論資源環(huán)境監(jiān)管視角下的行政檢察監(jiān)督范文

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一、“兩高司法解釋”確立環(huán)境保護(hù)檢察監(jiān)督權(quán)的合法地位

加強(qiáng)懲治與防范“資源環(huán)境污染犯罪”，需要“強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的有效配合，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法的有序銜接”（“兩高司法解釋”新聞稿中最高人民法院新聞發(fā)言人孫軍工語(yǔ)），而通過(guò)司法解釋將“環(huán)境監(jiān)管失職犯罪”明朗化、具體化，也意味著司法權(quán)對(duì)行政權(quán)監(jiān)督范圍的進(jìn)一步擴(kuò)大，更意味著檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)監(jiān)督范圍的進(jìn)一步加強(qiáng)，即實(shí)際上是對(duì)負(fù)有資源環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的主管部門及其工作人員實(shí)施的監(jiān)督。擴(kuò)大司法監(jiān)督行政的范圍，對(duì)于完善我國(guó)行政法制監(jiān)督機(jī)制、促進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)具有特別重要的意義。按照“兩高司法解釋”，無(wú)論是各級(jí)政府，抑或是政府主管部門，或是經(jīng)合法授權(quán)從事具體管理市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活、擁有一定管理公共事務(wù)和社會(huì)事務(wù)職權(quán)的國(guó)有公司、企業(yè)和事業(yè)單位，只要負(fù)有保護(hù)環(huán)境、保護(hù)資源監(jiān)管職責(zé)的，監(jiān)管失職，導(dǎo)致發(fā)生重大環(huán)境污染事故，致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失等，其主管責(zé)任人員都有可能構(gòu)成環(huán)境監(jiān)管失職罪，換句話說(shuō)，都應(yīng)接受檢察監(jiān)督。

二、當(dāng)前我國(guó)資源環(huán)境監(jiān)管與行政檢察監(jiān)督的關(guān)系

“兩高司法解釋”在明確資源環(huán)境監(jiān)管失職入罪的同時(shí)，也宣示了：必須加強(qiáng)對(duì)資源環(huán)境的監(jiān)管；強(qiáng)化資源環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的同時(shí)，必須強(qiáng)化對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的監(jiān)督。

（一）行政主體對(duì)資源環(huán)境的監(jiān)管與監(jiān)督關(guān)系分析

我國(guó)2008年啟動(dòng)的新一輪行政機(jī)構(gòu)改革，實(shí)行了大部制，其中一個(gè)引人注目的機(jī)構(gòu)由原國(guó)務(wù)院直屬局升格成為國(guó)務(wù)院組成部門，即中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部。這既表明國(guó)家對(duì)資源環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的重視，也是國(guó)家加強(qiáng)對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)力度的重大舉措。我國(guó)有關(guān)資源環(huán)境保護(hù)的立法不僅對(duì)各級(jí)人民政府及其行政主管部門的資源環(huán)保監(jiān)管職責(zé)（能）都有明確規(guī)定，而且對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)體制亦有明確規(guī)定。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門，對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。國(guó)家海洋行政主管部門、港務(wù)監(jiān)督、漁政漁港監(jiān)督、軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門和各級(jí)公安、城管、交通、鐵道、民航等管理部門，依照有關(guān)法律的規(guī)定對(duì)環(huán)境污染防治實(shí)施監(jiān)督管理。縣級(jí)以上人民政府的土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利行政主管部門，依照有關(guān)法律的規(guī)定對(duì)資源的保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理。這些不同領(lǐng)域的資源、環(huán)境監(jiān)管部門都屬于執(zhí)法部門，都負(fù)有對(duì)國(guó)家自然資源和環(huán)境的保護(hù)、監(jiān)管和監(jiān)督職責(zé)。總而言之，人民政府及其行政主管部門對(duì)于我國(guó)資源環(huán)境保護(hù)負(fù)有主要監(jiān)管職責(zé)，并且大有作為。然而，時(shí)至今日，資源環(huán)境保護(hù)問(wèn)題卻已成為掣肘我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸，特別是近10年來(lái)，不斷有影響較大的破壞資源、污染環(huán)境的案件發(fā)生，有學(xué)者將其稱之為“政府失靈”。“政府失靈”導(dǎo)致并加重“市場(chǎng)失靈”。在資源環(huán)境領(lǐng)域里，“政府失靈”一般表現(xiàn)為“環(huán)境政策無(wú)效”和“環(huán)境管理無(wú)效”。其中“環(huán)境管理無(wú)效”指的是“由于政府管理與政策實(shí)施環(huán)節(jié)的缺陷，如制度陷阱、尋租行為、官僚主義等的存在，環(huán)境政策無(wú)法有效實(shí)施，達(dá)不到預(yù)期效果。”“兩高司法解釋”頒布實(shí)施的一個(gè)重要目的，就是要使全國(guó)各級(jí)人民法院、人民檢察院保持對(duì)環(huán)境污染犯罪行為和資源環(huán)境監(jiān)管失職犯罪行為的高壓態(tài)勢(shì)，促進(jìn)加強(qiáng)對(duì)資源環(huán)境的監(jiān)管以及對(duì)監(jiān)管職責(zé)的監(jiān)督。筆者認(rèn)為，破壞資源、污染環(huán)境行為之所以能夠發(fā)展成為犯罪，行政監(jiān)管力度不大是重要原因之一。而即使罪犯最終得到懲治，但如果污染已經(jīng)造成，則造成的污染要想恢復(fù)極其艱難。因此，通過(guò)刑罰予以懲治污染環(huán)境犯罪不是目的，目的是為了通過(guò)刑罰的威懾作用，減少直至消滅破壞資源、污染環(huán)境的違法行為。而要減少破壞資源、污染環(huán)境的違法行為直至犯罪，政府及其行政主管機(jī)關(guān)負(fù)有不可推卸的監(jiān)管責(zé)任。無(wú)論從理論上講，抑或是從制度上看，政府都應(yīng)當(dāng)掛帥資源環(huán)境監(jiān)管，各級(jí)政府對(duì)其資源環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)有監(jiān)督職責(zé)，這是不言而喻的。盡責(zé)就必須監(jiān)管到位，必須強(qiáng)化資源環(huán)境的監(jiān)管力度。本次“兩高司法解釋”規(guī)定要對(duì)具有“阻撓環(huán)境監(jiān)督檢查或者突發(fā)環(huán)境事件調(diào)查的”情形的“污染環(huán)境犯罪”行為人酌情從重處罰，也是要為資源環(huán)境監(jiān)管主體有效執(zhí)法掃清障礙，保障其執(zhí)行力能夠得到有效發(fā)揮。司法解釋對(duì)妨礙行政主體執(zhí)法行為作出有關(guān)處罰的規(guī)定，以保障行政主體依法執(zhí)法順利進(jìn)行的情況，實(shí)事求是地說(shuō)，以往是少見的。這也表明“兩高”為切實(shí)改善我國(guó)資源環(huán)境現(xiàn)狀、保護(hù)資源環(huán)境、懲罰環(huán)境污染犯罪、“實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法的有序銜接”所做的努力。將資源環(huán)境監(jiān)管失職入罪，還只限于追究其最下級(jí)也是最直接的監(jiān)管責(zé)任人。筆者認(rèn)為，這對(duì)于強(qiáng)化政府資源環(huán)境監(jiān)管體系的監(jiān)管職責(zé)，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。要加強(qiáng)資源環(huán)境監(jiān)管，首先應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管履職的監(jiān)督。根據(jù)我國(guó)憲法及有關(guān)組織法規(guī)定，行政機(jī)關(guān)上級(jí)對(duì)下級(jí)、法律法規(guī)授權(quán)的組織以及委托行政機(jī)關(guān)對(duì)受其委托行使委托行政職權(quán)的組織負(fù)有監(jiān)督職責(zé)。最下級(jí)即最直接的資源環(huán)境監(jiān)管責(zé)任人如果構(gòu)成資源環(huán)境監(jiān)管失職罪，則對(duì)其負(fù)有監(jiān)督職責(zé)的有關(guān)監(jiān)管機(jī)關(guān)主管責(zé)任人應(yīng)當(dāng)負(fù)有相應(yīng)的連帶責(zé)任，至少應(yīng)當(dāng)承擔(dān)有關(guān)行政法律責(zé)任。目前有關(guān)立法與司法解釋只是規(guī)定了資源環(huán)境監(jiān)管直接責(zé)任人員瀆職罪，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)建立健全監(jiān)督主體的連帶責(zé)任制，這樣才更有助于提升各級(jí)資源環(huán)境監(jiān)管、監(jiān)督機(jī)構(gòu)、組織對(duì)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的責(zé)任心、執(zhí)行力，使各級(jí)負(fù)有資源環(huán)境監(jiān)管、監(jiān)督職責(zé)的權(quán)力主體真正認(rèn)真負(fù)起監(jiān)管職責(zé)，避免上級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督流于形式。

（二）資源環(huán)境監(jiān)管的行政檢察監(jiān)督

對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管履職行為，僅有政府系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督是不夠的，還必須建立來(lái)自政府系統(tǒng)外部的權(quán)力監(jiān)督。鑒于我國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)人民政府監(jiān)督的“非日常性”，筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)當(dāng)恢復(fù)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)即資源環(huán)境監(jiān)管履職行為的行政檢察監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)作為我國(guó)專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是一支非常重要的外部監(jiān)督力量，理應(yīng)承擔(dān)起對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管的法律監(jiān)督職能，而其本身也應(yīng)是我國(guó)行政法制監(jiān)督的一個(gè)重要內(nèi)容。既然我國(guó)《刑法》及“兩高司法解釋”將資源環(huán)境監(jiān)管失職罪的追責(zé)權(quán)賦予了我國(guó)檢察機(jī)關(guān)，即意味著檢察機(jī)關(guān)被賦予了對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管部門履行監(jiān)管職責(zé)的法律監(jiān)督權(quán)。行政檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管履職情況進(jìn)行日常監(jiān)督的一個(gè)重要監(jiān)督機(jī)制。我國(guó)自古以來(lái)就有注重法律監(jiān)督的文化和政治傳統(tǒng)，無(wú)論是封建歷史時(shí)期的御史監(jiān)察制度，抑或是國(guó)民政府時(shí)期的監(jiān)察制度等，都特別強(qiáng)調(diào)對(duì)官員、公務(wù)人員的法律監(jiān)督。新中國(guó)成立以來(lái)，我們黨也同樣非常重視對(duì)權(quán)力的民主監(jiān)督，這在我們黨歷屆代表大會(huì)報(bào)告中均有體現(xiàn)。特別是20世紀(jì)90年代以后，對(duì)權(quán)力的監(jiān)督在我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)中更加受到重視。如黨的十六大、十七大和十八大報(bào)告分別以“加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督”、“完善制約和監(jiān)督機(jī)制，保證人民賦予的權(quán)力始終用來(lái)為人民謀利益”和“健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”為題論述權(quán)力監(jiān)督體制建設(shè)問(wèn)題。這些對(duì)監(jiān)督問(wèn)題的論述，表明黨和國(guó)家對(duì)權(quán)力監(jiān)督的認(rèn)識(shí)越來(lái)越深刻。特別是黨的十七大報(bào)告開始從權(quán)力分開的角度提出健全權(quán)力監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，提出要“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”；黨的十八大報(bào)告繼續(xù)堅(jiān)持了這一觀念，提出“要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國(guó)家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。”對(duì)權(quán)力的監(jiān)督既是對(duì)行使權(quán)力的人的監(jiān)督，也是對(duì)其行使的權(quán)力所屬國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督。資源環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域，權(quán)力因素尤為明顯，如果沒(méi)有行政檢察監(jiān)督，則其來(lái)自行政權(quán)外部監(jiān)督機(jī)制明顯存在重大缺失。只有建立健全了資源環(huán)境監(jiān)管、監(jiān)督責(zé)任體系，才有可能在資源環(huán)境領(lǐng)域形成“結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”，也才有可能在資源環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域真正“實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法的有序銜接”，從而真正提升我國(guó)資源環(huán)境的保護(hù)水平，確保我國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)取得實(shí)效。

三、關(guān)于建立和完善對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管的行政檢察監(jiān)督的幾點(diǎn)思考

（一）必須進(jìn)一步加強(qiáng)和完善對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管行政檢察監(jiān)督鏈的建設(shè)

資源環(huán)境保護(hù)和改善是個(gè)系統(tǒng)工程。在這個(gè)系統(tǒng)工程中，要發(fā)揮資源環(huán)境監(jiān)管作用，罰——無(wú)論是行政處罰，抑或是判處刑罰，只是一個(gè)方面，最需要的是要建立健全完整的對(duì)資源環(huán)境保護(hù)監(jiān)管、監(jiān)督鏈。在這個(gè)鏈條中，私權(quán)利的行使需要監(jiān)督，公權(quán)力的行使更需要監(jiān)督。從上文分析中我們已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，目前我國(guó)對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管的監(jiān)督鏈中，對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管權(quán)力主體的日常行政檢察監(jiān)督是缺失的。資源環(huán)境監(jiān)管權(quán)屬于行政權(quán)，而行政權(quán)具有管理領(lǐng)域廣、自由裁量度大、以國(guó)家強(qiáng)制力保證行使等特點(diǎn)，決定了它既是與公民、法人切身利益最密切相關(guān)的一種國(guó)家權(quán)力，又是最動(dòng)態(tài)、最容易違法或?yàn)E用的一項(xiàng)權(quán)力［5］。“既然權(quán)力容易濫用，就必須加以防止。而要防止權(quán)力，就必須以權(quán)力對(duì)抗權(quán)力，即是使國(guó)家不同性質(zhì)的幾種權(quán)力相對(duì)制衡。權(quán)利由法律來(lái)保障，而法律以強(qiáng)有力的國(guó)家權(quán)力為后盾。所以，只有國(guó)家的幾種不同性質(zhì)的權(quán)力之間才有相互對(duì)抗的能力。”［過(guò)我國(guó)現(xiàn)有檢察制度對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管主體的履職情況進(jìn)行法律監(jiān)督，不僅可以有效利用現(xiàn)有制度資源，而且也符合我國(guó)的法治傳統(tǒng)，有其必要性與合理性。正如一位學(xué)者所言：“一個(gè)民族的實(shí)踐創(chuàng)造了它的法制。”在我國(guó)目前形勢(shì)下，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)正處于歷史轉(zhuǎn)型期，也許人們已經(jīng)注意到，腐敗和行政權(quán)力濫用的新形式不斷涌現(xiàn)，腐敗的范圍不斷擴(kuò)大，腐敗的程度愈發(fā)加深。而資源環(huán)境的利用與行政權(quán)力、特別是有關(guān)監(jiān)管權(quán)力的腐敗、濫用有著非常廣的直接聯(lián)系。我們黨正在加大懲治權(quán)力腐敗的力度，強(qiáng)化對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管權(quán)力主體的監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)說(shuō)正契合了這種政治上的要求和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)不斷發(fā)展的需要。而行政權(quán)及其行政機(jī)構(gòu)所處環(huán)境、所具有的特征，我國(guó)資源環(huán)境監(jiān)管主體都有表現(xiàn)，更加說(shuō)明對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管權(quán)力主體的監(jiān)督顯得尤為必要。在我國(guó)，資源環(huán)境監(jiān)管部門和監(jiān)管工作人員相對(duì)而言比較廣泛，同時(shí)，其資源環(huán)境監(jiān)管職責(zé)非常重大。如果都要等到非追究刑事責(zé)任不可時(shí)，雖然有關(guān)主管人員、責(zé)任人員被追究了刑事責(zé)任，但給國(guó)家資源環(huán)境造成的損害程度和對(duì)國(guó)家、公民、社會(huì)造成的損失卻是其刑期內(nèi)無(wú)論如何都無(wú)法恢復(fù)和挽回的。防患于未然才是最重要的。為此，應(yīng)當(dāng)建立對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管職能的日常行政檢察監(jiān)督，在資源環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，形成權(quán)力監(jiān)督權(quán)利、權(quán)力監(jiān)督權(quán)力的嚴(yán)密的監(jiān)管、監(jiān)督鏈，使我國(guó)目前已經(jīng)惡化的資源環(huán)境不再向著不利方向繼續(xù)發(fā)展。

（二）加強(qiáng)對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管行政檢察監(jiān)督的立法

對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管進(jìn)行行政檢察監(jiān)督屬于檢察權(quán)，而檢察權(quán)是檢察機(jī)關(guān)依照憲法和法律的規(guī)定所擁有的權(quán)力。在我國(guó)，檢察權(quán)本質(zhì)上是一種法律監(jiān)督權(quán)。從我國(guó)現(xiàn)行憲法的規(guī)定來(lái)看，其中也的確明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，既然是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)包括資源環(huán)境監(jiān)管主體違法侵犯國(guó)家和社會(huì)公共利益的行政行為（作為或不作為），當(dāng)然就有權(quán)實(shí)施監(jiān)督。然而由于現(xiàn)行憲法與1978年憲法和1954年憲法相比，其中有關(guān)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職權(quán)范圍未予明確，而《人民檢察院組織法》對(duì)檢察機(jī)關(guān)的普遍監(jiān)督權(quán)也未明確，使得普遍認(rèn)為的“資源環(huán)境監(jiān)管行政檢察監(jiān)督”這一“當(dāng)然的法律監(jiān)督內(nèi)容”無(wú)據(jù)可循。而根據(jù)我國(guó)《刑法》第408條規(guī)定和“兩高司法解釋”，對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管權(quán)進(jìn)行監(jiān)督已是我國(guó)檢察權(quán)應(yīng)有之義。這里凸顯出我國(guó)有關(guān)檢察權(quán)限在立法上的缺失和不完善。孟德斯鳩說(shuō)：“法律的制定應(yīng)遵循以下原則：第一，法律應(yīng)該同政體性質(zhì)相適應(yīng)。……第二，法律應(yīng)該和國(guó)家的自然狀況有關(guān)系。……”目前我國(guó)有關(guān)資源環(huán)境立法中幾乎都有行政監(jiān)管職責(zé)的規(guī)定，但又幾乎都沒(méi)有對(duì)行政檢察監(jiān)督職責(zé)的規(guī)定。而目前我國(guó)《刑法》和“兩高司法解釋”規(guī)定的是追究個(gè)人對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管失職罪的責(zé)任（這一規(guī)定非常重要，也體現(xiàn)了其在立法上的進(jìn)步性，是值得肯定的），對(duì)于及時(shí)且有效維護(hù)和保障有關(guān)違法侵害國(guó)家和社會(huì)公共利益，作用是有限的。其一，這種監(jiān)督的重點(diǎn)是資源環(huán)境監(jiān)管行政公職人員瀆職的犯罪行為，很難涉及行政監(jiān)管機(jī)關(guān)侵害國(guó)家和社會(huì)公共利益的一般違法行政行為，包括作為和不作為。因?yàn)橘Y源環(huán)境監(jiān)管失職罪不同于一般資源環(huán)境監(jiān)管失職行為。兩者的最大區(qū)別是造成后果的嚴(yán)重程度不同。建立并完善資源環(huán)境監(jiān)管行政檢察監(jiān)督，就是要通過(guò)行政檢察監(jiān)督，減少一般環(huán)境監(jiān)管失職行為，避免環(huán)境監(jiān)管失職罪的發(fā)生。其二，追究個(gè)人對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管失職罪的責(zé)任屬于事后監(jiān)督，很難及時(shí)有效地維護(hù)和保障國(guó)家和社會(huì)的公共利益。而建立并完善資源環(huán)境行政檢察監(jiān)督，就是要通過(guò)國(guó)家檢察機(jī)關(guān)對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管主體及其履職行為進(jìn)行日常性的、常態(tài)化的行政檢察監(jiān)督。如果缺乏有關(guān)權(quán)力行使的憲法和法律依據(jù)，則檢察機(jī)關(guān)對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管的日常性、常態(tài)化的監(jiān)督便難以實(shí)施。因此，要實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)資源環(huán)境的有效監(jiān)管，確保有關(guān)監(jiān)管權(quán)力受到法律監(jiān)督機(jī)關(guān)權(quán)力的制約和監(jiān)督，我國(guó)就應(yīng)當(dāng)從憲法、人民檢察院組織法以及有關(guān)資源環(huán)境監(jiān)管法等方面，恢復(fù)并加強(qiáng)有關(guān)行政檢察監(jiān)督的立法，以保障資源環(huán)境監(jiān)管行政檢察監(jiān)督有法可依、有法必依、監(jiān)督必嚴(yán)、違法必究。

（三）加強(qiáng)對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管行政檢察監(jiān)督的程序性、制度性建設(shè)

國(guó)家權(quán)力的存在是手段，是為了更好地保護(hù)公民權(quán)利，控制國(guó)家權(quán)力，而其最重要的就是通過(guò)程序的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。國(guó)家權(quán)力監(jiān)督國(guó)家權(quán)力，如果沒(méi)有程序，很可能成為一句口號(hào)。法律所具有的嚴(yán)格程序性，決定了行政檢察監(jiān)督需要國(guó)家立法。只有以法明確行政檢察監(jiān)督的地位、職能、監(jiān)督范圍、行使程序、法律責(zé)任，才能剔除行政檢察監(jiān)督的政策性、權(quán)宜性、臨時(shí)性，也才會(huì)使行政檢察監(jiān)督發(fā)揮出應(yīng)有的法律效力。從我國(guó)《人民檢察院組織法》的現(xiàn)有規(guī)定來(lái)看，其中有關(guān)檢察機(jī)關(guān)行使職權(quán)的規(guī)定，主要就是程序性規(guī)定。只是這些程序性規(guī)定卻未涉及行政檢察監(jiān)督職能，因此，檢察機(jī)關(guān)要應(yīng)對(duì)目前有關(guān)資源環(huán)境監(jiān)管、監(jiān)督的需要，必須加強(qiáng)有關(guān)程序性建設(shè)，使如何履行行政檢察監(jiān)督職能有程序可循。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管的行政檢察監(jiān)督，還需要加強(qiáng)有關(guān)的制度性建設(shè)，如責(zé)任追究制度、受害人求助制度、信訪接待制度、個(gè)案評(píng)估制度等等。建立責(zé)任追究制度，是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)于資源環(huán)境監(jiān)管行政檢察監(jiān)督失職的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)資源環(huán)境監(jiān)管失職的連帶責(zé)任，除行政法律責(zé)任外，如果環(huán)保監(jiān)管機(jī)關(guān)主管責(zé)任人員因失職被追究刑事責(zé)任的，還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的刑事連帶責(zé)任。鑒于我國(guó)目前尚無(wú)對(duì)公權(quán)力機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的規(guī)定，而且一直以來(lái)，公權(quán)力機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)以及應(yīng)當(dāng)如何承擔(dān)刑事責(zé)任沒(méi)有定論，而是由有關(guān)直接責(zé)任工作人員承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任，筆者認(rèn)為，借此建立并完善資源環(huán)境監(jiān)管行政檢察監(jiān)督機(jī)制之機(jī)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)相應(yīng)程序立法，在行政檢察監(jiān)督機(jī)關(guān)內(nèi)部就資源環(huán)境監(jiān)管行政檢察監(jiān)督職責(zé)定崗定位，以使監(jiān)督責(zé)任能夠落到實(shí)處。建立健全受害人求助制度。破壞資源污染環(huán)境往往存在具體受害人，且往往受害人為數(shù)較多。為避免發(fā)生群體性事件，或者受害人情緒失控導(dǎo)致突發(fā)事件，建立健全受害人求助制度顯得尤為重要。這不僅有助于從精神上安撫受害人，對(duì)其訴求予以相應(yīng)的回應(yīng)和必要的糾正，而且有利于化解受害人因破壞資源污染環(huán)境行為嚴(yán)重違法或者犯罪而對(duì)政府和社會(huì)產(chǎn)生的仇恨。建立對(duì)檢察個(gè)案評(píng)估制度，可以通過(guò)提出檢察建議、意見等措施，促使行政主體對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管到位，促使行政許可與資源環(huán)境的利用和保護(hù)進(jìn)入良性有序運(yùn)轉(zhuǎn)程序，既有利于消除行政監(jiān)管中的漏洞和隱患，又可節(jié)約國(guó)家行政、司法成本，提高管理效能。完善涉及資源環(huán)境檢察信訪接待機(jī)制。資源環(huán)境保護(hù)既關(guān)系著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，也關(guān)系著當(dāng)?shù)匕傩盏陌簿雍头€(wěn)定，光靠檢察機(jī)關(guān)及其工作人員的力量很難完全關(guān)照全局。信訪接待是檢察機(jī)關(guān)借助社會(huì)各種力量，對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管進(jìn)行法律監(jiān)督并發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的重要途徑或渠道。群眾來(lái)信來(lái)訪反映資源環(huán)境或生態(tài)問(wèn)題，無(wú)論是控告，抑或是檢舉、申訴，都有助于檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)資源環(huán)境監(jiān)管中存在的問(wèn)題或不足，保護(hù)資源環(huán)境，救助受害人群，監(jiān)督監(jiān)管主體，一舉多贏。

（四）關(guān)于公益行政訴訟

對(duì)于建立公益行政訴訟，目前學(xué)界似無(wú)爭(zhēng)議。但應(yīng)當(dāng)建立怎樣的公益行政訴訟制度，在制度建設(shè)細(xì)節(jié)上有分歧。從目前學(xué)界發(fā)表的觀點(diǎn)來(lái)看，多數(shù)人贊成由國(guó)家檢察機(jī)關(guān)提起公益行政訴訟。在完善行政檢察監(jiān)督條件下，這似乎沒(méi)有問(wèn)題，也應(yīng)當(dāng)予以支持。正如最高人民檢察院孫謙副檢察長(zhǎng)所言：“一些環(huán)境污染，一些非法的占用土地，一些強(qiáng)制拆遷等等，有很多情況下，政府行為是違法的，這種行為是應(yīng)該受到追究的，但是沒(méi)有合適的人來(lái)起訴，所以檢察機(jī)關(guān)作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)，發(fā)揮他對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和制約，這應(yīng)當(dāng)是一個(gè)法治的方向。”這里應(yīng)當(dāng)明確的是，環(huán)境公益行政訴訟的被告方應(yīng)當(dāng)是負(fù)有資源環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行政主體，而不是造成環(huán)境污染的公民、法人或其他組織。有些學(xué)者認(rèn)為，由檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟，控告的對(duì)象是造成環(huán)境污染的民事主體，而非對(duì)資源環(huán)境負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政主體，并認(rèn)為這是檢察職能的擴(kuò)展，符合現(xiàn)代法治社會(huì)的發(fā)展方向。筆者不敢茍同。現(xiàn)代法治社會(huì)，公權(quán)力的分配是一個(gè)國(guó)家根本大法——憲法的主要內(nèi)容，公權(quán)力的行使必須依法進(jìn)行，公權(quán)力之間亦不可“侵權(quán)”。這應(yīng)是現(xiàn)代法治的題中應(yīng)有之義。環(huán)境公益訴訟涉及公共利益，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)是最合適的代表國(guó)家利益和公共利益的控訴主體，但卻不是最合適的對(duì)國(guó)家利益和公共利益進(jìn)行日常管理的權(quán)力主體。在國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受到損害以后，檢察機(jī)關(guān)雖然能夠忠實(shí)地維護(hù)公共利益，但從我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定來(lái)看，維護(hù)公共利益是人民政府及其行政主管部門的日常職責(zé)所在，特別是當(dāng)環(huán)境損益行為由違法或違反公共利益的民事主體所為時(shí)，動(dòng)用國(guó)家檢察機(jī)器向人民法院提起訴訟，不如由人民政府及其行政主管部門進(jìn)行監(jiān)管執(zhí)法更具效率。而解決資源環(huán)境侵權(quán)糾紛、處罰資源環(huán)境違法行為，本身就是人民政府及其行政主管部門的法定職責(zé)。如果建立由檢察機(jī)關(guān)向人民法院提起環(huán)境公益訴訟的制度，則控告對(duì)象就應(yīng)是負(fù)有行政管理職責(zé)而未依法履責(zé)的行政主體，即應(yīng)將其設(shè)計(jì)為監(jiān)督依法行政的檢察監(jiān)督制度。這樣的制度設(shè)計(jì)才符合將檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的現(xiàn)代憲政制度的憲法內(nèi)容，也是對(duì)我國(guó)行政訴訟制度的完善，有利于保障國(guó)家機(jī)關(guān)依法各司其職，盡職盡責(zé)。總之，“嚴(yán)懲環(huán)境監(jiān)管失職犯罪”，實(shí)質(zhì)就是要提高負(fù)有資源環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的職能部門及其有關(guān)工作人員對(duì)環(huán)境監(jiān)管職能的責(zé)任心。而這亟需我國(guó)恢復(fù)并完善檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，通過(guò)對(duì)資源環(huán)境監(jiān)管的行政檢察監(jiān)督，促進(jìn)資源環(huán)境監(jiān)管職能部門及其有關(guān)工作人員履行監(jiān)管職責(zé)的效能，增強(qiáng)監(jiān)管的執(zhí)行力，使負(fù)有資源環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的政府主管部門和負(fù)有監(jiān)督責(zé)任的各級(jí)政府切實(shí)認(rèn)真負(fù)起責(zé)任，以減少、杜絕破壞資源、污染環(huán)境現(xiàn)象，還資源環(huán)境本來(lái)的自然面貌，在振興、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，創(chuàng)造良好的資源環(huán)境條件，早日實(shí)現(xiàn)國(guó)人的“最美中國(guó)夢(mèng)”。

作者：王雅琴單位：國(guó)家法官學(xué)院