城市公用事業(yè)公私合作研究范文

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《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第二期

摘要：

城市公用事業(yè)具有自然壟斷特征，在城市化快速發(fā)展背景下，必須超越“壟斷”與“競(jìng)爭(zhēng)”獨(dú)立的二元治理范式，推行公私合作制。在公私合作制下，需構(gòu)建以風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和收益分配機(jī)制為核心的合同治理機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)私人部門參與的經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)；同時(shí)，為避免私人資本盲目逐利損害公眾利益，還應(yīng)匹配相應(yīng)的規(guī)制政策。由此引申，設(shè)定政府的行為邊界，設(shè)置激勵(lì)性的資本收益規(guī)制模式，激勵(lì)被規(guī)制企業(yè)主動(dòng)提高效率，構(gòu)成城市公用事業(yè)公私合作機(jī)制的基本內(nèi)涵。

關(guān)鍵詞：

城市公用事業(yè)；有限競(jìng)爭(zhēng)；有效競(jìng)爭(zhēng)；公私合作機(jī)制

一、問題的提出

改革開放以來，中國政府通過設(shè)置戶籍制度等制度規(guī)范，實(shí)施了一系列推動(dòng)資本、技術(shù)等要素向城市區(qū)域聚集的發(fā)展政策，學(xué)術(shù)界稱之為“城市偏向”發(fā)展戰(zhàn)略。在這一戰(zhàn)略帶動(dòng)下，1978年以來，中國人口城市化水平保持了年均增速超過1％增長態(tài)勢(shì)。從國際經(jīng)驗(yàn)看，這一階段需要投入大量資金用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，否則就有可能因公共產(chǎn)品供給不充分，出現(xiàn)“鬼城”、“睡城”、“臥城”等現(xiàn)象，造成國土資源浪費(fèi)并引發(fā)諸多社會(huì)問題［1］。在這種背景下，僅靠財(cái)政支出支撐的公共服務(wù)供給模式已難以為繼。據(jù)測(cè)算，到2020年，如果政府債務(wù)控制在60％以內(nèi)，僅城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口就達(dá)20萬億元［2］。因此如何有效彌合城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)資金缺口，同時(shí)提高城市公用事業(yè)的運(yùn)營效率，成為事關(guān)中國城市化戰(zhàn)略順利推進(jìn)的關(guān)鍵問題。為有效支撐城市化發(fā)展，20世紀(jì)90年代以來，中國開始通過引入境外資本和民間資本參與城市公用事業(yè)的建設(shè)、運(yùn)營和管理，有效緩解了資金不足的局面，并提升了運(yùn)營效率。隨著城市化進(jìn)程不斷加快，私人部門參與城市公用事業(yè)的范圍不斷擴(kuò)大，公私合作的形式由最初的建設(shè)—運(yùn)營—轉(zhuǎn)移（BOT），逐步發(fā)展到特許經(jīng)營和政府購買服務(wù)。

但無論是何種形式的公私合作，都需要構(gòu)建完善的合作機(jī)制，并為各方參與公私合作提供穩(wěn)定的預(yù)期。尤其是“十二五”時(shí)期以來，在國家發(fā)改委、財(cái)政部等相關(guān)部委的推動(dòng)下，公私合作制正逐步成為緩解地方城市公用事業(yè)融資困境，推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要模式和手段。在新一輪吸引社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的改革進(jìn)程中，更有必要明確公私合作的機(jī)制框架及其內(nèi)涵，防止部分城市政府將公私合作制作為迅速套現(xiàn)、緩解債務(wù)負(fù)擔(dān)的政策手段。然而由于歷史條件、自然環(huán)境、人口結(jié)構(gòu)、政治經(jīng)濟(jì)體制甚至是文化稟賦的差異，不同國家和地區(qū)公私合作制的適用模式、實(shí)踐效果、監(jiān)管體系等差別較大，學(xué)術(shù)界對(duì)公私合作制內(nèi)涵與本質(zhì)特征的認(rèn)知存在較大差異。隨著公私合作制的應(yīng)用范圍不斷擴(kuò)大，各參與主體的互動(dòng)關(guān)系與作用機(jī)理愈加復(fù)雜，逐步形成公私合作的研究廣度大大超過其深度的態(tài)勢(shì)，以致出現(xiàn)任何形式的“公私混合”均被稱為公私合作的“泛化”取向。鑒于上述分析，本文以城市公用事業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征與發(fā)展困境為邏輯起點(diǎn)，通過分析城市公用事業(yè)在保持“有限競(jìng)爭(zhēng)”條件下實(shí)現(xiàn)“有效競(jìng)爭(zhēng)”的兼容條件，試圖在理論上闡明城市公用事業(yè)公私合作的機(jī)制框架，以期為相關(guān)政策制定提供有益參考。

二、城市公用事業(yè)的兩難選擇及協(xié)調(diào)

城市公用事業(yè)被認(rèn)為是自然壟斷的典型領(lǐng)域，其自然壟斷性表現(xiàn)為規(guī)模經(jīng)濟(jì)性、資產(chǎn)專用性兩個(gè)方面：規(guī)模經(jīng)濟(jì)的核心含義是指，在投入增加的同時(shí)，產(chǎn)出增加的比例大于投入比例，從而單位產(chǎn)品的平均成本隨著產(chǎn)量的增加而遞減，呈現(xiàn)規(guī)模收益遞增。在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中，規(guī)模經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要的表現(xiàn)就是高資本密度。貝克爾等人用資本／收入比率，測(cè)算了城市公用事業(yè)的資本密集程度，研究發(fā)現(xiàn)城市電力、電信等行業(yè)的資本／收入比率大致在1∶1到2．5∶1之間，自來水業(yè)的資本／收入比率甚至高達(dá)5∶1甚至6∶1，這是因?yàn)槌鞘泄檬聵I(yè)建設(shè)初期需要大量投資，用以輸配管網(wǎng)及其他設(shè)施建設(shè)［3］。如此巨大的投入要求在特定范圍內(nèi)接入網(wǎng)絡(luò)的消費(fèi)者數(shù)量必須足夠多，以分?jǐn)偩薮蟮墓潭ㄙY本。因此在特定的區(qū)域范圍內(nèi)，實(shí)行少數(shù)企業(yè)壟斷經(jīng)營，才符合規(guī)模經(jīng)濟(jì)的要求。資產(chǎn)專用性是指一項(xiàng)資產(chǎn)被用于特定用途后出現(xiàn)鎖定效應(yīng)，很難再移作它用；即使可移作它用，也會(huì)造成該項(xiàng)資產(chǎn)的巨大貶值。由于要素品質(zhì)、要素組合和產(chǎn)業(yè)特征的差異，在不同產(chǎn)業(yè)間配置某項(xiàng)資產(chǎn)通常存在交易成本，并且交易成本越高，資產(chǎn)的通用性越差，專用性就越強(qiáng)。城市公用事業(yè)的管網(wǎng)建設(shè)環(huán)節(jié)對(duì)地質(zhì)水文條件、電力等其他設(shè)施布局、建筑物分布等都有特殊要求，這些決定了管網(wǎng)等設(shè)施具有很強(qiáng)的資產(chǎn)專用性，并在一定程度上成為投資者進(jìn)入該行業(yè)的障礙，由此形成自然壟斷格局。此外，受地理區(qū)位、地勢(shì)地貌等自然條件限制，一般而言，城市公用事業(yè)管網(wǎng)具有清晰的輻射半徑，這些產(chǎn)業(yè)特性決定了需要以區(qū)域壟斷的形式，保證城市公用設(shè)施的整體效能。某些城市公用行業(yè)，諸如城市自來水還具有物理上的不可壓縮性，在取水、輸配環(huán)節(jié)均必須借助管網(wǎng)設(shè)施，從而這些產(chǎn)業(yè)具有產(chǎn)、供、銷高度一體化的特性，同樣需要采取地區(qū)性壟斷經(jīng)營的形式。盡管以壟斷經(jīng)營形式維護(hù)的有限競(jìng)爭(zhēng)有利于維護(hù)城市公用事業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，但在競(jìng)爭(zhēng)不充分的環(huán)境下，壟斷企業(yè)缺乏降低成本、提高效率的內(nèi)在激勵(lì)。此外，在缺乏政府有效監(jiān)督的情況下，壟斷企業(yè)可能利用其信息優(yōu)勢(shì)虛報(bào)成本，制定壟斷價(jià)格，損害社會(huì)公眾利益。隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，城市自來水、管道燃?xì)獾裙卯a(chǎn)品的需求數(shù)量迅速增加，而傳統(tǒng)的壟斷供給模式又缺乏提高效率的內(nèi)在動(dòng)力，這些迫切需要借助有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)化資源配置效率，其中最主要的方式就是減少或取消進(jìn)入限制，改變城市公用事業(yè)壟斷經(jīng)營的局面。然而在一定的規(guī)模經(jīng)濟(jì)下，過多的企業(yè)進(jìn)入又會(huì)造成重復(fù)建設(shè)，導(dǎo)致企業(yè)間惡性競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而損害經(jīng)濟(jì)效率。因此，在城市公用事業(yè)領(lǐng)域，如何在有限競(jìng)爭(zhēng)、維護(hù)企業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)性的前提下，以有效競(jìng)爭(zhēng)的形式激勵(lì)企業(yè)提高效率，同時(shí)又維持合理的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局，避免因競(jìng)爭(zhēng)激烈導(dǎo)致規(guī)模經(jīng)濟(jì)損失，就成為城市公用事業(yè)經(jīng)營的兩難選擇。

為了解決這一兩難困境，學(xué)者們進(jìn)行了長期探索，其基本思路是在認(rèn)識(shí)城市公用事業(yè)有限競(jìng)爭(zhēng)必要性的同時(shí)，將規(guī)模經(jīng)濟(jì)與競(jìng)爭(zhēng)活力相協(xié)調(diào)，形成一種有效競(jìng)爭(zhēng)與有限競(jìng)爭(zhēng)相互兼容的長期均衡格局。然而，早期學(xué)者如梅森［4］、索斯尼克［5］等從市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)行為、市場(chǎng)績效等方面提出了衡量有效競(jìng)爭(zhēng)的標(biāo)準(zhǔn)，但并沒有提出有效競(jìng)爭(zhēng)的具體實(shí)現(xiàn)形式。直到1968年，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家德姆塞茨在其《為什么監(jiān)管公用事業(yè)》一文中，提出了較為明確的解決思路———特許經(jīng)營權(quán)競(jìng)爭(zhēng)。具體而言，特許經(jīng)營權(quán)競(jìng)爭(zhēng)是在一定的企業(yè)信譽(yù)、質(zhì)量保證下，選擇多家企業(yè)就某項(xiàng)城市公用事業(yè)或業(yè)務(wù)領(lǐng)域的獨(dú)家經(jīng)營權(quán)（特許經(jīng)營權(quán)）展開事前競(jìng)爭(zhēng)，由報(bào)價(jià)最低的企業(yè)取得特許經(jīng)營權(quán)后，獨(dú)家經(jīng)營城市公用事業(yè)［6］。1985年，美國麻省理工學(xué)院教授費(fèi)舍爾提出了區(qū)域間比較競(jìng)爭(zhēng)理論模型，在這一模型中，政府通過設(shè)立一定環(huán)境下的基標(biāo)桿價(jià)格，引導(dǎo)企業(yè)圍繞標(biāo)桿價(jià)格展開競(jìng)爭(zhēng)，激勵(lì)企業(yè)降低成本、提高效率，成為解決城市公用事業(yè)經(jīng)營“兩難選擇”的又一有效思路［7］。上述研究在理論上提供了協(xié)調(diào)有限競(jìng)爭(zhēng)和有效競(jìng)爭(zhēng)的思路，但從實(shí)踐角度看，這些理論的應(yīng)用需要具備許多條件。如特許經(jīng)營權(quán)能否發(fā)揮作用，取決于特許經(jīng)營權(quán)競(jìng)標(biāo)階段競(jìng)爭(zhēng)是否充分，以及特許經(jīng)營合同如何管理等問題。而區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)比較競(jìng)爭(zhēng)模型的運(yùn)用需要過濾掉因環(huán)境差異而導(dǎo)致的企業(yè)成本差別，但在缺乏有效技術(shù)的情況下，評(píng)估環(huán)境差異是極為困難的。這些均表明了城市公用事業(yè)領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的復(fù)雜性。此外，由于自來水、管道燃?xì)獾瘸鞘泄卯a(chǎn)品或服務(wù)為企業(yè)和居民生產(chǎn)、生活所必需，需求彈性較小，政府還必須發(fā)揮其社會(huì)保障職能，促使經(jīng)營城市公用事業(yè)的企業(yè)必須以消費(fèi)者可承受的價(jià)格，向服務(wù)區(qū)域的全體用戶提供公共產(chǎn)品。

三、城市公用事業(yè)公私合作的機(jī)制框架

城市公用事業(yè)有限競(jìng)爭(zhēng)與有效競(jìng)爭(zhēng)的“兩難困境”表明，傳統(tǒng)的“政府與市場(chǎng)”或“壟斷與競(jìng)爭(zhēng)”相互獨(dú)立的二元治理范式，均難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)與競(jìng)爭(zhēng)活力的有效兼容。而現(xiàn)代治理最為核心的特征就在于其強(qiáng)調(diào)協(xié)作與公私兼顧，超越“公與私的二元結(jié)構(gòu)”是新公共治理理論與傳統(tǒng)公共行政之間最重要的差別之一。因此，以協(xié)調(diào)與合作的跨界方式治理包括城市公用事業(yè)在內(nèi)的公共事務(wù)已成為必然選擇［8］。盡管學(xué)術(shù)界對(duì)于“治理”的內(nèi)涵認(rèn)知還未統(tǒng)一，但均認(rèn)為公私合作理念比傳統(tǒng)的“政府與市場(chǎng)”二元治理范式更具包容性，即強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)多元主體，公共部門與私人部門互動(dòng)協(xié)作，共同參與公共事務(wù)的治理。作為一種新型的制度設(shè)計(jì)，公私合作有效維系應(yīng)具備以下條件：

（一）借助締約機(jī)制維系，以正式合同為紐帶建立合作關(guān)系在所有的行為規(guī)范中，法律無疑是約束經(jīng)濟(jì)主體道德風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)會(huì)主義行為最為有效的制度。而建立于法律依據(jù)之上的合同，是實(shí)現(xiàn)這一功效的基本載體。同樣地，公私合作合約對(duì)于規(guī)范合作各方關(guān)系具有重要作用。合作各方通過合同關(guān)系的締結(jié)，不僅有利于獲取稀缺性資源，提升生產(chǎn)能力和市場(chǎng)份額，更重要的在于通過優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品有效且穩(wěn)定的供給。然而在資產(chǎn)專用性和不確定的市場(chǎng)環(huán)境下，現(xiàn)實(shí)中往往存在難以洞悉的不確定和風(fēng)險(xiǎn)，因此公私合作制中的合同大多是不完全合約。由于事前分析各種確定性需要花費(fèi)大量的時(shí)間和成本，往往導(dǎo)致締約成本過高，從而使合同標(biāo)的成本與價(jià)格攀升。這就提示我們?cè)诠胶献髦坪贤喗Y(jié)過程中，建立相對(duì)完善的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，以應(yīng)對(duì)各種不確定性。

（二）與傳統(tǒng)“公”、“私”對(duì)立的二元治理范式不同，公私合作制要求參與者通過協(xié)調(diào)與合作開展共同治理活動(dòng)，共同商定投資、銷售等重大決策然而在契約不完全條件下，對(duì)資源的分享或者權(quán)利的獨(dú)占容易引起機(jī)會(huì)主義行為，為獲得互補(bǔ)性資源，產(chǎn)生乘數(shù)效應(yīng)，必須建立協(xié)作式的信息溝通機(jī)制，以有效解決資源或權(quán)利分享過程中的信息不對(duì)稱問題。為此，有學(xué)者將公私合作制下的混合組織視為“存在伙伴專用性溝通的合作博弈”［9］。此外，從成本—收益的經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看，由于與其他合作者分享了重要資源或權(quán)利，產(chǎn)權(quán)獨(dú)立的合作各方必須讓渡部分自主權(quán)和和控制權(quán)，以在相互協(xié)作的框架下使得合作關(guān)系得以延續(xù)，這樣才能取得更多的合作收益和分成。

（三）建立相應(yīng)的內(nèi)部控制機(jī)制在合同框架下，合作各方雖然通過締約讓渡了部分自主權(quán)力，但是各自都還保留著獨(dú)立的剩余追索權(quán)。為了取得更多的合作剩余，公私合作制中的合作者之間必然存在競(jìng)爭(zhēng)。從廣泛層面看，在合同標(biāo)的和合同執(zhí)行環(huán)境相似的情況下，合作者之間的競(jìng)爭(zhēng)既包括不同形式公私合作制之間的競(jìng)爭(zhēng)，也包括公私合作制與其他組織形式的競(jìng)爭(zhēng)。但無論是何種形式的競(jìng)爭(zhēng)，都會(huì)對(duì)公私合作制的穩(wěn)定性產(chǎn)生影響。即在競(jìng)爭(zhēng)的影響下，合作者的自利行為將導(dǎo)致合作收益難以實(shí)現(xiàn)。在這種情況下，如何建立公私合作制的內(nèi)部控制機(jī)制，應(yīng)對(duì)各種形式競(jìng)爭(zhēng)對(duì)合作穩(wěn)定性的沖擊，就顯得尤為重要。已有研究表明，設(shè)計(jì)適應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制，建立合理的收益分配機(jī)制，能有效凝聚各方合作意愿，增強(qiáng)公私合作的穩(wěn)定性［10］。以上三個(gè)基本條件，決定了公私合作制本質(zhì)是一種合作與競(jìng)爭(zhēng)交融、風(fēng)險(xiǎn)與收益并存的混合組織。交易成本理論認(rèn)為，任意一種組織形式都是經(jīng)濟(jì)主體基于交易成本最小化做出的理性選擇，而且組織形式選擇的一個(gè)重要原則就是治理機(jī)制與交易特征相適應(yīng)［11］。在公私合作制下，凝聚各方合作意愿的根本動(dòng)力，在于公私合作制所能產(chǎn)生的收益預(yù)期。而在合作各方具有獨(dú)立的剩余追索權(quán)的條件下，對(duì)于收益的競(jìng)爭(zhēng)又使合作面臨穩(wěn)定性的問題。因此，若要引導(dǎo)合作者進(jìn)行專用性投資，就必須建立事后補(bǔ)償投資的收益分配機(jī)制。另一方面，誘導(dǎo)合作各方機(jī)會(huì)主義行為的根源還在于事前不確定性，這不僅會(huì)導(dǎo)致合同的不完全性，甚至?xí)D(zhuǎn)化為風(fēng)險(xiǎn)使合作者蒙受損失，因此風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制就成為維系公私合作制的另一個(gè)重要保障。

從效率角度看，私人部門的進(jìn)入有利于優(yōu)化資源配置，提高城市公用事業(yè)的運(yùn)營效率。然而在資本逐利天性的驅(qū)使下，私人部門可能依靠一定期限內(nèi)的壟斷經(jīng)營地位，制定壟斷性價(jià)格，損害社會(huì)公眾利益。此時(shí)，為規(guī)范私人部門的行為，維護(hù)社會(huì)公共利益，政府需建立相應(yīng)機(jī)制，防范私人部門出于利益追求而損害社會(huì)利益的行為。已有研究表明，政府規(guī)制是保障公私合作制有效運(yùn)行并維護(hù)社會(huì)福利最大化的關(guān)鍵。一方面，適度的規(guī)制不僅能夠保證公私合作關(guān)系的運(yùn)行效率，還能確保資源配置和社會(huì)服務(wù)等廣泛目標(biāo)。另一方面，規(guī)制機(jī)制能夠?qū)贤瑮l款提供法律支持，保障其承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和預(yù)期收益的匹配，防止政府侵害私人利益［12］。事實(shí)上，威廉姆森早在1976年就提出根據(jù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的交易特征設(shè)計(jì)具體的規(guī)制形式［13］。以拉豐和梯諾爾為代表創(chuàng)立的新規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)進(jìn)一步把市場(chǎng)交易的特征明確為不對(duì)稱信息、缺少承諾、不完美的規(guī)制者三個(gè)方面，并強(qiáng)調(diào)規(guī)制機(jī)制設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)與規(guī)制雙方的信息結(jié)構(gòu)、約束和可行的工具相一致［14］。由此可見，出于社會(huì)性目標(biāo)考量的政府在功能上是與基于經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)的合約治理機(jī)制互補(bǔ)的，政府規(guī)制能夠使合約能夠更加完善、也更易于監(jiān)管、實(shí)施和修正，從而有效克服合同不全性帶來的各種后果［15］。

綜上分析，由于公私合作混合組織面臨復(fù)雜的外部環(huán)境和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，因此必須建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和收益分配機(jī)制，引導(dǎo)合作各方自主為目標(biāo)努力。實(shí)際上，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和收益分配機(jī)制猶如一枚硬幣的兩面，相對(duì)完備地構(gòu)建了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下各方合作的基礎(chǔ)。但城市公用事業(yè)的特性決定了公私合作中的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制有其特殊性，同時(shí)應(yīng)借助政府規(guī)制政策維護(hù)其多重目標(biāo)。這樣，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、收益分配機(jī)制和規(guī)制政策就構(gòu)成了城市公用事業(yè)公私合作機(jī)制的三個(gè)核心內(nèi)容。需要說明的是，在公私合作機(jī)制框架下，政府及其公共部門承擔(dān)了兩種角色：一種角色是合同的一方主體，需要按約定行使合同權(quán)利、履行合同義務(wù)；另一種角色是合同監(jiān)管者，其主要任務(wù)是建立可測(cè)量的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，確保服務(wù)達(dá)到預(yù)定的質(zhì)量目的。雖然在實(shí)踐中，有時(shí)很難判別某項(xiàng)權(quán)力到底是基于合同條款，還是主管部門的職責(zé)取得的，易造成公共部門的兩種角色定位存在交叉。但從本質(zhì)上看，合同監(jiān)管和政府監(jiān)管是兩種不同性質(zhì)的監(jiān)管形式：合同監(jiān)管的主要依據(jù)是所訂立的合同條款，是具有平等法律地位的市場(chǎng)主體多次博弈、討價(jià)還價(jià)而形成的公私雙方權(quán)利和義務(wù)的分配；而政府監(jiān)管則是依據(jù)法律規(guī)定，以法律強(qiáng)制力賦予公共部門的授權(quán)。這兩種性質(zhì)的監(jiān)管對(duì)于合理界定公私雙方職能邊界，構(gòu)建有效的制度安排極為重要。

四、城市公用事業(yè)公私合作制的內(nèi)涵解析

（一）公私合作中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制公私合作制作為一種多方參與、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)的制度安排，需要借助正式合同對(duì)招投標(biāo)的程序、各類資產(chǎn)的組合、公共產(chǎn)品的定價(jià)等進(jìn)行協(xié)調(diào)。與此同時(shí)，需要設(shè)立相應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)，以推進(jìn)公私合作制的實(shí)施。由此可見，作為一種治理結(jié)構(gòu)，締約是公私合作制混合組織的基本特征，涉及合同談判、訂立、監(jiān)管、修正、執(zhí)行和終止等各個(gè)環(huán)節(jié)。但在城市公用事業(yè)領(lǐng)域，由于資產(chǎn)專用性以及各種不確定性的存在，難以用完備的條款對(duì)合同訂立前后合作各方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任進(jìn)行詳盡說明。同時(shí)，合作各方信息不對(duì)稱、有限理性等約束也使訂立完備條款的交易成本極高，因此，城市公用事業(yè)公私合作契約具有較強(qiáng)的不完備性。與此相對(duì)應(yīng)，合同風(fēng)險(xiǎn)就成為城市公用事業(yè)公私合作制優(yōu)先解決的問題。合同風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因有很多種，交易環(huán)境變化、項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和施工缺陷、合作各方利益關(guān)系等都對(duì)公私合作的推進(jìn)和執(zhí)行具有重大影響。從風(fēng)險(xiǎn)的潛在后果看，由合同風(fēng)險(xiǎn)所誘發(fā)的機(jī)會(huì)主義行為總體上可分為兩類，一類是合作各方從自身利益最大化角度出發(fā)，降低自身成本，但對(duì)合作的總體收益造成負(fù)面影響，其結(jié)果類似于“囚徒困境”，即每個(gè)參與者的自利行為導(dǎo)致了整體上最糟糕的結(jié)果。另一類是利用專用性資產(chǎn)投資，變相提高交易伙伴成本，從而獲得對(duì)自己更有利的收益分配份額。為了限制這些機(jī)會(huì)主義行為，除了事前謹(jǐn)慎地選擇合作伙伴外，最重要的是要建立與城市公用事業(yè)公私合作項(xiàng)目相適應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，對(duì)合作各方之間的交易關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)。從中國城市公用事業(yè)公私合作制的歷史經(jīng)驗(yàn)看，公私合作項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的本質(zhì)，是要合理確定各種風(fēng)險(xiǎn)在公私部門之間的配置。其中最為關(guān)鍵的，是以合理的制度框架明確界定政府和公共部門的行為邊界。有學(xué)者分析了中國16個(gè)失敗的公私合作案例，結(jié)果發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)項(xiàng)目的失敗與政府失信、審批延誤、政府決策失誤、政府反對(duì)、腐敗問題、法律變更等政府行為與決策有關(guān)［16］。因此，在城市公用事業(yè)公私合作制推進(jìn)過程中，有必要就風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)中政府職能問題進(jìn)行闡述：公私合作制意味著政府與公共部門的某些公共責(zé)任向私方合作伙伴轉(zhuǎn)移，但并不意味著放棄公共責(zé)任，城市公用事業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征決定了政府仍需承擔(dān)公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量監(jiān)管等職責(zé)。因此公私合作并不是把風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)移至合作方，而應(yīng)是共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享利益，這也從一個(gè)側(cè)面反映出完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的重要性。

（二）公私合作中的收益分配機(jī)制根據(jù)交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理念，經(jīng)濟(jì)主體交易方式選擇的根本原因在于交易成本的節(jié)約。城市公用事業(yè)公私合作制之所以存在，是因?yàn)檫@種將政府與市場(chǎng)、壟斷與競(jìng)爭(zhēng)有效結(jié)合的混合組織，比傳統(tǒng)上政府壟斷供給的模式更有利于交易成本的節(jié)約。但是交易成本不僅存在于市場(chǎng)主體之間，在組織內(nèi)部，對(duì)組織治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制的選擇也需要依據(jù)交易成本原則。從這個(gè)角度看，僅僅依靠風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制難以推動(dòng)城市公用事業(yè)公私合作制的發(fā)展，因?yàn)椴淮_定性的市場(chǎng)環(huán)境有可能導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制設(shè)計(jì)及執(zhí)行成本過高。此時(shí)，迫切需要能夠引導(dǎo)合作各方自主行為的激勵(lì)性機(jī)制。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，資本的逐利性是各類市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)決策和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的根本動(dòng)力。由于城市公用事業(yè)及其提供的服務(wù)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)性、范圍經(jīng)濟(jì)性、資本密集性、巨大的外部性等技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征，因此城市公用事業(yè)具有較強(qiáng)的抵抗經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力，能夠?yàn)橥顿Y者帶來長期穩(wěn)定的收益，這也是吸引社會(huì)資本進(jìn)入城市公用事業(yè)領(lǐng)域，公私合作項(xiàng)目開展的基本條件之一。換言之，無論是政府、民營企業(yè)還是承包商，各方建立混合組織的基本激勵(lì)，在于依靠互補(bǔ)性的資產(chǎn)投資，能夠獲取比自身單獨(dú)經(jīng)營更高的收益，因此公私合作中的收益分配問題比利益創(chuàng)造更為重要。在不確定性的市場(chǎng)環(huán)境下，可預(yù)期的合作收益能夠依據(jù)合同條款合理分配，但難以預(yù)見合作收益的分配同樣對(duì)公私合作制的運(yùn)行具有重要影響。在實(shí)踐中，保障私人部門投資者收益的同時(shí)，防止私人投資者因追求暴利而使社會(huì)公眾利益受損，是與公私合作收益分配機(jī)制密切相關(guān)的另一個(gè)重要問題。在實(shí)踐中，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)通常會(huì)設(shè)定一個(gè)“公平、公正”的資本收益率來限制企業(yè)的利潤水平，這就是成本加成監(jiān)管。然而投資回報(bào)率的確定面臨兩難選擇：如果投資回報(bào)率較高，固然對(duì)民營企業(yè)會(huì)有較大的吸引力，但會(huì)形成價(jià)格上漲的壓力；而如果投資回報(bào)率較低，就難以吸引民營企業(yè)進(jìn)入。因此，設(shè)定具有正向激勵(lì)的資本收益規(guī)制模式就成為利益分配機(jī)制的關(guān)鍵。

（三）公私合作中的規(guī)制政策設(shè)計(jì)城市公用事業(yè)領(lǐng)域推行公私合作制的初衷，是為了提升公共產(chǎn)品的供給效率和質(zhì)量，克服傳統(tǒng)政府壟斷供給的不足。在這一目標(biāo)導(dǎo)向下，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制自然成為一種政策選擇。然而城市公用事業(yè)壟斷性、基礎(chǔ)性和公用性的特征，決定了公私合作制中競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的運(yùn)用與一般的市場(chǎng)環(huán)境不同。對(duì)此，新規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)大師拉豐強(qiáng)調(diào)，盡管在一般意義上競(jìng)爭(zhēng)有利于經(jīng)濟(jì)，但在政府公共管理薄弱的地區(qū)或環(huán)節(jié)推行競(jìng)爭(zhēng)需謹(jǐn)慎［17］。對(duì)于發(fā)展中國家而言，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入必須與強(qiáng)有力的政府監(jiān)管相聯(lián)系，其中最重要的一條是要匹配與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制相應(yīng)的規(guī)制體系。事實(shí)上，通過轉(zhuǎn)移開發(fā)權(quán)和經(jīng)營權(quán)，公私合作制確實(shí)可以實(shí)現(xiàn)城市公用事業(yè)運(yùn)營效率的提升，但在制度不完善的情況下，這種效率提升很容易因政府行為或合同的不完全性所抵消。同時(shí)，由于發(fā)展中國家披露信息太少，信息不對(duì)稱問題較為嚴(yán)重，規(guī)制的嚴(yán)格執(zhí)行在發(fā)展中國家更為重要。總體而言，城市公用事業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤┕胶献髦坪螅湟?guī)制需求來源于以下幾個(gè)方面：防止破壞性競(jìng)爭(zhēng)，保證城市公用產(chǎn)品穩(wěn)定有效供給；抑制企業(yè)制定壟斷價(jià)格，維護(hù)和優(yōu)化社會(huì)分配效率；防止壟斷企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)性和非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域同時(shí)經(jīng)營，利用交叉補(bǔ)貼排斥正常競(jìng)爭(zhēng)的行為；促進(jìn)城市公用事業(yè)正外部性，抑制其負(fù)外部性等。從規(guī)制政策的內(nèi)容上看，公私合作制規(guī)制政策包括市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)制、價(jià)格規(guī)制、質(zhì)量規(guī)制等。從規(guī)制目標(biāo)看，為了確保通過城市基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品或服務(wù)有效率的供給，通過營造競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境給予被規(guī)制企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)壓力，促使其提高生產(chǎn)或經(jīng)營效率，激勵(lì)其主動(dòng)提高內(nèi)部效率、降低成本，是規(guī)制政策設(shè)計(jì)的基本導(dǎo)向。

五、結(jié)論與展望

城市公用事業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征及其發(fā)展困境不僅是公私合作制衍生的邏輯起點(diǎn)，也是公私合作機(jī)制構(gòu)建的理論依據(jù)。一方面，自然壟斷性特征要求政府以壟斷經(jīng)營的組織形式維護(hù)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，然而壟斷不可避免地會(huì)造成效率損失。而引入私人部門，不僅能夠強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，還能充分利用私人部門籌措資金、項(xiàng)目管理和市場(chǎng)運(yùn)作等方面的優(yōu)勢(shì)。為了獲得這種優(yōu)勢(shì)，就必須按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，以風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和收益分配機(jī)制為基礎(chǔ)，構(gòu)建相對(duì)完善的合同治理機(jī)制。另一方面，公私合作制并不排除公共部門的作用，為了有效避免私人資本盲目逐利損害社會(huì)公眾利益，還需發(fā)揮政府規(guī)制的作用。這樣，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、收益分配機(jī)制和政府規(guī)制政策構(gòu)成了公共部門與私人部門有效兼容的合作機(jī)制，使雙方能各展所長，有效實(shí)現(xiàn)城市公用事業(yè)社會(huì)性目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)的統(tǒng)一。本文雖在整體上構(gòu)建了城市公用事業(yè)公私合作的機(jī)制框架，并對(duì)其內(nèi)涵進(jìn)行了解析，得出一些富有意義的研究結(jié)論，但在實(shí)踐中，無論是城市公用事業(yè)公私合作的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，還是其收益分配機(jī)制和政府規(guī)制問題，都需要進(jìn)一步細(xì)致研究。此外，作為一項(xiàng)替代傳統(tǒng)公共服務(wù)供給模式的有效制度安排，公私合作制不僅受到經(jīng)濟(jì)學(xué)者的重視，而且在公共管理、政治理論甚至社會(huì)學(xué)領(lǐng)域都受到了廣泛關(guān)注，由此決定了對(duì)這一問題進(jìn)行深入研究仍具有的較大理論空間。

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作者：付金存 單位：山西財(cái)經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院