經濟與人口資源環境發展分析范文

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一、首都經濟與人口資源環境相互作用機理

第一，產業與人口、居住、公共服務等資源要素在空間上的不匹配，進一步加劇城市運行管理壓力，阻礙首都經濟與人口資源環境之間的協調發展。在同樣的經濟規模、人口規模條件下，如果城市空間布局合理，城市運行效率相對較高，對資源、環境造成壓力較小。反之，如果城市內部的產業、居住、公共服務等功能在空間上布局不合理、不匹配，都將明顯增加不同空間之間的交通流量，嚴重影響城市運行效率，造成更多的資源能源消耗和污染物排放，將對經濟與人口資源環境協調發展產生不利影響。

第二，資源環境在受到經濟、空間、人口等因素作用的同時，也對城市發展、經濟發展產生強力約束。隨著經濟社會的進步尤其是科學技術的進步，區域的資源環境承載力可以不斷提高，但是，如果人口規模、經濟體量過大，超過區域資源環境的承載力，就會使區域發展環境嚴重惡化，反過來又將制約城市的可持續發展。目前，北京城市生態環境問題突出，已嚴重影響對海外高端人才、國際組織、跨國總部資源等的吸引力，對北京可持續發展已經構成嚴重挑戰。

二、新階段首都經濟發展面臨的突出問題

多年來，北京一直在積極探索與首都功能定位相適應的經濟發展模式，但受制于國家現行財稅體制，在某種程度上無法擺脫“通過擴張經濟規模來增強財力，進而支撐城市運行和發展”的思路。雖然北京通過積極轉變發展方式，深化產業結構調整，產業發展對資源的依賴程度有所下降，產業發展對環境的影響逐步減弱。但是，與國際先進水平相比、與首都城市功能定位要求相比，我們必須看到，現階段首都經濟發展仍然面臨諸多矛盾與問題，突出表現在以下幾個方面。

第一，經濟快速發展引致首都人口過快增長。近年來，北京市經濟的快速發展提供了大量就業崗位，吸納了大批就業人口，就業人口總量呈快速增長的態勢。2000～2012年，全市就業人口總量從619.3萬人增長到1107.3萬人，年均增長近41萬人，就業人口年均增量占常住人口年均增量的69.7%。根據第六次人口普查數據，外來就業人口成為就業群體的主要組成部分，外來就業人口占全市就業人口的比重從2003年的33.7%提高到2010年的55.7%，凈增337.2萬人；從外來就業人口的就業行業看，外來就業人口主要集中在批發和零售業、制造業、住宿和餐飲業、建筑業四大傳統行業，占外來就業人口總量的2/3左右。同時，隨著北京經濟社會發展水平的不斷提升，人們對更高生活品質的追求也催生了更多的城市生活性服務需求，家政服務、保安服務等勞動密集型服務行業迅猛發展，進而帶來更多的流動人口進京。

第二，還存在大量與城市功能定位不匹配的低端產業。目前，與首都功能定位要求不相符的傳統低端產業仍占一定比重，黑色金屬冶煉及壓延加工業、煤炭開采和洗選業、石油加工業等部分低端生產環節仍在京發展；中心城區還存在大量小商品批發、建材批發、服裝批發等低端市場。比如，大紅門地區有服裝市場31家，建筑面積合計達76萬平方米，其市場交易量占到全市服裝批發量的50%。

第三，產業發展對資源環境的壓力依然很大。目前，北京市還存在一定數量的“三高”行業和企業，產業資源能源利用效率仍然偏低。2012年，北京單位GDP能耗是2007年東京的11倍、倫敦的5.5倍、紐約的1.69倍；單位GDP水耗是2007年東京都的7倍。產業發展帶來的能源資源消耗在全市整體資源能源消耗中所占比重仍然偏高。2012年，北京產業用能占全市能源消耗的4/5，產業用水約占全市用水總量的3/5。同時，產業發展也是北京環境污染物排放的重要來源，2012年工業二氧化硫、煙（粉）塵、氮氧化物排放量分別占全市的63.2%、46.2%和48.1%。

第四，經濟功能與居住功能、公共服務功能等在空間上的不匹配加劇城市運行管理壓力。首都功能核心區和城市功能拓展區集聚了全市近六成的就業人口，其中，西城金融街、朝陽CBD、海淀中關村西區等地區成為主要的就業區域。總體來看，就業主要集中于四環以內；而居住人口向城市發展新區和城市功能拓展區邊緣地區集聚的趨勢越來越明顯。從區縣看，西城、東城、順義、海淀、朝陽五個區縣的職住比高于全市平均水平；其余大部分區縣職住比都低于全市平均水平，區域職住比不平衡，尤其是昌平、通州兩大居住人口集聚區最低，職住比嚴重不平衡。比如，2008～2012年，昌平區新增常住人口達88.8萬人，是新增就業人口（5.2萬人）的17.1倍；通州區新增常住人口25.2萬人，是新增就業人口（2.8萬人）的9倍。詳見圖4。經濟功能與居住功能、公共服務資源相互間的不匹配，給人口資源環境協調發展和城市運行管理帶來一系列問題。如郊區居民需要到中心城區就業，形成“鐘擺式”通勤格局，這也是造成北京交通擁堵的一個重要原因。目前，北京市平均通勤時間長達50分鐘，居全國各大城市之首；由于優質公共服務資源主要位于中心城，加大了新城居民看病、享受文化娛樂以及小孩上學的成本，導致城市管理難度和管理成本提高，從而降低了城市運行效率。通勤距離和通勤時間的上升，增加了整個城市的資源消耗和交通運行帶來的污染，加劇了全市資源環境壓力。

第五，全市缺乏強有力的統籌調控機制。市級層面對于城市發展中的規劃、重大項目統籌協調機制不健全，效率不高，推進力度不大。面對分稅體制和GDP層層考核，各區縣、鄉鎮發展經濟動力十足。雖然北京市多年前就提出并強調要轉變發展方式、提高經濟發展質量，但在實際操作中，各區縣、鄉鎮在規模與質量、速度與效益、經濟效益與生態社會效益矛盾面前，往往選擇前者。各區縣出于自身發展需要提出的一些規劃或項目，從局部看或者從全市發展經濟角度看有其合理性，但從首都經濟與人口資源環境協調發展角度看未必合理。

三、推動首都協調發展的戰略思考

黨的十八屆三中全會對我國全面深化改革作出了整體部署，為北京破解城市發展矛盾、實現科學發展提出要求、指明方向。北京在新的歷史發展階段，迫切需要站在統籌人口資源環境協調發展的戰略高度，抓住這一戰略契機，拿出壯士斷腕的氣魄，以犧牲局部利益換取整體利益，以犧牲眼前利益換取長遠發展，抓住關鍵性、根本性矛盾，做好頂層設計和戰略部署，凝聚共識、形成合力，切實有效地推動首都經濟與人口資源環境協調發展。

（一）以經濟調控為突破口，主動降速、提質發展

通過提高經濟發展質量、調控經濟增速來控制人口過快增長，這是當前和今后一段時期促進首都經濟與人口資源環境協調發展的有效手段。

第一，明確重點發展和堅決淘汰的產業方向。一方面，要明確各區縣差異化的產業定位和發展重點領域。基于四類功能區功能定位，深化區縣產業定位，按照差異化發展思路，明確各區縣重點產業領域。首都功能核心區、城市功能拓展區重點發展總部經濟、生產性服務業、文化創意產業和高技術研發，每個區明確2～3個重點發展領域；城市發展新區重點發展戰略性新興產業、現代服務業和具有明顯優勢的高技術制造業，每個區縣明確2~3個重點發展領域；生態涵養發展區各區縣結合優勢資源，適度發展旅游、都市農業、生態休閑等環境友好型產業。另一方面，要確定各區縣應當堅決淘汰退出的產業目錄清單。制定各區縣與功能定位不相符的傳統產業退出清單，明確具體的實施方案和時間表。首都功能核心區和城市功能拓展區分類逐步搬遷五環路以內的小商品批發市場、建材市場、物流倉儲等低端業態；城市發展新區和生態涵養發展區著力清退高污染、高能耗的低端制造業。

第二，加快實施創新驅動發展戰略，提升全市經濟發展質量。北京轉變發展方式的重中之重是推進產業結構特別是產業內部結構深度調整，其中最關鍵的就是要加快實施創新驅動發展戰略，提升科技自主創新能力。中關村國家自主創新示范區作為北京實施創新驅動發展戰略的強大引擎和主要陣地。要抓住中關村范圍擴大契機，充分發揮其創新引領作用，凝聚更多的高端創新資源，承載更多的創新成果產業化項目，形成更強大的創新增長極。

（二）以空間調整為著力點，建限并舉、重心外移

為促進首都經濟與人口資源環境協調發展，城市空間結構優化是很重要的一個著力點。從國際大都市空間發展歷程來看，在推進城市空間優化過程中，有三方面的經驗值得借鑒：一是“建”，即通過分階段建設城市“副中心”來推進城市空間優化。如東京于1958年開始分三階段實施“副中心”戰略，形成目前“一主七副”城市空間格局。二是“限”，即通過出臺各種限制中心城過度開發建設、引導城市中心區功能有效疏解的政策措施，促進城市空間優化。比如，巴黎市政府于1959年宣布禁止在市區內建造1萬平米以上規模的辦公大樓。三是“聯”，即同步推進大容量、網絡化、高速度的軌道交通體系建設。又如，東京首先修建了一條環市中心的輕軌線，依托各個交通樞紐把多個“副中心”連接起來，使東京的城市綜合承載力得到進一步提高。借鑒國際經驗，未來北京城市空間結構優化，要“疏堵結合”，一方面，要限制中心城區的再開發，禁止大型公建項目、商業項目、商品住宅項目等的開發建設，防止中心城區繼續“攤大”和“攤厚”，避免人口、產業等功能向中心城區再集聚。同時，要積極引導中心城區的醫療資源、教育資源等公共服務資源以及大型公交樞紐等搬遷，推動中心城區人口和功能向城市“副中心”、“新城”疏解。另一方面，要引導城市發展重心全面轉向城市“副中心”和新城。借鑒東京經驗，近期集中精力加快通州城市“副中心”建設，高標準配置公共服務資源和基礎設施，提高對人口和產業項目的吸引力。此外，還要加快大容量、網絡化軌道交通體系建設，爭取在較短時間內補上北京軌道交通建設的“短板”和“欠賬”，一方面要繼續加密中心城軌道網絡，研究現有地鐵線路滿復線建設，通過采用“大站快車”方式，提高軌道交通運行效率。另一方面，加快規劃和建設市郊鐵路干線，使中心城區的居住功能和產業功能在更大范圍內得到有效疏解，在更大尺度上引導城市空間格局優化。

（三）以體制機制為根本，上下聯動、多主體協同

推進首都經濟與人口資源環境協調發展，在體制機制上對區縣關鍵是要建立強有力的激勵約束機制，形成全市“一盤棋”、令行禁止的工作格局，徹底解決“調不動”的問題。

第一，實施差異化的區縣財稅管理體制。通過改革市區稅收分成制度，積極引導區縣高端化、差異化發展。按照差異化發展思路，調整市、區稅收分成比例，對區縣產業發展進行分類指導，鼓勵各區縣積極發展符合自身功能定位和重點方向的產業，并加大區級稅收留成比例；限制各區縣發展不符合自身功能定位的產業，并相應減少區級稅收留成比例。

第二，深化行政管理體制改革。要積極推進區縣政績考核體制改革。改變以GDP增速為主的政績評定辦法，取消對區縣經濟總量和增速指標的考核，重點考核單位GDP稅收、能耗、水耗，以及創新能力、生態效益、特色化高端產業集聚程度等指標。

（四）跳出北京，大尺度謀劃，跨區域配置首都城市功能

東京、紐約等世界城市都通過在更大腹地范圍進行功能配置來緩解“大城市病”。因此，解決北京“大城市病”，要跳出北京，在京津冀地區乃至環渤海區域等更大尺度空間范圍內實現功能再配置，實現首都經濟與人口資源環境協調發展。

第一，提請國家建立“首都經濟圈發展協調委員會”。協調推進北京與首都經濟圈、環渤海地區其他省市重大事項的合作。近期，協調北京、天津、河北規劃設立“首都經濟圈區域合作戰略儲備區”，重點涵蓋武清、廊坊、涿州等地區土地資源，遏制一些大型地產商、國企等以各種名目“跑馬圈地”、轉手獲利，為北京與周邊區域的產業合作、功能對接預留空間。

第二，探索建立北京與周邊區域產業合作的多元路徑。加強北京與首都經濟圈其他城市等周邊地區的產業合作，積極帶動周邊地區發展，這樣既可以減緩周邊地區人口向北京集聚的壓力，周邊地區的發展又可以吸引一部分外來人口就業，對北京外來人口發揮一定的“攔截”作用。建議在首都周邊地區選取具有區位優勢和產業特色的開發區、工業示范園區，以“共建園區”、“總部—制造基地”等模式，優先支持北京高新技術企業、科研院所在周邊產業化。

第三，引導首都養老服務、健康休閑等部分功能向周邊地區有序轉移。北京功能再配置的核心在于，要舍得“做減法”，強化首都政治、文化、國際交往、科技創新等核心功能，將部分制造、養老休閑、會展、批發商貿、農產品供應等城市功能向周邊地區有序轉移。比如，在養老服務方面，可以將北京市新建養老院、養老基地等選址在周邊區域，探索建立異地養老補貼機制，建立跨區域養老保險對接制度，鼓勵北京市老年人異地養老。

第四，建立跨區域生態保護與環境治理機制。可以考慮積極爭取國家層面支持，將京津冀北地區作為“生態經濟特區”，開展節能量、排污權、碳排放權、水權交易制度等試點工作，探索跨地區、長效化的生態補償機制。在國家大氣污染防治工作領導小組的領導下，建立區域聯防聯控長效機制，在煤炭消費總量控制、聯合執法監管、規劃及重大項目環境影響評價會商、環境信息共享等方面加強合作。建立跨區域水質改善目標管理制度，共同加大對跨界河流、湖庫的水環境監測、管理和治理力度。

作者：趙弘李柏峰單位：北京市社會科學院