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農(nóng)業(yè)環(huán)境政策下的生態(tài)環(huán)境論文范文

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農(nóng)業(yè)環(huán)境政策下的生態(tài)環(huán)境論文

一、歐美日的農(nóng)業(yè)環(huán)境政策

(一)歐盟的農(nóng)業(yè)環(huán)境政策1.水污染防治。在歐盟,大多數(shù)成員國的農(nóng)業(yè)用地面積超過國土面積的一半以上,由集約化農(nóng)業(yè)而引起的水質(zhì)污染問題日趨嚴重,加之歐洲內(nèi)部跨國界河流較多,導(dǎo)致跨境污染嚴重,從20世紀70年代起,歐共體就在不斷探尋防止污染的水資源管理政策。1975年建立了水中提取物標準,1980年制定了各種用水的水質(zhì)標準,1988年法蘭克福部長級水研究會召開后,出臺了《城市廢水處理指令》、《殺蟲劑指令》、《硝酸鹽指令》等一系列防止水體污染的立法。其中1991年出臺的《硝酸鹽指令》主要解決由于農(nóng)業(yè)上過多使用化肥而造成的歐洲水域富營養(yǎng)化問題,并要求各成員國履行如下義務(wù):(1)將《硝酸鹽指令》寫入國家法律;(2)調(diào)查地下水及地表水的硝酸鹽濃度和富營養(yǎng)化狀況;(3)指定硝酸鹽脆弱地域;(4)制定有益于保護水質(zhì)的優(yōu)良農(nóng)業(yè)方法規(guī)范,并在脆弱地域強制實施;(5)關(guān)于脆弱地域,制定有明確時間表的解決污染的行動計劃。歐洲委員會對沒有遵守期限的國家進行了違反訴訟。90年代中期以后,歐盟更加注重運用綜合性手段,用統(tǒng)一的方式來處理水政策與水管理中的各種問題,1996年通過了《綜合污染防止控制指令》,2000年頒布了《歐盟水框架指令》。歐盟水資源管理政策在日益注重程序性規(guī)定的同時,將更多行動上的自由處置權(quán)交給了各國政府,并由其建立行政監(jiān)督機制。2.農(nóng)業(yè)環(huán)境規(guī)則。在歐洲一體化發(fā)展進程中,制定共同的農(nóng)業(yè)政策一直是其重要的議題之一。最初的政策重點是通過保證高價格的農(nóng)產(chǎn)品政策來振興農(nóng)業(yè)生產(chǎn),結(jié)果導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過剩,歐共體不得不面對沉重的財政負擔(dān)。1988年為了抑制生產(chǎn)、保全環(huán)境,引入了《自愿性休耕計劃》,但由于高價格保證政策的存在,農(nóng)民在允許耕種的土地上不斷增加單位產(chǎn)量,結(jié)果產(chǎn)量非但沒有減少,卻又增加的環(huán)境的負擔(dān)。為此,歐盟對共同農(nóng)業(yè)政策進行了較全面的改革,將以價格支持為基礎(chǔ)的政策機制轉(zhuǎn)變?yōu)橐詢r格和直接補貼為主的政策機制上來。1992年,歐盟采用了農(nóng)業(yè)環(huán)境規(guī)則(全稱《關(guān)于環(huán)境保護及維護農(nóng)村地域必要性的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方法理事會規(guī)則》),規(guī)定對自覺控制生產(chǎn)、保護環(huán)境的農(nóng)民給予獎勵;對改變生產(chǎn)方式,促進環(huán)境、景觀建設(shè),減少污染的農(nóng)民給予直接補貼。包括:(1)大幅削減肥料和農(nóng)藥的使用,引入建設(shè)生態(tài)農(nóng)業(yè);(2)變更粗放型生產(chǎn),改耕地為粗放型草地;(3)削減牛羊的飼養(yǎng)密度;(4)使用有利于環(huán)境和資源保護及農(nóng)村景觀的生產(chǎn)技術(shù)。1999年歐盟委員會通過了《歐盟2000年議程》,進一步削減價格支持,注重對貧困地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)、植樹造林的補貼,提出建立歐洲農(nóng)業(yè)模式,將共同農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮餐r(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展政策”,旨在支持農(nóng)業(yè)的多功能性和可持續(xù)性發(fā)展。2003年歐盟農(nóng)業(yè)政策改革提出了不掛鉤的“單個農(nóng)場補貼”,要求土地必須保持良好的農(nóng)業(yè)環(huán)境條件,確定補貼額度,引導(dǎo)農(nóng)民按照市場需求自主決定農(nóng)業(yè)生產(chǎn),但必須尊重環(huán)境,保證食品安全和遵守動物福利標準。

(二)美國的農(nóng)業(yè)環(huán)境政策20世紀80年代以后,受到歐共體過剩農(nóng)產(chǎn)品出口的影響,加之種植小麥、大豆、玉米等農(nóng)作物的土壤受到侵害,水質(zhì)污染嚴重等問題的存在,美國以此為契機,為了削減過剩積壓和保護環(huán)境而導(dǎo)入了各種環(huán)保項目。20世紀80年代,美國對農(nóng)業(yè)用地調(diào)查顯示,有近1/3的農(nóng)業(yè)用地被指定為是受到高度侵蝕的土地。根據(jù)1985年的農(nóng)業(yè)法規(guī)定,要求1981年-1985年間在受到高度侵蝕農(nóng)地上進行生產(chǎn)的生產(chǎn)者履行保護合規(guī)程序,1995年以后,如果不遵守土壤保護系統(tǒng)的相關(guān)規(guī)定,就不給予由商品信貸合作局提供的支持價格、各種貸款、聯(lián)邦生產(chǎn)保險等各種優(yōu)惠政策。而且,在1981年-1985年期間,如果在沒有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的受高度侵蝕的土地上進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的話,則適用于更加嚴厲的土壤處罰條款,如果不服從的話,就不能夠得到政府的幫助。同時,在1985年的農(nóng)業(yè)法當(dāng)中還包括濕地處罰條款,條款規(guī)定對1985年以后在由濕地轉(zhuǎn)換的農(nóng)地上生產(chǎn)一年生農(nóng)作物的農(nóng)業(yè)者,不再給予政府的支持,在1990年的農(nóng)業(yè)法中增加了獎勵農(nóng)地向濕地復(fù)原的濕地保護計劃。1996年美國制定了聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善和改革法,該法確立了土壤保護、增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和降低農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本三個目標,旨在引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的市場化導(dǎo)向。另一方面,美國從1986年開始實施土地休耕項目。要求10-15年間從高度侵蝕的農(nóng)地或環(huán)境敏感型的農(nóng)地上撤出農(nóng)業(yè)生產(chǎn),并在其上種植牧草、樹木等保護型覆蓋物,從而防止水土流失。對于能自覺遵守環(huán)境保護對策的農(nóng)業(yè)者,給予資金上的補貼,并對持有環(huán)境敏感型土地的農(nóng)業(yè)者逐一進行了審查和簽約。對于在耕土地,則通過向農(nóng)場主提供資金支持,來鼓勵其采取環(huán)境友好型措施,保護土壤、水、牧場、濕地及野生動植物等自然資源。此外,美國政府還通過農(nóng)牧地維護項目草地儲備項目、保護技術(shù)援助項目、野生動植物棲息地激勵項目等環(huán)保項目來實施農(nóng)業(yè)環(huán)境保護。

(三)日本的農(nóng)業(yè)環(huán)境政策日本作為當(dāng)前在農(nóng)業(yè)環(huán)境保護領(lǐng)域的先進國家,也曾在經(jīng)濟發(fā)展的進程中付出過犧牲環(huán)境的巨大代價。90年代以來日本越來越認識到由于人為因素造成環(huán)境負荷而形成的地球環(huán)境問題的存在,通過學(xué)習(xí)歐盟各國的環(huán)保經(jīng)驗,日本開始不斷強化環(huán)境規(guī)則及各種環(huán)境政策的實行,特別在農(nóng)業(yè)環(huán)境領(lǐng)域,通過對1961年制定的《農(nóng)業(yè)基本法》的修訂,日本開始積極推動環(huán)境保全型農(nóng)業(yè)的發(fā)展,推動農(nóng)業(yè)向有利于減輕環(huán)境負荷的生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。所謂環(huán)境保全型農(nóng)業(yè)主要是指靈活運用農(nóng)業(yè)所具有的物質(zhì)循環(huán)功能,通過精心耕作,合理使用化肥、農(nóng)藥投入品,減輕環(huán)境負荷量的可持續(xù)性農(nóng)業(yè)。為了實現(xiàn)這種可持續(xù)性農(nóng)業(yè),1992年日本制定了《特殊栽培農(nóng)產(chǎn)品標識指導(dǎo)》,規(guī)定農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的詳細信息、使用化肥和農(nóng)藥的情況必須在產(chǎn)品包裝上標注清楚,以此來規(guī)范生產(chǎn)者的生產(chǎn)行為。1998年又出臺了《家畜糞尿排泄管理及利用法》,1999年制定了《食品、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》(又稱《新基本法》)、《促進可持續(xù)性較高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式引進法》等。這些法律條文為日本農(nóng)業(yè)政策確立了基本目標,提供了法律支撐。具體政策實施包括:(1)制定了畜牧業(yè)的衛(wèi)生管理標準,政府通過提供低息或無息貸款、財政補貼、稅收優(yōu)惠等手段,為集體或個體養(yǎng)殖戶提供幫助,協(xié)助其建設(shè)養(yǎng)殖設(shè)施、堆肥設(shè)施等。(2)對山區(qū)、半山區(qū)農(nóng)業(yè)實行直接補貼政策,以此促進條件不利地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村環(huán)境保護。(3)制定了有機農(nóng)產(chǎn)品及其加工食品的生產(chǎn)標準,并出臺了《有機農(nóng)業(yè)普及推廣法》,對從事有機農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的農(nóng)戶提供無息貸款,提供稅收方面的優(yōu)惠政策,以此大力推動有機農(nóng)業(yè)的發(fā)展,為向環(huán)境保全型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變提供了政策支持。(4)在農(nóng)林水產(chǎn)領(lǐng)域?qū)嵤┥锒鄻有詰?zhàn)略。(5)對進入日本市場的有機食品實行認證制度。2005年,日本農(nóng)林水產(chǎn)省為指導(dǎo)農(nóng)業(yè)者的生產(chǎn)活動,制定了《環(huán)境調(diào)和型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動規(guī)范》,該規(guī)范對作物的生產(chǎn)和家畜的飼養(yǎng)生產(chǎn)作出了詳細的規(guī)定,其中對作物生產(chǎn)提出了以下要求:(1)嚴格執(zhí)行土壤培育措施;(2)有效合理施肥;(3)有效防止病蟲害,完善栽培環(huán)境;(4)恰當(dāng)處理利用廢棄物;(5)節(jié)儉能源;(6)搜集新的情報;(7)保存生產(chǎn)情報。

二、經(jīng)驗與啟示

通過對歐美日農(nóng)業(yè)環(huán)境政策的了解,我們發(fā)現(xiàn)當(dāng)今的主要發(fā)達國家,也都曾在自己的發(fā)展過程中經(jīng)歷了犧牲環(huán)境、消耗資源來謀求增長,然后再通過環(huán)境修復(fù)治理、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整實現(xiàn)節(jié)能降耗,建設(shè)環(huán)境友好型社會的過程。中國在經(jīng)歷了60余年的全面發(fā)展建設(shè)后,也面臨同樣的歷史課題。特別在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域中,由于農(nóng)業(yè)化學(xué)品的不合理使用造成的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境日益惡化的當(dāng)前,汲取借鑒發(fā)達國家的成功經(jīng)驗,是我們快速扭轉(zhuǎn)不利局面,治理農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的重要途徑。

1.完善法律法規(guī)體系,加強事前對策建設(shè)。歐盟、美國、日本的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護建設(shè)中一個突出的特點就是都制定了具體、詳細的法律法規(guī),通過法律體系為環(huán)境政策提供支撐,通過明確的責(zé)任目標來約束人們的行為,減少對農(nóng)業(yè)環(huán)境的污染。但同時我們也注意到,歐美日的環(huán)境法律體系中的幾乎所有法律和規(guī)則都是在環(huán)境污染問題顯著后所采取的事后對策,和事前對策相比,其對環(huán)境的破壞和經(jīng)濟的損失是非常大的,這一點對我國而言是很值得參考的。2014年4月,十二屆全國人大常委會第八次會議審議通過了《環(huán)境保護法修訂案》,使我國在環(huán)保法領(lǐng)域邁出了一大步。這部法律增加了對政府、企業(yè)個方面的責(zé)任和處罰力度,通過劃定生態(tài)保護紅線的方法對國家重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)和脆弱區(qū)實行嚴格保護,但對農(nóng)村環(huán)境保護的內(nèi)容增加不多。當(dāng)前在我國農(nóng)村環(huán)境保護領(lǐng)域里仍存在立法上的空白,尚未有一部獨立的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護法律,來規(guī)范農(nóng)業(yè)行為、保護農(nóng)業(yè)生態(tài)、改善農(nóng)村環(huán)境。事實上我國的許多農(nóng)業(yè)用地、用水都已經(jīng)不同程度地受到化肥農(nóng)藥、家畜糞便、化學(xué)藥品、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廢水廢氣的污染,農(nóng)村地區(qū)的污染防治問題已經(jīng)非常嚴重,如不盡快制定專門的法律法規(guī)予以規(guī)范的話,對我國整體環(huán)境的影響和人民的健康安全的破壞將是無法估量的。

2.建立農(nóng)業(yè)環(huán)境指標體系,規(guī)范農(nóng)業(yè)行為。農(nóng)業(yè)環(huán)境指標是指能夠定量地表示農(nóng)業(yè)及環(huán)境政策對環(huán)境產(chǎn)生正負影響的各項指標,對于這個指標體系的建設(shè)有助于幫助各國預(yù)測由于國家農(nóng)業(yè)政策的變更及農(nóng)民對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的變更而導(dǎo)致的經(jīng)濟效益的變化。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)所設(shè)定的用于計量農(nóng)業(yè)環(huán)境狀態(tài)的農(nóng)業(yè)環(huán)境指標,能夠定量地評價政策變更對于環(huán)境的影響,和經(jīng)濟模型一起,有助于計量各國農(nóng)業(yè)政策對于環(huán)境的影響,并評價其優(yōu)劣。為此,各主要國家也都確立了對本國農(nóng)業(yè)發(fā)展有益的指標體系。OECD在農(nóng)業(yè)方面所設(shè)定的指標分為三大類別可供我們參考:(1)養(yǎng)分使用、農(nóng)藥使用、土地的利用和保護、溫室氣體;(2)土質(zhì)、水質(zhì)、水利用:(3)生物多樣性、野生動物棲息地、景觀、農(nóng)場管理、農(nóng)民收入來源、社會文化等事項。這些指標的設(shè)定需要運用系統(tǒng)論、協(xié)同學(xué)的觀點,對影響農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的諸多因素進行分析,確定主導(dǎo)生態(tài)因子,建立適應(yīng)本國發(fā)展情況的農(nóng)業(yè)環(huán)境指標體系。由于這項工作需要多學(xué)科協(xié)同合作、進行廣泛的調(diào)查和研究,是一項龐大的系統(tǒng)工程,因此必須由政府主導(dǎo)投資來完成。當(dāng)前,在我國尚未建立起科學(xué)合理的農(nóng)業(yè)環(huán)境指標體系,只有某些地方性的農(nóng)業(yè)管理條例,且文本不一、要求不明,自然無法起到規(guī)范農(nóng)業(yè)行為的目的。建立農(nóng)業(yè)環(huán)境指標體系這項工作對我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理意義重大,這項工作的開展也將任重而道遠。

3.完善農(nóng)業(yè)補償制度,切實落實補償工作。歐美日等國能在農(nóng)業(yè)環(huán)保方面取得良好成果,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者能自覺保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境,與他們的補償制度是密不可分的。政府通過直接補貼、減免稅賦、環(huán)保獎勵等補償措施,有效降低了環(huán)保生產(chǎn)可能帶來的收益風(fēng)險,能夠引導(dǎo)民眾自覺自愿地從事有利于環(huán)境保護的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。相比較而言,我國現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)環(huán)境政策仍偏重于使用管制性工具,而缺少應(yīng)用經(jīng)濟性手段引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者改變生產(chǎn)行為的政策工具,一些農(nóng)業(yè)專項資金補貼也往往被挪作他用,不能切實轉(zhuǎn)到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者手中,激勵上的不足自然不能調(diào)動起實施環(huán)境保護行為的積極性。鑒于政策制定與落實對民眾行為的引導(dǎo)與影響作用,政府在制定農(nóng)業(yè)環(huán)境政策時必須考慮到該政策對農(nóng)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟效應(yīng),引入市場機制,制定合理的補償標準,確保政策與實際相一致,環(huán)保與發(fā)展雙促進。綜上而述,汲取歐美日等發(fā)達國家在農(nóng)業(yè)環(huán)境政策領(lǐng)域里的經(jīng)驗教訓(xùn),我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理工作在可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的指導(dǎo)下,還要進一步加強以下工作:(1)完善監(jiān)管體系;(2)深入探討農(nóng)政改革對環(huán)境的影響;(3)加強對農(nóng)業(yè)環(huán)境政策的分析,諸如政策目的、效果、成本,政策相對方的行為、利益等都應(yīng)進行政策分析。

作者:程銘單位:東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院

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