資源環境生態紅線框架設計范文

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摘要

當前我國經濟社會發展與資源利用和生態環境間的矛盾十分突出，已成為制約可持續發展的重大瓶頸。“十三五”時期作為我國全面建設小康社會的決勝階段，為實現綠色發展，必須樹立底線思維，建立資源環境生態紅線。本文闡述了構建資源環境生態紅線的現實意義，回顧了我國在資源環境生態領域紅線管理的實踐經驗，從頂層設計出發建立了“資源利用上限－環境質量底線－生態保護紅線”框架，并提出了推進建立資源環境生態紅線體系的若干建議。

關鍵詞

“十三五”；資源環境生態紅線；資源消耗上限；環境質量底線；生態保護紅線

當前，我國經濟社會發展與資源利用和生態環境間的矛盾十分突出，已成為制約可持續發展的重大瓶頸。《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》明確提出要樹立底線思維、嚴守資源環境生態紅線。“十三五”時期是我國全面建設小康社會的決勝階段，《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》提出要適應把握引領經濟發展新常態，全面推進綠色發展，總體上改善生態環境質量。資源環境生態紅線的劃定對于轉變經濟發展方式、加強生態文明建設具有重要意義。

一、構建資源環境生態紅線的現實需求

改革開放近40年來，我國經濟社會持續保持了高速發展的態勢。全國GDP從1978年的3650.2億元增加到2014年的10.4萬億美元，成為繼美國之后第二個躋身超“10萬億美元俱樂部”的成員，同時GDP總量穩居世界第二；2010—2011年，我國整體進入城市型社會階段，城鎮化率達到并開始超過50.0%，2014年達到54.8%，與世界平均水平持平。但是，當前經濟社會的快速增長是以大量消耗資源、污染環境和破壞生態為代價的。盡管我國生態環境保護與建設力度逐年加大，局部地區生態環境質量有所改善，但粗放型的發展模式使得生態惡化與環境污染的趨勢尚未得到根本遏制，資源壓力進一步凸顯，表現在以下3個方面。資源供需壓力巨大，人均資源占有量明顯不足2014年，我國能源消費總量達42.6億噸標煤，是世界能源消費第一大國。我國人均水資源量僅為世界人均水平的28%，全國年平均缺水量500多億立方米，2/3的城市處于缺水狀態。我國人均耕地不足世界平均水平的40%，有600多個縣（市）人均耕地面積在0.8畝警戒線以下。隨著城鎮化和工業化的推進，資源環境的壓力還將進一步加大。

環境形勢極其嚴峻，環境質量狀況令人堪憂2014年，我國在世界衛生組織（WHO）的世界城市空氣質量報告中排名倒數第5位。全國開展空氣質量新標準監測的161個地級及以上城市中有90.1%的城市空氣質量超標，京津冀、長三角、珠三角地區灰霾問題突出。有關研究表明，我國每年因室外空氣污染導致的早死人數達到35萬～50萬人；全國地表水喪失水體功能的劣Ⅴ類水質占9.0%，地下水較差級別以下水質占61.5%，近岸海域四類和劣四類水質占26.2%。根據測算，全國環境污染損失已經占到GDP的3%。自然生態系統受擠占、破壞的情況日趨嚴重，整體退化趨勢明顯全國河流總數急劇減少，濕地面積持續下降。新中國成立以來，圍墾導致130萬公頃以上的湖泊面積和長江中下游34%的濕地喪失，消亡湖泊數量接近1000個、“千湖之省”湖北的湖泊數量已減少到200多個。我國森林、草原質量低下，生態功能不強，有5500萬公頃林地在退化，90%的可利用天然草原出現不同程度的退化。“十三五”時期，我國仍將處于城市化進程不斷加速、經濟持續穩步增長的發展階段，生態環境保護將面臨資源消費不斷攀升和人民群眾對環境質量要求不斷提升的雙重壓力，劃定資源環境生態紅線、用制度保護生態環境和確保資源永續利用已成為未來生態文明建設的重大制度創新。

二、資源環境生態領域的紅線管理與實踐

目前，我國已經在資源和生態環境管理領域應用紅線概念和制度，形成了諸如能源消費紅線、水資源紅線、耕地紅線、主要污染物排放總量控制、生態保護紅線等紅線制度，具有空間約束和數量約束的性質。在資源領域，我國已經劃定了大體“40億噸煤炭總量”的能源消費紅線、“開發利用總量、用水效率和水功能區限制納污”的水資源紅線、“18億畝”的耕地紅線等紅線管理制度，這些紅線的劃定在控制資源消耗總量、資源利用效率等方面發揮了積極的作用。在生態環境管理領域，我國運用紅線管理的思路也進行了探索與實踐。污染物排放總量控制制度可以說是目前環境管理中沒有“紅線”稱謂的一條環境紅線，并且在“十一五”和“十二五”期間取得了顯著成效。2005年由廣州省頒布實施的《珠江三角洲環境保護規劃綱要》首次提出“紅線調控、綠線提升、藍線建設”的三線調控總體戰略，并將紅線指標分解落實到每個市、區和鄉鎮，對嚴重污染和敏感區項目準入起到了約束作用。隨后在很多區域和城市環境保護規劃中，采用了生態紅線這一概念。2011年，《國務院關于加強環境保護重點工作的意見》和《國家環境保護“十二五”規劃》均提出劃定生態紅線的要求，這標志著生態紅線上升為國家戰略。林業部門隨后也提出森林、濕地、荒漠植被、物種4條林業生態紅線。2014年4月新修訂的《環境保護法》，將生態保護紅線寫入法律。2015年5月，為指導全國生態保護紅線劃定工作，環境保護部了《生態保護紅線劃定技術指南》。

但是，這些紅線管理制度在管理實踐過程中，存在注重數量、忽略質量，注重總量、忽略結構等問題。例如，為了堅守18億畝耕地紅線，實施了耕地占補平衡政策和基本農田保護政策，這種耕地數量的補償機制并非獲得了對等的耕地，而是損害了耕地質量和產能的提高。水資源紅線管理體系還有待完善，對于資源性缺水的北方河流，僅通過紅線管理而沒有規定生態用水紅線要求，并不能完全解決未來經濟發展需要的用水問題。污染物排放總量控制紅線存在目標制定出現博弈和監控手段不適應、與環境質量目標沒有密切掛鉤等問題，《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》提出將大氣、水、土壤等環境質量“只能更好、不能變壞”作為地方各級政府環保責任紅線，環境紅線管理的思路需要轉變。因此，亟需對社會經濟和生態環境系統進行整體性和系統性考慮，對資源環境生態的保護紅線進行頂層設計，加強紅線管控的系統性和科學性。

三、資源環境生態紅線的設計框架

資源環境生態紅線是指劃定并嚴守資源消耗上限、環境質量底線和生態保護紅線（圖1），強化資源環境生態紅線指標約束，將各類經濟社會活動限定在紅線管控范圍以內。資源消耗上限是指為促進資源能源節約，保障能源、水、土地等資源高效利用，在符合經濟社會發展的基本需求和適應現階段資源環境承載能力的情況下，設立的不應突破的最高限值。具體包括能源消耗上限、水資源消耗上限和土地資源消耗上限等。其中，能源消耗上限是指依據經濟社會發展水平、產業結構和布局、資源稟賦、環境容量、減排要求等因素，以確定能源消費總量控制目標，京津冀、長三角、珠三角等大氣污染治理重點地區及城市，要明確煤炭所占能源消費比重、煤炭消費減量控制等指標要求。水資源消耗上限是指依據水資源稟賦、生態用水需求、經濟社會發展合理需要等因素，確定用水總量控制目標。嚴重缺水以及地下水超采地區，要嚴格設定地下水開采總量指標、生態用水、生態流量等要求。土地資源消耗上限指依據糧食和生態安全、主體功能定位、開發強度、城鄉人口規模、人均建設用地標準等因素，確定耕地保有總量目標，并與劃定永久基本農田、落實耕地占補平衡等政策要求相銜接，用地供需矛盾特別突出地區，要設定城鄉建設用地總量控制目標。

環境質量底線是指以改善環境質量為核心，以保障人民群眾身體健康和生命財產安全為目標，綜合考慮環境質量現狀、經濟社會發展需求、污染防治和治理技術等因素，與限期達標規劃充分銜接，分階段、分區域設置大氣、水和土壤環境質量目標，不達標地區要盡快制定達標規劃，實現環境質量達標；達標地區要努力實現環境質量向更高水平邁進；使得對影響人群健康和生命財產安全的環境風險區域環境安全水平處于合理閾值。具體包括水環境質量底線、大氣環境質量底線和土壤環境質量底線。其中，水環境質量底線指基于水環境功能重要性、敏感性及脆弱性評價，劃定水環境質量底線管控單元，并明確環境質量改善、污染物排放控制和風險管理要求，以斷面水質優良比例和水功能區水質達標率為主要指標，與《水污染防治行動計劃》相銜接，水體考核斷面水質達標率不低于現狀，向更好轉變。大氣環境質量底線指基于大氣環境功能重要性、敏感性與脆弱性評價，劃定大氣環境質量底線管控單元，并明確環境質量改善目標、污染物排放控制和風險管理要求，以達到《環境空氣質量標準》（GB3095—2012）為主要目標，與《大氣污染防治行動計劃》相銜接，大氣環境質量不低于現狀，向更好轉變。土壤環境質量底線指為保障人體健康和生態環境安全，綜合考慮土壤環境質量現狀、土地利用用途等因素，基于土壤環境功能的重要性、敏感性與脆弱性，劃定土壤環境質量底線管控單元，并明確污染控制和風險管控要求，以耕地土壤質量達標率、污染地塊安全利用率等為主要指標，與《土壤污染防治行動計劃》相銜接，土壤環境質量不低于現狀，向更好轉變。

生態保護紅線是指依據《環境保護法》和生態保護相關規范性文件以及技術方法，在生態保護重點區域開展生態系統服務重要性評估和生態敏感性與脆弱性評估，將等級高的地方確定為紅線進行管控。具體包括重點生態功能區保護紅線、生態敏感脆弱區保護紅線和禁止開發區保護紅線。其中，重點生態功能區保護紅線指根據不同類型重點生態功能區的主要服務功能，開展水源涵養、水土保持、防風固沙、生物多樣性保護等生態系統服務重要性評價與等級劃分，將重要性等級高的區域納入生態保護紅線。生態敏感脆弱區保護紅線指針對區域生態敏感性特征，開展水土流失、土地沙化、石漠化等生態敏感性評價與等級劃分，將敏感性等級高的區域納入生態保護紅線。禁止開發區保護紅線指根據生態保護重要性評估結果并結合內部管理分區，綜合確定納入生態保護紅線的具體區域范圍，原則上將自然保護區全部納入生態保護紅線，對面積較大的自然保護區，其實驗區將根據生態保護重要性評估結果，確定納入生態保護紅線的具體區域范圍。推進資源環境生態紅線的若干建議做好頂層框架設計，為地方落實資源環境生態紅線提供指導資源環境生態紅線的管控思路已經在京津冀、長三角等區域生態環境保護規劃和福州、宜昌、烏魯木齊、伊春等城市環境總體規劃中得到應用，但相關技術方法和管理政策還不成熟，希望國家層面盡快出臺相關指導意見，為資源環境生態紅線的做好頂層設計，促進紅線的落實。

完善生態環境空間管治體系，協調區域發展與保護的空間關系梳理現有生態環境空間管控多頭設計、重復構架等問題，整合環境功能區劃、生態功能區劃、生態保護紅線等工作，完善生態環境空間管治體系。在環境功能區劃的基礎上，在各環境功能區內進一步根據評價識別出生態環境功能最重要、生態環境最敏感和最脆弱的區域，并在資源環境生態方面設定質量目標、總量要求、效率要求和強度控制等底線要求，即構建資源環境生態紅線體系，強化生態環境空間管治的實施和應有作用的發揮，實現生態功能提升、環境質量改善、資源永續利用。建立健全紅線相關管控制度，讓資源環境生態紅線真正落地建議加快建立體現資源環境生態紅線管控要求的政策機制，形成源頭嚴防、過程嚴管、責任追究的紅線管控制度體系，資源環境生態紅線一旦確定，原則上不得進行調整，完善與紅線管控相適應的準入制度，出臺相關紅線管理辦法，將資源環境紅線管控納入地方政府和領導干部政績考核體系，并作為黨政領導干部生態環境損害責任追究的重要內容。

加快環境質量底線和生態保護紅線劃定，補齊生態環境短板目前全國能源、水資源、土地資源等資源消耗上限已經相繼設立，環境質量底線和生態保護紅線劃定工作相對滯后。當前，大部分省市已啟動了生態保護紅線劃定工作，但正式實施劃定工作的僅有武漢、天津、江蘇、深圳，需要在各省（市、區）工作的基礎上盡快匯總形成全國生態保護紅線方案，以保障國家和區域生態安全。雖然環境質量底線管控思路在國家污染防治行動計劃中有所體現，但系統性的環境質量底線劃定工作起步較晚，對環境質量底線的內涵尚不明確，建議環境保護部門盡快組織相關領域專家開展研究并啟動技術指南編制工作，同時結合大氣、水和土壤污染防治三大行動計劃的實施，全面開展和建立環境質量紅線管控體系。

作者：王金南 許開鵬 王晶晶 王夏暉 單位：環境保護部環境規劃院