地資源配置效率。長期以來，關于我國農地產權制度變遷問題的研究一直是學界的熱點，但囿于視角不同，所得結論各異。本文基于制度變遷理論，主要從宏觀角度分析我國農地產權制度變遷的特征及內在邏輯，揭示農地產權制度變遷的動力，并提出完善我國農地產權制度變遷動力機制的相關政策建議，這不僅對明確我國農地產權制度變遷動力的作用規律與改革重點具有重要現實意義，而且為農地產權制度變遷動力的理論研究提供了一個新的思考方向。

一、我國農地產權制度變遷的階段性特征

（一）農村時期的農地產權制度變遷20世紀50年代初，新中國中央政府頒布了法，開始了農村土地制度改革。從1950年到1953年，通過農村土地制度改革逐步廢除了地主階級封建剝削的土地所有制，實行“耕者有其田”的農民土地所有制，農民不僅分得了土地，而且獲得了土地名義上的完整產權，包括對土地的所有權、使用權、收益權和處置權等各項權能的排他性獨享，這一時期農地產權結構從分離化轉變為合一化，表現為農民對土地的分散私有經營、自由買賣和出租，形式上形成了“農民私有制”為基礎的農地私有產權制度，而建立在公有制基礎上的社會主義國家性質決定了農民不可能真正能夠占有農地的所有權和轉讓權等權能，實質上農民獲得更多的是農地的使用權和收益權，但無論如何，農地產權制度的這一變革無疑在當時還是極大地激發了農民從事生產經營活動的積極性，增加了農業生產的勞動和資本等要素投入，促進了中國農業的快速增長。1949—1952年農業總產值出現迅猛增長，年平均增長率達到13．81％，而1949—1978年的29年間，我國農業總產值年增長在10％以上的也僅有5年［1］。1950—1953年，糧食產量由13213萬噸增至16683萬噸，棉花產量由69．2萬噸增至117．5萬噸，年均增長率分別為8．1％、19．3％①。由此可見，這一階段農地產權權能集中所產生的績效顯著。

（二）農業合作化和時期的農地產權制度變遷1．農業社會主義改造時期確立的私有農地產權制度安排造就了主導當時農村經濟發展的分散化小農經濟格局，但這種小農農地產權安排面臨三個方面問題：一是農業生產基礎設施與農業生產技術落后，家庭的單個分散經營所占有的土地規模狹小，生產方式粗放，生產剩余少，難以形成資本積累，而且土地邊際產出還可能隨著勞動力增加而逐漸遞減；二是由于農民經營能力與經濟初始條件的差異，土地產權自由交易使得小農經濟中出現了土地集中與雇傭勞動力的現象，導致農村主體的貧富分化，因而使得處于收入底層的農民存有合作經營的渴望；三是自給自足的小農經濟的商品化率低和規模化效益低阻礙了我國實施工業化經濟發展戰略。因此，基于以上客觀現實，從1953開始，我國對農業進行了社會主義改造，通過互助組、初級合作社、高級合作社等形式，將農民個體占有的各項土地財產權利逐步轉變為農村集體所有。互助組階段，農地的各項產權歸屬并未改變，所有權等權利仍歸農民所有。初級社階段，以農地入股，統一經營，農地產權發生分離，所有權仍歸屬農民，但使用權歸合作社集體所有，農民不再具有經營權，同時農地的收益權和處置權也在農民和合作社之間進行分割。高級社階段，農地產權從農民手中轉歸合作社集體，從土地農民所有制過渡到土地集體所有制。總體上看，在這一階段前期，集體勞動，統一經營，帶來了農業的較快發展，但隨著后期農地產權主體逐漸模糊化，嚴重挫傷了農民的勞動積極性，制度的負外部性增強，制度變遷帶來績效下降。1953—1958年的我國農業總產值年平均增長率僅為1．36％，要素投入增長速度和產值增長速度都不是很快，但是增長平穩［1］。2．時期1958年開始的化運動進一步鞏固和發展了農業合作化，高度集中了農地的所有權與經營權，表現為農地所有權歸公社集體所有，農地經營使用權掌控在政府手中，本質上是一種“土地國家所有制”，實行高度計劃的生產經營與分配。農地產權的“一大二公”直接導致了農業生產的大幅下滑。1959—1962年農業總產值出現大幅下降，農業產出年均下降5．16％，勞動力年均投入比1958年減少2％，土地年均投入比1958年減少5％［1］；1958—1961年，糧食產量由20000萬噸減少為14750萬噸，年均減少速度達10．7％，棉花產量由197萬噸減至80萬噸，以年均35％的速度快速下降。加之這一時期遭遇的自然災害，使得農產品市場供求結構嚴重失衡，農民生活十分困難，農業農村發展面臨嚴峻考驗。為此，政府又推出了“三級所有，隊為基礎”的新體制，調整了農村集體經濟組織結構，使得農地產權主體分散化，但農地產權結構與初期并無本質區別，產權同時歸屬不同組織，產權主體多元化使得產權界定更加模糊，農民作為集體組織成員，名義上享有農地生產經營等權利，但實際上僅僅是集體勞動者，農民土地權益沒有保障，而“政社合一”更是使得農業生產極易違背經濟規律，需要付出更高監督成本的代價，致使效率低下，這一時期從1962年一直持續到1978年。由此，研究認為，1963—1978年間的農地產權制度比1958—1962年間的農地產權制度還要差［1］，但從農業產出上看，這一時期后期隨著農業機械的使用以及中央農村政策的局部調整，農業還是取得了一定程度的發展。

（三）農村經濟體制改革后農地產權制度變遷1．實施家庭聯產承包責任制體制下的高度集中化農地產權結構嚴重阻礙了當時的農業生產力發展，造成農業資源配置效率長期處于低水平，加之我國人口從建國后到1978年處于高速增長，人均耕地面積由1952年的2．8畝下降到1978年的1．5畝，農村人地矛盾愈發突出。其結果是，農產品總供給嚴重不足成為長期解決不了的問題［2］。由此，極端貧困和生計壓力激發了我國農民開始對農地產權制度進行創新實踐，從而出現了以“包產到戶”為標志的家庭聯產承包責任制并逐步納入國家政策框架體系，在農村得到普遍推行，農地產權又一次發生了“兩權分離”，即所有權仍然歸集體組織所有，但除去集體經濟保留外的生產經營權以承包合同的形式讓渡給農民，農戶成為最小的自主生產經營單元，農戶對于土地投入與收益具有了比較明晰而穩定的界定，因而極大地調動了農民生產經營積極性，再加上農產品購銷體制的市場化改革，農民收入與農業產出均得到明顯增長，制度變革的績效十分顯著。1978—1992年，農村居民人均純收入增長4．3倍，年均增長13．5％，比1957—1977的年均增長率高11．1個百分點。1978—1984年的農業總增長中，家庭聯產承包責任制所作的貢獻為48．69％［2］。因此，1993年，政府決定在第一輪承包到期以后再延長30年，到2008年又提出了長久不變，承包制就變成了永佃制［3］。2．允許農地流轉與規模經營隨著改革開放后的農業生產力不斷發展，農業生產效率逐步提高，同時受我國城鎮化推進及人口流動限制有所松動的影響，農村人口大量流向城市和非農產業。一大批農民進入非農產業和進城做工，不愿繼續耕種承包地，于是自發將承包地轉交給他人耕種，有的后來甚至直接拋荒［3］。這一階段先后出現了“兩田制”、“股份制”、“反租倒包”等具有一定市場化性質的農地制度形式，由于其效率高于以往的“均田式”制度，當時在全國非常普遍。為此，1984年中央一號文件規定：鼓勵土地向逐步向種田能手集中，但同時規定自留地、承包地均不準買賣，不準出租，不準轉作宅基地和其他非農用地。

1993年開始，國家有關政策文件又提出，在不改變土地用途的前提下，允許少數有條件的地方對土地使用權在承包期內的依法有償轉讓，實行適度的規模經營。此后，中央政策又逐步放開。1993—2001年，中央允許農民依法、自愿、有償流轉其土地使用權［4］。事實上，隨著農業現代化科技的不斷進步和農業機械化在農村的普及，為進一步提高生產效率，客觀上要求農業生產的集約化、規模化，但分散化、規模小的家庭聯產承包經營是與之相悖的，此外，我國農業現代化與城鎮化發展戰略目標對農地產權制度提出了新的要求，由此，進一步創新農地產權制度成為發展的需要。2001—2013年，中央連續出臺了關于農地流轉的政策規定（見表1），對農地流轉和規模經營的規定越來越細化，對農地產權的各項權能歸屬和權限范圍界定更加明晰。事實上，當農地產權不明晰和農民的收益權有限導致無法給農民收入帶來持續性增長時，內生的農地產權制度變革就成為必然，但在堅持土地集體所有制和穩定家庭聯產承包責任制長久不變的前提下，不可否認的是，當前新一輪農地產權制度改革并未改變農地所有權和處置權仍歸屬集體的性質，但逐步實現了由所有權與經營權“兩權分離”向所有權、承包權和經營權“三權分離”的轉變，其作用在于增強農地使用權的“靈活性”和“自由度”，破除高度集中的經營體制，并以法律形式將農地承包經營權性質定位為用益物權，賦予農民長期穩定而有保障的農地使用權和收益權，強化農民對農地的長期投資預期，盡可能地提高農地的效益和農民的收益。無論如何，這期間的農地產權制度調整適應了農業生產與農村發展的要求，產生了積極的效果。

二、我國農地產權制度變遷的動力

從我國農地產權制度變遷過程及內在邏輯的分析認識中可以看出，農地產權制度變遷總是在某些歷史區間節點上在某些動力的推動下完成的。變遷動力對于各個時期農地產權制度變遷均具有決定性影響，如果沒有相應的動力推動，制度變遷將是不可能完成的。從不同角度、不同層面對制度變遷動力的理解存在著較大差異性，根據制度變遷理論中制度變遷所需的條件，我們認為，推動我國農地產權制度變遷的動力來源于內部動力與外部動力兩個方面。

（一）農地產權制度變遷的內部動力具體來看，內部動力存在于宏觀與微觀兩個層面：宏觀層面上，制度變遷的內部動力源于原有的農地產權制度不適應生產力發展的要求，正如馬克思在論述人類產權關系變遷時所認為，人類產權結構變異的根本原因在于物質生產的發展，在于人類生產力水平的不斷躍升［5］。當然，這種不適應表現在多個方面，例如生產力的性質與水平變化、產權制度安排限制了生產效率的提高等，從建國后農村到當前新一輪農村，從根本上來說均是原有農地產權制度安排阻礙農業生產力提高，造成農業生產效率低下所引起的；微觀層面上，這種動力來源于三個方面：（1）由于我國農村人口在建國后快速增長，人地矛盾更加突出，作為生產要素的農地變得稀缺，對舊有的農地產權制度安排產生變革要求，對制度服務需求發生了變化，要求更加有效的產權結構，以提高稀缺的農地資源配置效率。事實上，我國農地產權制度變遷的各個階段都隱藏有這一因素或強或弱的作用，尤其是在實施家庭聯產承包經營之后，隨著我國農村剩余勞動力轉移與城鎮化的推進，這一動力的影響更為明顯。（2）作為制度變遷主體之一的農民因受各種因素（如極端貧困、經濟蕭條、自然災害等）影響，在生產經營活動實踐中創造了更加具有效率的生產經營組織方式，引發了普遍性的改革需求，造成對舊有制度的沖擊。我國農村家庭聯產承包責任制的實行就是典型。（3）原有農地產權制度安排對各項權能的分配不公平與不合理，導致較高的交易費用，從而致使農民從事農業生產經營的積極性嚴重受挫，由于勞動等要素的投入減少，造成了農業生產效率低下。從農業合作化時期開始，我國農地產權制度逐步從農民土地所有制轉變為集體所有制，農地的所有權、使用權、收益權等各項權能主體發生了改變，導致監管成本較高、激勵嚴重不足等一系列消極影響，到時期達到了極點，從而引致了后來的制度變遷。

（二）農地產權制度變遷的外部動力農地產權制度變遷外部動力來自于變遷主體的動機及變遷環境兩個方面：1．我國農地產權制度變遷的主體呈現多元化與復合化的特點，有政府、組織團體和個人等，不同主體在不同時期的作用力強弱存在較大差異性。但不論是政府還是個人，都是有限理性的“經濟人”，其變遷的動機都是追求自身利益，政府自身的利益表現為利己、利他或利公等，這是由政府內部各個有限理性“經濟人”的不同力量為追求各自利益而相互博弈的結果所決定，而個人追求自身利益，其決策如果受到現有制度的阻礙，對原有制度產生不滿，就會產生變遷的需求。政府始終在我國農地制度變遷中發揮著重要的推動作用，尤其是在1950—1953年農村、1953—1958年農業合作化改革和1958—1978年化運動中，可以說政府主導了制度變遷，在政府的全力推動下完成了農地產權結構的變革。此外，三個時期均是政府主動推進，而不是被動進行的，其中，第一個時期政府采取激進式的變遷方式，在較短時間內廢除了封建土地所有制，但這其中既有農民的自愿要求又有政府的決策偏好，誘致性與強制性并存；第二個時期和第三個時期采取的是分步驟完成的漸進式改革路徑，將農民土地所有制轉變為集體土地所有制，在這一過程中，政府的強制性占據主導，農民實際的意愿并未得到充分體現；1978年至今的農地產權制度變遷充分體現了我國眾多農民個體的意愿，農民在制度變遷中的主體地位得到突出，采取自下而上的誘致性、漸進式變遷。廣大農民在生產經營活動中善于發現制度創新所產生的獲利機會（制度外收益），在利益動機的推動下，為使外部收益內在化，就有制度變遷的迫切需求，而隨著我國社會主義市場經濟的發展和政府職能的轉變，政府對“三農”問題的關注度明顯提升，更加尊重和重視農民的改革需求，因此，我國改革開放之后的農地產權制度變遷多是從農村發展實際出發，根據農民實際需求來做出制度調整。這一轉變反映了政府與農民之間的互動性明顯增強，政府的服務性質強化，制度變遷以充分反映農民意愿的漸進式改革為主。2．農地產權制度變遷還受到農業科技進步、市場經濟體制和對外開放等外生的環境因素推動。改革開放以來，我國農業發展的內外部環境均有較大變化，農業技術水平不斷提高。“六五”至“十一五”期間（1981—2010年）農業科技進步率的年均增長超過5％，農業科技進步貢獻率從34．84％增至53％［6］，農業生產經營受科技進步的影響越來越大，同時，我國市場經濟體制逐步確立并不斷完善，市場機制在調節農業生產中發揮著越來越重要的作用。伴隨著對外開放步伐加快，2001年我國加入WTO，國內農產品市場受國際影響程度也明顯加深。這些外部環境的變化要求農業生產方式向集約化、規模化、高效化的現代化農業生產轉變，變革束縛農地產權制度效益提升的一切障礙，降低交易成本，由市場來調節農地產權的經營權、收益權等權能，進而決定生產什么、如何生產以及怎樣生產。1978年以來，我國農地所有權、承包權與經營權的逐步分離，農地流轉與適度規模經營的發展就受到了這些動力的影響。總之，內部動力的沖擊造成原有農地產權制度安排效率低于其他可行的制度安排，引起農地產權制度失衡，創造了制度變遷的機會，同時在外部變遷主體的作用下，并受到其他外部環境因素的推動，農地產權制度變遷才得以發生。如果單從制度變遷成本與收益的角度來看，當農地產權制度變遷總成本小于潛在總收益時，制度變遷才得以產生。值得注意的是，農地產權制度變遷的過程和方向可能會受到原有產權制度安排的影響，產生路徑依賴，增加新的農地產權制度運行成本，我國各時期農地產權制度變遷均不同程度地存在這一問題。此外，任何一項制度變遷并不一定都能促進生產力發展或經濟發展，我國農地產權制度變遷也是如此，時期高度集中的農地產權制度就導致了農業生產力的嚴重破壞。

三、健全我國農地產權制度變遷動力機制的思路

事實上，內外部動力總是共同發揮作用并形成了我國農地產權制度變遷的動力機制，推動著制度變遷，但各種力量的作用大小、方向及相互之間關系并不一定總能協同，從而經常致使制度變遷成本過高，制度績效降低。因此，需要從機制構成要素上規范引導農地產權制度變遷的各種力量，有效發揮各種動力在當前我國農地產權制度變遷中的作用。

（一）規范政府力量在制度變遷中的作用新中國成立以來，政府作為我國農地產權制度變遷的主導力，在各個階段發揮了至關重要的作用，但由于政府決策取向是由各種利益集團博弈的結果，再加上政府具有其自身偏好，從而導致政府作用力可能并不總是朝向促進農業生產力發展的方向，以及過于強制的政府力與某些階段的不相適應。因此，當前需要有效監督我國農地產權制度制定與實施的相關權力機構，建議以法律形式來規范權力運行或成立調查與監督部門加強監管，對農地產權的決策制定與實施程序做到民主與公開。

（二）促進經濟性因素在制度變遷中的推力作用經濟性因素表現為多個方面，例如，農地資源的稀缺性要求農地產權結構的合理安排，促進農地的有效配置；農地產權結構的不合理制度安排使農民生產積極性下降，致使農業生產效率低下；農業技術進步、農村勞動力大量轉移、農地產權制度相關的制度變化（市場體制、戶籍制度、開放政策等）等均要求改革農地產權制度。隨著我國經濟不斷向前發展，這些內生或外生經濟性因素的作用力不斷增強，因而要充分發揮市場機制作用，以市場化需求為導向，創新農地產權制度。例如，建立健全農地產權市場機制，完善農村金融信貸制度，確保農民成為市場流轉主體，讓農民土地合作社參與調控［7］。

（三）發揮農民在制度變遷中的先導作用農民是農地產權制度變遷的利益相關方，農地產權制度的每一次變革都與其有著密切聯系，農民同時也是農地產權制度改革的需求方，這表現在：一方面，農民從事生產經營活動的結果直接反映出原有產權制度安排的有效性；另一方面，從自身權益考慮，農民通過自身實踐來追求制度外收益，其決策行為如果受到現有制度的阻礙，就會產生對原有制度變遷的需求，因而，農民最先可能反映出制度變遷的內在要求，產生制度變遷的動力。當前農地產權制度創新應充分尊重農民意愿，反映農民的實際利益訴求，建立農民產權制度改革需求的表達機制，以農民對農地產權安排的實際需求作為農地產權改革的基本導向，做到農地產權制度改革各主體之間的有效互動。

參考文獻：

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作者：王磊 單位：山東師范大學 經濟學院