資源環境審計政策協同測量研究范文

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【摘要】選取我國1987~2016年公布的資源環境審計政策為研究樣本，建立政策量化標準，量化資源環境審計政策，描繪資源環境審計政策協同及其演變的軌跡，以便對該種環境規制工具的效果從政策計量的角度進行評價。研究發現：我國資源環境審計政策的數量仍然較少，政策的力度較弱、效力較低，政策目標之間和政策措施之間的協同狀況隨著時間推移逐漸增強，但協同程度仍需優化。基于此，從提升資源環境審計政策的力度和效力、增強政策目標協同、優化政策措施三方面，為提高資源環境審計效果提出對策與建議。

【關鍵詞】資源環境審計政策；政策測量；政策目標協同；政策措施

協同十七大以來，黨中央及國務院將環境保護放在突出位置；更是提出：堅持人與自然和諧共生，堅持節約資源和保護環境的基本國策，實行最嚴格的生態環境保護制度，為全球生態安全做出貢獻。環境保護中市場失靈的假設是新古典學派研究的基礎。作為政府干預的重要手段之一，以審計署為首的各級國家機關和政府機構圍繞著環境保護的各個方面，出臺了一系列的資源環境審計政策。作為重要的環境規制之一，資源環境審計政策的內容和實施效果會對環境保護績效產生重大影響。目前學界對于審計政策的研究普遍停留在邏輯分析層次上，如果能夠測量政策，用量化的結果直接對政策進行研究，這將有利于揭示政策制定機制，對今后政策的制定和實施有著更好的指導作用。

一、已有研究回顧

1978年Libecap[1]首次嘗試基于政策本身進行量化的新研究方法，將內華達州1859~1895年期間的礦產權活動提煉成法律變化指數，選取對描述礦產權有重要意義的15個類別，給法規涉及的類別加分，然后用量化結果進行政策效果分析。Cools等[2]對改善交通方式、激勵使用替代交通方式、停車與土地使用管理等方面的具體政策措施，以硬性、軟性、推出、拉回四種措施類別來進行評價和量化分析。殷華方等[3]對我國頒布的4次外資產業政策依據產業代碼進行分類并給政策類別賦值，計算政策指數。劉鳳朝、孫玉濤[4]基于政策內容類別和效力，通過政策總量梳理和時間序列統計分析1980~2005年創新政策的演變過程。彭紀生等[5]著手于政策措施、目標、力度方面，研究技術創新政策本身，制定量化標準測量政策，利用量化后的結果描述政策協同的演變。唐曉云[6]建立了1949~2013年國家出臺的旅游政策文件樣本庫，從政策結構、政策類別、政策數目等方面入手，歸納并總結我國旅游發展政策演化規律。張國興等[7]以節能減排政策為樣本，基于協同理論，嘗試從多維度進行政策效力和協同的測量模型構建。黃萃等[8]將政策內容量化與政策文獻計量相結合，既挖掘政策內在隱形信息，又分析其外在結構要素，以揭示政策變遷規律。葉選挺、李明華[9]以中央政府和地方四省的LED產業政策為研究對象，分析政策時間和機構，然后逐項對政策內容編碼并結合專家咨詢方法，用量化的結果探究政策工具使用的差異情況。許陽等[10]對海洋環境保護政策內容進行量化分析，按環境政策工具基本維度對政策進行分類，分析政策的演變規律和決策體系，探索政府在環境治理中的行為邏輯。上述政策量化方法對于拓展資源環境審計政策研究方法和視角有很大的啟示。本文借鑒以往文獻中關于政策測量的方法，以我國1987~2016年公布的資源環境審計政策為研究樣本，試圖描繪政策的協同及其演變的軌跡，量化資源環境審計政策，以便從政策計量的角度對該種環境規制工具的效果進行評價。

二、政策收集與量化

（一）數據來源本文選取1987~2016年國家及各省頒布的與資源環境審計政策密切相關的文件為研究對象，涵蓋全國人大及其常委會出臺的相關法律，國務院出臺的相關條例、規劃、決定、意見、通知等，相關部委及省級機關的規劃、細則、意見、通知、公告等（詳見表1），共計163項政策。樣本主要來源于全國人大、國務院、審計署、發改委、環保部、財政部、各省審計廳及省政府等官方網站。

（二）測量標準本文借鑒彭紀生等[5]的研究方法并結合資源環境審計政策本身的特點，從政策的力度、措施和目標三方面來制定度量標準。量化標準是依據資源環境審計政策內容提出的，經過與相關領域專家教授進行討論，對量化標準進行反復修正，并請多位相關政策研究人員根據標準對政策目標和政策措施進行多輪打分和修正，保證最終打分結果的方向一致性在85%以上后，確定政策量化標準，從而確保研究數據效度和信度的科學性。1.政策力度。根據《立法法》的規定，政策效力由強到弱依次是法律、行政法規、地方性法規、規章。將法律、法規、規章等劃分為5個等級，分別賦值1~5之間的整數，以顯示該項政策力度。2.政策措施。以政策措施的具體程度、范疇、力度、數量等為判定標準，賦值1~5之間的整數。3.政策目標。政策目標的測量標準確定方法類似于政策措施。

（三）政策測量公式根據上述測量標準進行多輪打分后取得每年各項政策的力度、措施、目標數據，本文參考張國興等[7]的協同度量模型，求得政策各項協同值。

三、我國資源環境審計政策協同演變分析

（一）政策數量、效力、力度演變趨勢審計署將1998年之前劃分為資源環境審計的起步階段，此時環境保護也處于初始階段，政府對環境政策的認知不強，我國在此階段還沒有形成具體明確的資源環境審計相關概念且政策數量很少。1998~2002年這一時期的資源環境審計研究處于探索階段，此時國家將重點放在經濟發展上，而對環境保護的重視程度不夠。農業與資源環保審計司在此階段應運而生，專門對資源環境相關內容開展審計工作，平穩執行先前頒布的環境相關政策。2003~2016年是資源環境審計的發展階段，各地方審計機關先后成立了環境相關機構，資源環境審計工作職能進一步得到明確，審計范疇也逐步拓寬，由原先的生態環境審計逐漸覆蓋污染防治、固體廢棄物、天然林資源、礦產資源審計等多個領域，政府也試圖通過制定不同領域的環境政策，達到在推動經濟發展的同時保護環境的目的。各部委與審計署聯合文件，各地方政府積極響應，政策體系日漸完善，政策數量逐漸增加。2008年后政策的數量、總力度、總效力都有了明顯的提升，國家由僅將經濟發展放在首位而不顧環境損害的制度轉向既重視經濟、又重視環境的制度。《審計署2008至2012年審計工作發展規劃》里資源環境審計被列入六大審計類別當中，還提出要全力建設切合我國國情的環境審計新格局。2009年的《審計署關于加強資源環境審計工作的意見》中專門針對資源環境審計重點提出了指導思想，明確了資源環境審計的發展目標，創新了審計方法，將資源環境理念滲透到各項審計當中。2011年出臺的《審計署“十二五”審計工作發展規劃》從資源利用與保護、污染防治、節能減排等方面給出改進意見，積極整合部門內部環境審計資源，推動開展國際交流。2013年的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《全面深化改革決定》）提出在自然資源資產方面對領導干部實行離任審計這一新思想，愈加豐富和完善了資源環境審計體系。2014年國務院頒布了《關于加強審計工作的意見》，提出逐步實現國有資源審計全面覆蓋，繼續探索自然資源資產離任審計，積極落實資源環保政策。2016年審計署《“十三五”國家審計工作發展規劃》（以下簡稱《“十三五”審計規劃》），從資源、環境、生態等四個方面明確了資源環境審計的重點，力求全面覆蓋資源環境保護項目。同年，《關于適應新常態踐行新理念更好地履行審計監督職責的意見》（以下簡稱《新常態意見》）中提出了迎合新常態、新戰略的資源環境審計新要求。近十年來，國家審計署網站上幾乎每年都會公布資源環境相關的審計公告，并且重點環境項目被多次審計調研。審計涉及內容較多，主要涵蓋水污染防治、能源資源利用、天然林資源保護、節能減排等內容。但審計的重點主要在于對環保專項資金的使用，對政策績效評價的關注較少。從圖1~圖3也可以看出，政策平均效力和平均力度整體處于平坦狀態。一年內頒布的政策強度大小能夠通過政策力度數值清楚地反映出來，而政策總效力大小會受到政策的措施具體性、目標明確性、力度大小、數量多少等因素的直接影響。由于資源環境審計政策多為通知、意見、條例和公告等，且大多數發文機構級別不高，導致1987~2016年間政策力度平均值較低，因而這一期間政策效力平均值也較低。這表明目前我國資源環境審計政策效力呈現出快速上升的態勢，主要是由政策數量增加引起的，而不是由政策目標、措施和力度推動的。

（二）政策目標協同1.政策目標數量變化趨勢。由圖4可知，政策目標數量整體呈上升趨勢。除離任審計目標外，其他3項目標數量在2009年之前基本保持穩定。2014年起，各項目標數量都快速增長，可以看出近幾年來我國政府制定政策時，對各項目標的重視程度趨于全面。2.政策目標協同分析。由于2003年之前資源環境審計政策數量較少，本文將環境審計起步與探索階段的政策放在一起統計。從2013年開始，目標協同整體呈現快速增長的趨勢。這主要是因為，2013年的《全面深化改革決定》中改革了以往以經濟增長為標準的政績考核制，在評價體系中更加注重資源、環境、生態等指標，以領導干部為核心，強化責任追究制，實行自然資源資產離任審計，提升離任審計目標與其他目標的協同度。2016年以來，審計署陸續頒發了《新常態意見》《關于印發2016年地方審計機關重點抓好的十項工作的通知》等多份文件，將“加強資源環境審計力度”列為八項審計工作重點之一，持續貫徹綠色發展的新理念新方式。《“十三五”審計規劃》中提出了監督落實約束性指標、改革環境治理體系、重大資源生態保護項目審計全面覆蓋、完善自然資源資產管理等多方面措施，以保障資源環境審計的完善和發展。結合各階段代表性政策可以看出，隨著我國經濟快速增長，環保壓力逐漸增加，我國各項資源環境審計政策目標順應時代要求，協調狀況逐漸優化，協同程度隨時間推移逐漸提高。一旦資源利用不當，就會引起一系列污染問題和生態問題，所以資源利用及保護目標一直占主導地位，水土資源、礦產資源這兩大方面應當常抓不懈地堅持審計下去。與領導干部自然資源資產離任審計相關的目標協同度較低，政府對其的重視程度有待提高。

（三）政策措施協同截至2016年，人事措施、法律措施、行政措施政策的數量占政策總數量的比重分別是72%、91%、100%，在我國審計政策中行政措施一直占主導地位，在資源環境審計工作中運用的行政措施最多。從圖7可以看出，三項措施在2008年之前每年數量變化不大，并且曲線起伏較為平緩，2008年后行政措施與法律措施數量波動幅度很大，但整體呈現上升的態勢，在2011年出現小高峰。人事措施數量到2015年才開始加速上升，但仍低于其他兩項措施。由表6可知，2003~2016年各項措施之間的協同值比1987~2002年有明顯增加，這說明共同使用多種措施制定政策的情況越來越頻繁，其中人事措施與行政措施的協同度均值增加幅度最大，且在2003年后其最大值超過了其他兩組的協同度最大值。綜合比較圖8中的三條曲線可以發現，1987~2016年間措施間的協同度起伏波動大，但總體呈現上升的趨勢。人事措施與行政措施的協同度在很長一段時間里一直低于法律措施與行政措施的協同度，但在2015年逐漸超過了法律措施與行政措施的協同度。自2009年開始，所有措施協同度明顯上升，說明我國資源環境審計政策由單一措施向多種措施轉變，由多種措施協同推動資源環境審計工作的開展。

四、對策與建議

（一）提升資源環境審計政策的力度和效力目前我國資源環境審計政策的數量仍然較少，在現行的法律當中缺乏針對資源環境審計的相關條例和具體實行方案。同時，配套制度規定還不完善，這會造成政策在執行過程中不能有效地按照原規定實行，可能導致在一定程度上偏離預期目標。所以應該增加資源環境審計專屬的法律法規和配套制度，使此項審計合法化、規范化。在審計公告中，審計內容不應僅僅停留在資金使用和政策執行的進度上，應更多地關注政策績效情況，開發新的審核標準，對環境情況進行評價與監督。此外，由于政策多為條例、通知、公告等形式，且頒布的機構級別不高，政策力度不強，導致其效力較低，政策目標和措施的協同也受到影響。政策效力呈現遞減規律，政策要想得到更好的落實和促進長期目標發展，應考慮加大政策的力度。

（二）增強政策目標協同基于政策目標協同分析，為保持重要資源利用及保護與污染防治、生態修復及保護目標的協同，應繼續促進污染防治與生態修復及保護目標協作優化，完善領導干部自然資源資產離任審計方面的目標。為達到《“十三五”審計規劃》中建立較完善的自然資源資產離任審計制度的目標，一是要增加自然資源資產離任審計相關法律文件，建立自然資源資產管理長效機制；二是要加強領導干部資源保護意識，在政策中對領導人員提出更加嚴格的要求和績效審核標準。環境審計實際上是對領導干部環境行為進行評估和管理的過程，用來改善政府環境行為，促成生態和諧、降低環境風險目標的實現。提高領導干部環保意識，完善環保責任機制，應該成為今后資源環境審計政策制定的重點之一。

（三）優化政策措施根據政策措施協同變化趨勢的分析結果，應不斷提升人事措施與法律措施之間的協同。資源環境審計表現出涵蓋領域多、涉及知識廣、專業技術強的特點，審計的內容及方法也需要與時俱進，這對審計人員提出了嚴格的要求。當前，我國仍然缺乏同時具備財務知識和環境知識的專業型審計人才，應針對工作重點持續加強專業審計人員的培養，完善環境審計人才培訓和選拔制度，提高我國資源環境審計技術水平。應繼續加強行政措施、法律措施、人事措施三項措施的協作發展。環境監管涉及多個部門，必須協調各部門之間的權力，可以考慮省、市、縣的審計機關聯合開展工作，共享審計信息，使采取的各項措施更為深入和具體，進而最大限度地提高審計工作的效率。

作者：梅菁；何衛紅