農業保險政策及發展范文

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一

農業保險作為市場經濟條件下現代農業可持續發展的三大支柱(農業科技、金融、保險)之一,從世界范圍看,已有近100年的發展歷程。本世紀以來,農業保險以農作物的承保為代表,最早發生在西方市場經濟國家,因為農業在國家工業化的過程中已經大規模地走上了產業化的發展道路,農業本身經營和發展方式向市場經濟的轉變,客觀地提出了對保險的需求,于是一些私人商業性保險公司開始試辦農業保險。但事實上,這種初期由私人保險公司辦理的農業保險,無論在美國、加拿大還是在歐洲大陸的市場經濟國家,都無一例外地陷入了失敗的困境,同時也正是由于這種失敗,才引出了自本世紀30年代以后,美國、加拿大、法國、日本、西班牙以及一些發展中國家政府不得不從保護農民利益、保障農業發展的角度,以不同程度的政府行為方式來支持和發展農業保險,從而使這項看似為一般財產保險的保險事業,由于其相關產業的基礎特性而取得了政府特別支持的發展政策,也使農業保險的立法不同于一般的商業保險,而成為一項特別的法律制度。據聯合國糧農組織1995年公布的資料顯示,目前全世界已有40多個國家建立了農業保險制度。

二

從本世紀30年代中期開始,由于受西方資本主義入侵的影響,舊中國時代一些農業經濟專家曾在湖北、安徽探索試辦了以養豬保險為代表的農業保險,同時也成立了帶有政府支持性的中國農業保險有限公司。但由于當時的歷史環境限制,這項事業實際上沒有搞起來。新中國成立后,中國人民保險公司1950—1957年在我國廣大農村開辦了農業保險,但由于當時我國農村商品經濟很不發達,農業保險賴以全面開辦的社會經濟條件欠缺,再加上保險業尤其是農業保險沒有比較完善的法律規范,致使一些基層保險機構開展保險業務時方法過當,引起了農民的反感,造成了農業保險最早被列為農村“五多”之一,于1953年被停辦。黨的十一屆三中全會以后,我國政治上全面地撥亂反正,為經濟開放搞活創造了條件。農村改革率先起步,不僅催化了農村商品生產,而且推動了我國經濟體制的全面改革,從而為保險業務的復辦和中國人民保險公司恢復經營創造了條件,1979年國家決定恢復中國人民保險公司,全面復辦國內保險業務。1982年根據我國農村經濟發展的需要,中國人民保險公司決定重新試辦農業保險。至今,農業保險已經走過了16個年頭,16年累計承保農業財產金額38976億元,收取保險費57億元,支付各種賠款55•4億元,平均年賠付率98%。需要特別指出的是,歷年來農業保險業務總量始終沒有超過占全國保險業務總量的3%。

三

16年來,中國人民保險公司試辦的農業保險,應當說走過了艱難發展而又不得不發展的歷程,主要原因是由于農業保險作為一項政策性很強的保險業務,始終被包容在商業性保險公司的體制之中,而使之難以完全取得自身發展政策、立法保護和業務發展空間。1982年至1987年是農業保險的起步階段。這一時期盡管農村商品經濟的快速發展對農業保險提出了巨大的需求,盡管國家一再提出要積極發展農村保險事業,盡管中國人民保險公司農業保險的從業人員付出了巨大努力,盡管財政部1984年(84號文)給了農業(種植業、養殖業)保險免營業稅的“政策”,但由于中國人民保險公司主體作為商業保險企業的屬性,造成了這種旨在為農業提供基本風險保障的非以盈利為目的的保險業務只能居于業務發展的從屬位置,所謂大力發展農業保險,客觀上只能作為年復一年的口號,而不能成為“真槍實彈”。因為最簡單的問題是,如果中國人民保險公司在沒有政府政策措施配套和資金支持的情況下,以一個商業保險公司的身份去大辦農業保險,其結果必然是虧損,繼而導致經營危機。事實上,1987年以前中國人民保險公司初辦農業保險虧損的情形,表現為6年中有4年保險賠付率超過120%,最高年份1986年達到136•3%,如果再加上經營費用率15%,則虧損率為35%—50%。1987年以后到1993年,是農業保險較前6年略大幅度增長的階段。

這一時期在中央農村改革政策的要求和農村商品經濟發展的促推下,盡管農業保險沒有擺脫商業保險公司的體制束縛,但由于中國人民保險公司內部領導的“高度重視”,同時采取了成立專門業務部門,將農村保險業務統交農村保險部經管的小措施,從而多少為農業保險的發展注入了活力,尤其是這一時期創建保險先進縣的活動,為農業保險爭取各地方黨政領導部門的政策支持、措施保障和資金支助開通了一些渠道,一些省級保險分公司還與省政府財政、體改、人民銀行、民政、農業、氣象、工商、稅務及其他相關技術部門結合,進行了大量的農業保險體制改革試點,形成了以湖南、河南、云南為代表的“三南”模式,并由此促發了農業保險業務的增長。這6年中,農業保險業務收入從1987年的1•0028億元增加到1993年的10•2422億元,增長了約9倍,保險賠付率6年中只有1991年超過100%,為119%,其余各年度基本穩定在80%—90%,可謂“保本微利,自求平衡”。1993年以后至今,是農業保險的萎縮徘徊時期,這一階段由于財政部對中國人民保險公司實行新的財務核算制度,取消了對原按30%計提費用的規定,保險公司全面商業化的轉軌,使前一階段人保公司內部抽肥補瘦助推農業保險的機制被停止,也直接影響到各地農業保險改革的試點。同時,減輕農民負擔清理創優達標評比,停止了保險先進縣活動,一些部門和地區在糾正個別縣級保險公司辦理農業保險措施不當中,將農業保險作為對農民的亂攤派清理,結果是造成了農業保險從業務到隊伍的全面滑坡。1996年農業保險業務為3•78億元,比1993年業務下降幅度達50%以上,至今仍未恢復到1993年的水平。由此可見,農業保險在日益純正的商業保險公司中缺乏政策支持和業務發展空間的問題更加突出了。

四

從改革開放以來我國農業保險發展的歷程來看,農業保險難以發展的原因,歸納起來主要有以下幾個具體因素:第一,最主要的問題是政策性農業保險被長期禁錮在商業性保險公司的體制中。因為無論是原中國人民保險公司還是現在的中保財產保險公司,其主體機制都是商業性的,這種商業性的保險公司除了向社會提供保險服務之外,主要經營目標是追求企業利潤最大化,而農業保險服務農業、保護農業和保本經營的政策性目標是與商業性保險公司的本質要求相悖的。因此農業保險在商業保險公司中不可能找到自己的發展位置和業務空間,也就不可能發展。第二,農業保險的特殊性無論在財務核算制度或是在具體經營技術方面,商業性保險公司的辦法都難以適應。從大的方面說,農業5年一個周期,農業保險應當以此為據,在財務核算上實行跨年度綜合平衡,當年結余不計利潤,留作風險基金滾存積累,以備大災,這樣才能有發展后勁。農業保險不但標的繁多,情況復雜,而且受地理、氣象、種物等制約,顯現出較大的多方面差別,因此采取商業性公司制定條款、厘定費率及延用一般商業性的承保和理賠標準及規程辦法是不行的。在過去的16年中農業保險曾出現的“大干大賠”和“農民豐收保險公司大賠款”的問題,原因就在于此。第三,按照“保險法”的規定,商業性保險公司不得借用政府行為開展業務,而農業保險若無一定的政府行為予以政策維護、立法保障、資金支持、措施指導就無法開展業務,并難使這種執行政府行為目標的特殊保險得到持續穩定地發展。所以,從根本上來說,農業保險要發展,就必須由國家單獨訂立農業保險方面的法律法規,給農業保險一個合法的運作空間。第四,農業保險作為對國民經濟最基礎產業的保險保障,因在市場經濟中農業的比較利益相對低下和實際運作的特殊性而需要政府給予特殊的支持,而這一切在商業保險公司的體制中根本無法得到。

五

在建立社會主義市場經濟體制過程中,實現我國農業可持續發展的戰略目標,需要發展農業保險事業。而農業保險的發展必須由政府實施政策支持、立法保護和各項措施的配套建設。這是16年來我國農業保險在長期蹉跎歲月中感悟出的一個不容回避和不容拖延的問題。這個問題的中心結點是,還給農業保險一個特有的政策“平臺”和法制化的運作空間。

第一,要通過農業保險立法,明確農業保險由政府支持的政策性,并以法律形式規范農業保險的經營主體、參與主體、受益主體的權利和義務關系。從我國農業和農村經濟發展的實際出發,科學界定農業保險的業務范圍、操作辦法、機構建制、資金投入、保障水平和管理規則等。

第二,改革現行的農業保險在商業保險公司中經辦的體制,依法設立專業化的中國農業保險(有限)公司,來專門經辦農業保險,按照政府制定的農業發展目標,有步驟地制定和實施國家的農業保險計劃。由此使農業保險徹底與商業保險分開經營,擺脫商業保險公司制度對農業保險的限制,同時也使商業保險公司得以全面商業化經營。

第三,農業保險的經辦,要根據我國不同地區農民的生產生活條件和經濟水平,確定相應的保險項目和保障水平,實行項目不同、標準有別、因地制宜和從基本保障做起的業務發展方針。農業保險公司不以贏利為目的,但要堅持企業化管理,保本經營。

第四,要把農業保險與農業科技、農村金融和農產品流通等農村社會化服務體系的建設有機地結合起來,在各級政府的領導下相互配合、彼此支撐、整體運作、協調發展。要寓保險于服務之中,力避單打一搞保險或借政府行為搞強迫命令。

第五,要通過宣傳農業保險法律制度,把農業保險與亂攤派嚴格區別開來。

第六,我國農業保險的業務空間需定位在以農村為區域,以農村種植業、養殖業為主導,以農民為基本服務對象的基點上,根據農村社區經濟的特點,把農民家庭財產、農用機械等生產資料、農作物、畜禽以及農業加工企業等統籌作為農業保險范圍,在以豐補歉、以盈補虧、保本經營、自求平衡的原則下,實行跨年度綜合平衡,當年結余分級積累,“建立多層次相互聯系的農業專項保險基金。”