新一輪退耕還林工程建設(shè)的思考范文

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摘要:新一輪退耕還林工程是我國推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措之一。目前，全國新一輪退耕還林工作穩(wěn)步推進(jìn)。面對重慶市耕地資源不足，工程選址難，退耕地塊零星分散，欠缺管護(hù)且生長狀況不良，工作經(jīng)費(fèi)不足，政策性投資標(biāo)準(zhǔn)低，基層專業(yè)技術(shù)人員缺乏等現(xiàn)實(shí)問題，建議根據(jù)重慶市的實(shí)際情況，現(xiàn)地摸底，合理確定退耕規(guī)模，對符合條件的退耕還林生態(tài)林要盡可能納入國家生態(tài)效益補(bǔ)償，適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，還應(yīng)創(chuàng)新經(jīng)營機(jī)制，推廣林業(yè)科技，以促進(jìn)全市新一輪退耕還林工作又好又快發(fā)展。

關(guān)鍵詞:退耕還林;重慶市

退耕還林工程是我國迄今為止政策性強(qiáng)、投資量大、涉及面最廣、工作程序多、群眾參與程度高的一項(xiàng)宏大生態(tài)建設(shè)工程，是世界生態(tài)建設(shè)史上的創(chuàng)舉。［1］重慶位于中國內(nèi)地西南部、長江上游地區(qū)，是西北大開發(fā)的重要戰(zhàn)略支點(diǎn)，是“一帶一路”和長江經(jīng)濟(jì)帶的聯(lián)接點(diǎn)。自2000年重慶市實(shí)施前一輪退耕還林工程以來，到2014年底，全市共完成國家下達(dá)的退耕還林工程任務(wù)1923.5萬畝，其中坡耕地退耕還林661萬畝(含經(jīng)濟(jì)林68.5萬畝、生態(tài)經(jīng)濟(jì)兼用林317.9萬畝)，荒山荒地造林1068.5萬畝，封山育林194萬畝。工程惠及38個(gè)區(qū)縣、884個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、8112個(gè)村、265萬農(nóng)戶、905萬人，占全市農(nóng)業(yè)人口的50%以上。［2］2014年，國家發(fā)改委、財(cái)政部、國家林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部、國土資源部下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)新一輪退耕還林還草總體方案的通知》，明確國家新一輪退耕還林方案，我國新一輪退耕還林工作再次啟動。重慶市委、市政府高度重視，相繼召開了新一輪退耕還林啟動會。2014年2月，市政府向國家發(fā)改委、國家林業(yè)局等五部委報(bào)送了全市耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)調(diào)整方案，規(guī)劃全市新一輪退耕還林計(jì)劃，總規(guī)模為600萬畝。新一輪退耕還林工程的實(shí)施，對改善長江水質(zhì)、保障三峽庫區(qū)生態(tài)安全、加速長江上游重要生態(tài)屏障建設(shè)發(fā)揮了重要作用。因此，客觀分析新一輪退耕還林的實(shí)施現(xiàn)狀，討論工程建設(shè)中存在的突出矛盾和問題，對服務(wù)脫貧攻堅(jiān)、保持水土、涵養(yǎng)水源、改善生態(tài)環(huán)境等具有重要意義。

一、基本情況

(一)工程實(shí)施任務(wù)量2014－2017年，國家下達(dá)退耕還林任務(wù)21萬公頃，占全國257.9萬公頃退耕還林任務(wù)的8.1%。從圖1中可以得出，重慶市新一輪退耕還林的面積與全國任務(wù)數(shù)呈現(xiàn)相同趨勢，在2016年達(dá)到高峰值，為66666.7公頃。但重慶市所占全國面積比重逐年下降，從2014－2017年，分別為13.5%、9.0%、7.5%以及5.9%。

(二)任務(wù)分布情況2014－2017年，重慶市共下達(dá)任務(wù)21萬公頃，安排在重慶市29個(gè)區(qū)縣實(shí)施，按地理位置劃分，其中渝西10個(gè)縣，共21767.1公頃;主城區(qū)1個(gè)區(qū)縣，共200公頃;渝東北11個(gè)縣，共128233.1公頃;渝東南6個(gè)縣，共58666.7公頃。

(三)實(shí)施情況到2017年底，2014－2016年的250萬畝任務(wù)全部完成，2017年總?cè)蝿?wù)43333.3公頃，完成了35626.7公頃，占總?cè)蝿?wù)的82.2%。市級以上已投入資金30.79億元，其中20.25億元用于直補(bǔ)農(nóng)民，10.10億元用于造林種苗補(bǔ)助，0.44億元用于工作經(jīng)費(fèi)。

二、建設(shè)效益及經(jīng)驗(yàn)

(一)建設(shè)效益一是增加了森林面積，改善了生態(tài)環(huán)境。在當(dāng)前環(huán)境污染、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢下，社會各界充分認(rèn)識到了生態(tài)建設(shè)的重要性，干部群眾自覺維護(hù)退耕還林成果，保護(hù)生態(tài)環(huán)境、提高環(huán)境質(zhì)量的意識明顯增強(qiáng)。新一輪退耕還林的實(shí)施，加快了造林綠化，新增森林面積20.2萬公頃，森林覆蓋率提升0.1個(gè)百分點(diǎn)，水土流失和重要水源地面源污染已得到有效控制，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯提高。二是助力扶貧攻堅(jiān)。依據(jù)申報(bào)多少、安排多少的原則優(yōu)先滿足貧困區(qū)縣和貧困人口需求，貧困區(qū)縣累計(jì)下達(dá)新一輪退耕還林任務(wù)18.7萬公頃，占國家已下達(dá)總?cè)蝿?wù)的89.3%。［3］其中，渝東北和渝東南大部分地區(qū)是經(jīng)濟(jì)較為滯后的區(qū)域，也是新一輪退耕還林任務(wù)側(cè)重地區(qū)。在渝東北參與新一輪退耕的11個(gè)區(qū)縣中，有8個(gè)國家級貧困縣，渝東南的6個(gè)區(qū)縣均為國家級貧困縣。同時(shí)，在實(shí)施退耕還林任務(wù)過程中，采用“自下而上、上下結(jié)合”的方式，充分尊重農(nóng)民的意愿，退不退耕，種什么品種，均由農(nóng)民自己決定，不限定經(jīng)濟(jì)林和生態(tài)林比例，鼓勵貧困戶種植經(jīng)濟(jì)價(jià)值高的樹種，充分調(diào)動農(nóng)民群眾的積極性。如永川區(qū)近幾年栽植速生楊樹、速生桉樹、麻竹、花椒、良種桑、茶葉等10余萬畝;城口縣大面積栽植核桃、板栗、銀杏等;蠶桑產(chǎn)業(yè)在黔江區(qū)良性發(fā)展，已達(dá)到14萬余畝等。根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)林具有明顯的優(yōu)勢，截至2016年，重慶市共發(fā)展核桃、李子、柑橘等經(jīng)濟(jì)林面積11.9萬公頃，貧困縣發(fā)展經(jīng)濟(jì)林約11.4萬公頃;工程區(qū)貧困戶實(shí)施新一輪退耕還林4.8萬公頃，中央直補(bǔ)資金8.6億元，涉及12萬貧困農(nóng)戶近40萬人口，戶均享受補(bǔ)助7167元、人均2150元。［3］三是促進(jìn)后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。全市各區(qū)縣立足地方優(yōu)勢，聚龍頭、建基地、連產(chǎn)業(yè)。通過前一輪退耕還林，渝東北和渝東南地區(qū)已陸續(xù)培育出忠縣柑橘、萬州檸檬、巫山脆李、城口核桃、奉節(jié)臍橙、黔江蠶桑、秀山金銀花、酉陽油茶等一大批產(chǎn)業(yè)基地。［4］截至2016年，重慶市退耕還林產(chǎn)業(yè)發(fā)展共實(shí)現(xiàn)收入76.4億多元，其中，后續(xù)產(chǎn)業(yè)基地52.9億多元，特色鄉(xiāng)村旅游收入13.1億多元，林下種養(yǎng)殖業(yè)收入10.4億多元。如永川區(qū)引進(jìn)理文造紙、義三木業(yè)等龍頭企業(yè)，已初步形成完備的林漿紙和林板產(chǎn)業(yè)鏈;彭水縣引導(dǎo)農(nóng)戶栽植李樹、核桃等，因地發(fā)展林下養(yǎng)殖、林下種植，在39個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別打造66.7公頃以上的產(chǎn)業(yè)基地，帶動發(fā)展生態(tài)、觀光、休閑產(chǎn)業(yè);忠縣依托柑橘，已建成年育苗能力達(dá)300萬株的柑橘脫毒容器育苗基地，并發(fā)展三峽橘海、中國柑橘等旅游景區(qū)，年接待游客20萬人以上等。

(二)管理經(jīng)驗(yàn)一是領(lǐng)導(dǎo)重視，責(zé)任明確。市政府充分認(rèn)識新一輪退耕還林的重要性，成立了新一輪退耕還林工程領(lǐng)導(dǎo)小組，切實(shí)加強(qiáng)對退耕還林工作的領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，下發(fā)《關(guān)于新一輪退耕還林還草的實(shí)施意見》(渝府辦發(fā)〔2015〕10號)，按照全市新一輪退耕還林工作的會議精神，結(jié)合實(shí)際，出臺多項(xiàng)文件，明晰了新一輪退耕還林的補(bǔ)助政策、配套政策、運(yùn)行機(jī)制和保障措施等，為新一輪退耕還林提供強(qiáng)有力的組織保障。繼續(xù)執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部目標(biāo)責(zé)任制和技術(shù)承包責(zé)任制，將退耕還林任務(wù)納入政府和部門考核目標(biāo)，落實(shí)行政、項(xiàng)目、技術(shù)、施工、檢查驗(yàn)收負(fù)責(zé)制，進(jìn)一步強(qiáng)化工程管理。二是宣傳廣泛，氛圍良好。多次召開較大規(guī)模退耕還林工程建設(shè)會議，切實(shí)提高對工程建設(shè)的認(rèn)識。充分利用電視、廣播、報(bào)刊、會議、標(biāo)語、宣傳車等形式，廣泛宣傳動員，使各區(qū)縣充分認(rèn)識到退耕還林工程是改善地區(qū)生態(tài)環(huán)境、改善長江三峽庫區(qū)的重要項(xiàng)目，是解決退耕還林農(nóng)戶政策補(bǔ)貼和產(chǎn)業(yè)調(diào)整發(fā)展的重要途徑，使“誰退耕、誰造林、誰經(jīng)營、誰受益”的政策家喻戶曉，深入人心。通過廣泛宣傳發(fā)動，增強(qiáng)了廣大干部群眾對退耕還林的認(rèn)識，調(diào)動了廣大退耕農(nóng)戶主動投入到工程建設(shè)中的積極性，形成了造好林、管好林，要項(xiàng)目、爭發(fā)展，主動參與工程建設(shè)的良好氛圍。三是科學(xué)編制作業(yè)設(shè)計(jì)。嚴(yán)格按照重慶市退耕辦《關(guān)于認(rèn)真做好2015年退耕還林工程縣級實(shí)施方案和鞏固退耕還林成果專項(xiàng)工程種植業(yè)項(xiàng)目實(shí)施方案編制工作的通知》(渝退耕辦〔2015〕14號)要求，積極協(xié)調(diào)各有關(guān)部門，組織專業(yè)隊(duì)伍人員，在查閱資料、現(xiàn)地核實(shí)、精細(xì)區(qū)劃的基礎(chǔ)上，編制造林作業(yè)設(shè)計(jì)，并組織專家對各區(qū)縣編制的作業(yè)設(shè)計(jì)進(jìn)行專項(xiàng)評審。四是嚴(yán)把種苗質(zhì)量關(guān)。為提高種苗質(zhì)量，確保苗木供應(yīng)，要求各區(qū)縣嚴(yán)格執(zhí)行《重慶市林木種苗管理五項(xiàng)制度》，加強(qiáng)種苗“一簽兩證”，嚴(yán)格種苗質(zhì)量檢驗(yàn)和市外調(diào)苗準(zhǔn)入程序，認(rèn)真執(zhí)行苗木招投標(biāo)采購，種苗最高限價(jià)和種苗責(zé)任追究制度，降低了工程種苗造價(jià)，保證了種苗質(zhì)量，規(guī)范了種苗管理，使林木種苗合格率、良種使用率均上了一個(gè)新臺階。同時(shí)，部分區(qū)縣如忠縣、彭水縣等大力加強(qiáng)苗圃基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，常年培育各類工程所需優(yōu)質(zhì)苗木，大幅提高了基地供種率，確保造一片，活一片，綠一片。

三、面臨的困境

(一)工程選址困難重慶市耕地資源不足，比全國人均耕地面積還少。近年來，由于基礎(chǔ)設(shè)施工程和城鎮(zhèn)、工業(yè)建設(shè)的大量占用，耕地資源更加緊缺。新政策要求，可退耕地塊需要依據(jù)國土部門的第二次土地調(diào)查和年度變更調(diào)查結(jié)果確定。而現(xiàn)實(shí)問題是，土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)與實(shí)地摸底調(diào)查的數(shù)據(jù)有沖突。［5］根據(jù)重慶市第二次土地調(diào)查，全市耕地243.8萬公頃，根據(jù)2016年土地變更調(diào)查顯示，全市耕地238.3萬公頃。國土第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)、2016年土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)與實(shí)地摸底調(diào)查數(shù)據(jù)相互交叉，存在不一致性，能確定限定為25度以上的坡耕地、嚴(yán)重沙化耕地和三峽庫區(qū)區(qū)域縣(市)15～25度非基本農(nóng)田坡耕地的總面積不大，工程選址困難。

(二)小班數(shù)量多，地塊破碎重慶市以山地丘陵為主，退耕地塊零星分散。由于自然條件差，山高坡陡，地塊破碎，給工程設(shè)計(jì)和實(shí)施帶來一定困難，且管護(hù)難，生態(tài)效果不明顯。

(三)欠缺管護(hù)，生長狀況不良部分農(nóng)戶認(rèn)為“耕比不耕好”，一部分退耕還林地塊有間種玉米、烤煙、高粱等高桿作物的情況，有的還采用化學(xué)藥劑，一定程度影響了幼苗生長，降低了退耕還林工程質(zhì)量。此外，農(nóng)村勞動力大量遷移，加之造林地塊自然條件較差，使得部分退耕地塊在造林后期欠缺管護(hù)，影響苗木成活率，補(bǔ)植補(bǔ)造任務(wù)艱巨。

(四)工作經(jīng)費(fèi)不足目前，重慶市配套退耕還林工作經(jīng)費(fèi)為每公頃75元，市區(qū)縣按1∶4的比例進(jìn)行年度配套，投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。技術(shù)培訓(xùn)、作業(yè)設(shè)計(jì)、坡耕地核實(shí)認(rèn)定、歷年任務(wù)的檢查驗(yàn)收，加之新一輪退耕還林大多分布在交通不便的貧困山區(qū)，使得工作經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)更大，部分區(qū)縣壓力很大，林業(yè)部門自身參與退耕的積極性不高。

(五)政策性投資標(biāo)準(zhǔn)低新一輪退耕補(bǔ)助不分林種，種苗費(fèi)每公頃4500元，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每公頃18000元。5年分3次補(bǔ)助:第一年7500元，第三年4500元，第五年6000元。補(bǔ)助費(fèi)用較第一輪有所降低，影響了農(nóng)戶參加退耕的積極性。［5］(六)基層缺乏專業(yè)技術(shù)人員基層林業(yè)工作人員更換頻繁，加之其林業(yè)基礎(chǔ)知識貧乏，專業(yè)技能薄弱，對于地形圖、地類、樹種等基礎(chǔ)知識一知半解，缺乏專業(yè)的培訓(xùn)教育，無法指導(dǎo)農(nóng)戶栽植苗木。農(nóng)戶栽植技術(shù)不過關(guān)，導(dǎo)致一些樹種造林成活率低。

四、對策建議

(一)合理規(guī)劃，確定退耕規(guī)模指出“要擴(kuò)大退耕還林……嚴(yán)守耕地紅線、保護(hù)基本農(nóng)田是必需的，但不能形而上學(xué)，要實(shí)事求是，該改正的要改正，該退的要退夠。”［6］因此，應(yīng)根據(jù)重慶市的實(shí)際情況，合理確定退耕規(guī)模。首先，不能單純依據(jù)國土部門的第二次土地調(diào)查和年度變更調(diào)查結(jié)果，要現(xiàn)地摸底，確定確實(shí)可退耕的地塊面積。其次，處理基本農(nóng)田陡坡耕地的情況，部分區(qū)縣有因需要發(fā)展占用基本農(nóng)田而將基本農(nóng)田變更到山區(qū)的現(xiàn)象，需將此部分基本農(nóng)田調(diào)回非基本農(nóng)田。

(二)提高補(bǔ)貼，納入生態(tài)補(bǔ)償對符合國家、地方公益林區(qū)劃界定的小班，予以納入中央和地方森林生態(tài)效益補(bǔ)償，未劃入公益林的，允許農(nóng)民合理經(jīng)營、依法流轉(zhuǎn)和采伐，納入中幼林森林撫育補(bǔ)貼范圍。［7］針對重慶市各區(qū)縣的特殊情況，對國家級貧困區(qū)縣的山區(qū)，應(yīng)考慮給予生活補(bǔ)貼，以保障貧困農(nóng)戶最基本的生活生產(chǎn)。

(三)加強(qiáng)引導(dǎo)，創(chuàng)新經(jīng)營機(jī)制新一輪退耕還林工程具有工作量大，涉及面廣、政策性和技術(shù)性強(qiáng)等特點(diǎn)，僅僅依靠國家的補(bǔ)助遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。創(chuàng)新經(jīng)營機(jī)制，積極鼓勵和引進(jìn)投資業(yè)主參與退耕還林工程建設(shè)，提高社會業(yè)主參與林業(yè)建設(shè)的積極性，不僅能加快退耕還林工程建設(shè)進(jìn)度，提高工程建設(shè)質(zhì)量，而且能較好地解決工程資金投入渠道單一、資金嚴(yán)重不足、技術(shù)力量不夠等實(shí)際問題。政府在鼓勵業(yè)主承包的同時(shí)，可強(qiáng)化引導(dǎo)職能，加強(qiáng)監(jiān)督，完善公示制度，打擊業(yè)主投機(jī)行為。同時(shí)，相關(guān)職能部門應(yīng)積極探索林地所有權(quán)和林木所有權(quán)分立的辦法，為社會業(yè)主租用農(nóng)民土地，辦理“林木證明”提供依據(jù)。

(四)提升效益，推廣林業(yè)科技為促進(jìn)全市新一輪退耕還林又好又快發(fā)展，需在林業(yè)科技領(lǐng)域進(jìn)行探索。首先，引進(jìn)林木新品種，改變過去良種使用率低的情況，從抗病蟲害能力強(qiáng)、產(chǎn)量高的新品種入手，抓科技成果的轉(zhuǎn)化。其次，推廣林業(yè)新科技，鞏固造林成果，應(yīng)用實(shí)用技術(shù)，如地膜覆蓋保墑造林技術(shù)、抗旱節(jié)水用劑等，提高工程建設(shè)的科技含量。此外，還應(yīng)加強(qiáng)與高校、科研院所的合作，主動尋求技術(shù)依托和科技支撐，確保每一個(gè)項(xiàng)目都能得到高水平的理論指導(dǎo)，避免盲目性。

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作者：閆睿 單位：國家林業(yè)局西北林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院