農業(yè)保險試驗相關問題探析范文
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1.農業(yè)保險試驗范圍遍及全國，先后試驗和開發(fā)了印多個保險險種。
PICC的農業(yè)保險實驗是在全國除西藏以外的所有省、市、自治區(qū)展開的，只是各地試驗的規(guī)模不大。在缺乏損失經驗和經營技術的困難條件下，PICC根據(jù)全國不同地區(qū)的農業(yè)生產條件和農業(yè)風險環(huán)境先后開發(fā)和試驗過60多個農業(yè)保險險種，涉及各地的主要農作物小麥、水稻、玉米、棉花、烤煙、油菜、花生、瓜果、大棚蔬菜等，主要家畜奶牛、耕牛、生豬、兔，主要家禽雞、鴨，各種淡水和海水養(yǎng)殖項目魚、蝦等，還試驗過一些特種養(yǎng)殖動物的保險，例如梅花鹿、鴕鳥、水獺養(yǎng)殖保險等。這些試驗有多重風險保險，有特種風險保險，承保的具體風險事故包括農業(yè)的主要自然災害旱災、水澇、臺風、冰雹、畜禽的各種疫病和意外事故導致的死亡。
2.農業(yè)保險在提供風險保障的同時，向廣大農民群眾進行了對農業(yè)進行現(xiàn)代風險管理的啟蒙教育。
農業(yè)保險的實驗是在我國農業(yè)和農村從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉變的這個重要歷史時期進行的，它對支持我國農業(yè)的市場化和產業(yè)化發(fā)展起到了一定的保障作用，也對推廣和應用現(xiàn)代科學技術成果提供了相當大的支持。不過，實事求是地講，PICC的農險試驗，其保障范圍不廣、保障水平不高，即使在其發(fā)展的鼎盛時期(1992年)，農業(yè)保險承保面不過占可保面的約5%，其中，承保的糧食作物面積1120萬公頃，占其當年播種面積的n%，承保經濟作物233萬公頃，占經濟作物播種面積的18%，承保森林8(X)萬公頃，占森林面積的7%;承保水產養(yǎng)殖2.6萬公頃，占水產養(yǎng)殖總面積的14%。就農作物保險和家畜家禽保險來說，其保障水平最高不超過70%，有的低于50%。對那些參加保險并且遭受災害的農民來說，他們所得到的保險保障是具體的實在的。不過參加保險的農民太少，從總體上來說1992年全年8.7億元(包括PICC和CUPI的賠款總額)的補償對全國數(shù)百億上千億的農業(yè)災害損失來說也許是微不足道的。但是，對剛剛獨立面對市場從事市場化和產業(yè)化農業(yè)經營的農民來說，持續(xù)的農業(yè)保險試驗所進行的補償，卻是對農民進行了最實際的現(xiàn)代農業(yè)風險管理的啟蒙教育。
3.積累了寶貴經驗，培養(yǎng)和鍛煉了一批經營農業(yè)保險的專業(yè)人才。
農業(yè)保險的試驗對于經營保險歷史不長的中國商業(yè)保險公司來說，幾乎是從零開始的。當時保險公司不僅缺乏農作物的損失經驗和完整的氣候、地理和各種飼養(yǎng)動物的疫病資料，甚至對于農業(yè)保險標的和農業(yè)生產的特點都不大了解，直到1987年以前，各地進行農作物和飼養(yǎng)動物保險還是采用全國統(tǒng)一的費率，這種費率的制定甚至不是以損失經驗而是以農民交費能力作為重要依據(jù)，也沒有比較規(guī)范的保單。在防災防損以及防范逆選擇和道德風險方面也缺乏經驗，據(jù)我們1993年在某些地區(qū)的調查，道德風險給保險公司帶來的損失超過30%。據(jù)統(tǒng)計，1995年以前，PICC農業(yè)保險試驗經營的累積賠付率(基于凈保費計算)高達109.26%，加上管理費(假人按30%計算，實際上沒有具體規(guī)定或準確的核算資料)，累計賠付率是139.26%。但是經過不斷的實踐、探索和總結，他們因地制宜地開發(fā)了適應農業(yè)生產發(fā)展需要的險種，制定了一系列保單范本，在統(tǒng)一規(guī)范保單主要條款內容的前提下，根據(jù)各地風險的差異實行了差別費率，并積累了不同地區(qū)的損失經驗，也逐步建立了一套比較規(guī)范的操作程序，有效防止道德風險。在21年農業(yè)保險的實驗中，PICC和CUPI都投入了大量的人力，據(jù)了解，PICC在20世紀卯年代初從事農業(yè)保險業(yè)務的員工最多的時候有8千多人，占PICC全體業(yè)務員工的13%。盡管目前這其中的大部分已經轉做其他保險業(yè)務，但無論如何這支隊伍是從事農業(yè)保險的骨干，他們從事農業(yè)保險的熱情和積累的業(yè)務經驗是寶貴的財富。
4.進行了組織經營制度的多種嘗試。
在農業(yè)保險的實驗中，保險公司為了尋求符合農業(yè)保險特殊性的能使農業(yè)保險擺脫虧損困境的組織經營形式和制度。先后在各地進行了多種嘗試。政府部門也在一定范圍參與了政策性經營，根據(jù)筆者所做的調查和概括，出現(xiàn)過或現(xiàn)存的組織經營模式大約有以下幾種:
(1)商業(yè)保險公司的準商業(yè)性經營。商業(yè)性保險公司的準商業(yè)性經營是PICC在近20多年農業(yè)保險試驗過程中采用的主要經營模式，具體來說，就是由PICC的各所屬營業(yè)機構直接向農戶或農業(yè)企業(yè)出售農業(yè)保險單。農業(yè)保險至今也沒有正式被命名為政策性保險，它一直是被當作準商業(yè)性(或準政策性)業(yè)務來對待的。考慮到人保公司整體的經濟效益和政府對農業(yè)保險這一塊有一點政策支持的實際情況，公司對農險實行內部單獨核算。政府的支持政策主要是允許這部分業(yè)務免交營業(yè)稅。
(2)地方政府與商業(yè)保險公司聯(lián)合共保進行帶有一定營利性的經營。地方政府與商業(yè)保險公司聯(lián)合進行農業(yè)保險試驗經營，這是PICC根據(jù)直接經營農業(yè)保險業(yè)務反映出來的問題(主要是道德風險防范、覆蓋面擴大、成本控制、理賠難度等)，從20世紀80年代后期在政府的支持下就開始探索的新模式。開始是依靠縣(市)政府組織展業(yè)，保險公司辦理具體業(yè)務，后來逐步發(fā)展為保險公司與地方政府聯(lián)合共保，實行“政府組織推動，人保公司具體辦理，風險共擔，利益共享，同舟共濟”。例如，湖南省1991年在全省n個縣試點，當年聯(lián)合共保業(yè)務收保險費941萬元，支付賠款333萬元，平均賠付率35%，積累農業(yè)保險風險基金420萬元。1992年在全省53個縣、市推廣。這一模式將縣以下的種植業(yè)險、養(yǎng)殖業(yè)險、農村家財險、拖拉機險、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企財險和農村短期人身險捆在一起，實行單獨立賬、獨立核算，責任按五五分擔。當年的保費收人減去賠款支出、稅金和按規(guī)定提取業(yè)務管理費用后，結余部分當?shù)卣c人保公司各占50%，由人保公司統(tǒng)一專戶儲存，留作地方專項保險基金，如發(fā)生虧損，也五五分擔。這種模式把地方政府和人保公司和投保農戶三方的利益結合在一起，以農村保險業(yè)務的結余來彌補農業(yè)保險的虧損，使業(yè)務一度得到了較大發(fā)展。但是，一兩年的經營狀況并不能說明問題。1993年，湖南遭受大水災，一些縣把兩年積累的農業(yè)保險基金全賠光，仍無法全部兌現(xiàn)賠款，縣政府拿不出資金來承擔應付的賠款，只好由縣人保公司向省公司拆借。問題顯現(xiàn)出來:縣政府可以共盈，但無法共虧。這一模式不久夭折。
(3)由地方政府或其部門所進行的政策性經營。這種模式是由不同的部門和地方政府試驗的，有多種外在組織形式。其一是民政部門選擇了若干個縣經營過10年的農村救災保險。試點縣的初始資本金是由民政部一次性撥給的，每縣50萬元。有條件的地方，縣財政也給予適當?shù)馁Y助和補貼。所以這實際上是政策性保險。為了應付大災之后超過一縣賠付能力的巨額賠款，每個試點縣，也提取巧%的保險費收入上繳省民政廳和民政部，以便進一步建立省和中央兩級保險基金，從而能形成不盡規(guī)范的再保險網絡。農材救災保險承保的業(yè)務范圍除農業(yè)保險外，還包括農民的房屋和人身。救災保險比較強調“救災”，所以保障水平較低，原則上只保障災民的基本生活和簡單再生產。其二是CUPI所經營的農業(yè)保險，盡管該公司是商業(yè)性保險公司，但其農業(yè)保險業(yè)務是政策性的。該公司的初始資本金主要是由財政逐年撥給的以拭X〕萬元，兵團也逐年補充一部分。到19滅)年總準備金就積累到8喇X)多萬元。作為政府的另一種政策支持，農業(yè)保險業(yè)務享受免稅待遇。CUPI政策性農業(yè)保險的另一些特點包括他們對兵團種植的糧、棉、油等主要農作物、牲畜和農業(yè)機械實行強制保險(長期全面統(tǒng)保)，其他農場上的保險標的允許自愿投保。在內部組織經營中，實行公司與場、團(兵團的獨立核算單位)“受益共享，責任共擔”的辦法，即種植、養(yǎng)殖業(yè)保費扣除必要的業(yè)務管理費之后，各得50%，出險后各負50%的賠償責任，以加強生產者的經營管理責任心，同時調動場、團的積極性，解決理賠的困難。其三是上海市政府委托農委與人保上海分公司合作經營的農業(yè)保險。這種模式是從1991年開始試點的。
在試點成功的基礎上，市政府成立了單獨的機構“上海農業(yè)風險基金委員會”(目前名為“上海市推進農業(yè)保險委員會”)。政府組織推動，人保公司辦理。將原來商業(yè)性的農村建房保險劃歸農業(yè)保險范疇，以農村建房保險的節(jié)余來補種養(yǎng)兩業(yè)險。農業(yè)保險實行單獨立賬，獨立核算，由地方政府組織推動，實行區(qū)域性“統(tǒng)保”(帶有行政性的強制色彩)。市、區(qū)(縣)給予部分險種一定的保費補貼。財政部門對納人農業(yè)保險經營范圍的險種(農作物、飼養(yǎng)動物和農民建住房險)免征一切稅賦。13年來，上海的農業(yè)保險在上海市政府的領導和人保上海分公司的支持下，管理水平不斷提高，業(yè)務規(guī)模不斷拓展(例如2田2年，水稻的承保面積達到種植面積的84%，生豬承保比重達到50%)，有效地分散了農業(yè)生產風險，對穩(wěn)定農村經濟、調整農業(yè)結構和推廣農業(yè)新科技，乃至增加農民收人，發(fā)揮了積極的作用，目前積累了農業(yè)保險風險基金1.7億元，可以應付全市一場相當規(guī)模的農業(yè)自然災害。上海的農業(yè)保險改革是全國近20年農業(yè)保險試驗中比較成功的范例之一。其四是Plcc新疆分公司創(chuàng)造的單獨立賬、單獨核算，結余留在當?shù)乇ｋU公司作為當?shù)氐霓r業(yè)保險基金的模式，一種在商業(yè)保險公司內部“切塊”經營政策性農業(yè)保險的形式。這種新模式是從1991年根據(jù)人保總公司的要求開始試辦就開始策劃和操作的。鑒于農業(yè)保險的商業(yè)性經營的不可行，也鑒于新疆農業(yè)保險的空間十分廣闊，他們創(chuàng)造出如下制度性的框架:①保險公司的農業(yè)保險業(yè)務(主要是種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)保險，行內叫“兩業(yè)險”)單獨立賬，單獨核算，并合理劃分綜合費用;②建立省、地、縣(但以縣為主)的三級農村專項保險基金，災害損失的補償實行超賠分保;③經營兩業(yè)險的年度結余不作為保險公司的利潤留成，而主要留給縣上，大部分進人縣級風險基金，少部分給地方政府和縣支公司用于防災投人和基礎建設;④為防止逆選擇，擴大保險覆蓋面，依靠縣、鄉(xiāng)政府實行以縣為單位的統(tǒng)保，縣政府適當補貼保費;⑤自治區(qū)政府不僅從行政上支持農業(yè)保險的開展，而且給予部分稅賦免征的優(yōu)惠。新疆的農業(yè)保險業(yè)務保費規(guī)模連續(xù)多年超過1億元，約占PICC系統(tǒng)農險保費收人的四分之一，對新疆維吾爾自治區(qū)的棉花生產的穩(wěn)定發(fā)展功不可沒，對“少、邊、窮”地區(qū)的農民脫貧致富發(fā)揮了積極的作用。新疆的農業(yè)保險改革試驗也是比較成功的范例之一。
(4)農村保險相互會社的非營利性經營。河南省通過在該省新鄭縣試點，創(chuàng)建了中國的保險相互會社—農村統(tǒng)籌保險互助會，并很快在全省推廣。保險相互會社是一種被保險人自己組織，共同出資，相互保險，不以營利為目的的保險組織。河南的互助會是依靠縣、鄉(xiāng)、村力量的幫助建立起來的相互保險組織，實行“獨立核算，資金留存，以豐補歉，結余留會”的經營原則。經營的險種除農作物和牲畜外，還經營農戶家庭財產保險、機動車輛保險、人身保險等險種。考慮到經營技術和人力方面的困難，互助會的業(yè)務由縣的人保支公司代辦。同時將30%的保險責任以成數(shù)再保險的方式向人保支公司分保。地方政府對其試驗免除營業(yè)稅、所得稅和利潤調節(jié)稅等全部稅賦。這種制度形式只堅持了六、七年時間，20世紀90年代后期逐步停辦了。
(5)農村保險合作社帶有營利性的經營。合作社是世界各國保險事業(yè)的一種重要和有效的形式。盡管我國《保險法》上所列的保險公司形式只有國有獨資和股份制保險公司，但保險合作社在我國實際上是存在的。農村保險合作社(實際上是股份合作)是農民集資人股(也有其他單位包括保險公司人股)組織保險資本，經營農村保險業(yè)務的保險企業(yè)。保險經營的地理范圍一般是農民所在的鄉(xiāng)、村。業(yè)務范圍除農業(yè)保險外，也經營一些財產和人身保險。就筆者所了解，成立于20世紀90年代初的太原北郊的農業(yè)保險合作社是其中之一。該合作社成立時的股本，農民占20萬元(每戶5元)，區(qū)財政占20萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占25萬元，人保公司占印萬元。合作社實行獨立核算，自負盈虧的經營方式，如果當年有結余，社內進行分配，除擴大保險基金外，還拿出一部分作為股息分紅。為了分散風險，減小責任，合作社還向當?shù)厝吮９緦で笤俦ｋU，分出30%的保險責任。廣東省廣州市1989年也曾在郊區(qū)的萬頃沙鎮(zhèn)試辦過一個類似的受到政府支持的農村保險合作社。農業(yè)保險試驗的困惑與矛盾21年的試驗中，各級政府、商業(yè)性保險公司和農民群眾，都參與其間，上面介紹的各種組織經營制度，大部分都消失了。PICC保留下來的只有準商亞性經營和PICC上海、新疆分公司與當?shù)卣献鞯恼咝越洜I。而僅存的經營模式以及試驗業(yè)務正面臨著危機。因為在現(xiàn)行制度框架下，農業(yè)保險的試驗，遇到了一系列困惑和矛盾。
1.農業(yè)保險的高費用、高費率與農民購買力較低的矛盾。農業(yè)生產由于是自然再生產和經濟再生產交織、自然災害的頻繁和范圍廣泛等特點，使得其風險損失率較高，加之農戶的分散，展業(yè)不便，成本很高，使得農業(yè)保險比起其他財產保險(例如家庭財產保險、企業(yè)財產保險)價格高得多。各國的經驗表明，一切險農作物保險的費率在2一巧%之間，比之家庭財產、企業(yè)財產的損失率(1知左右)高出十幾倍到幾十倍，而農業(yè)保險面對的是收人較低的投保人。特別是我國中部和西部地區(qū)的主要從事小規(guī)模種植業(yè)的農戶，一般來講大多缺乏為其農牧業(yè)生產項目投保的支付能力，要讓他們自愿購買農業(yè)保險這種特殊產品幾乎是不可能的。當然，收入較低并不是農業(yè)保險參與率不高的唯一原因。研究表明，即使農民收人較高的國家，如果按照農作物的損失率厘定保險費率，農民對農業(yè)保險的自愿投保積極性也都不高，所以美國、加拿大、日本等農業(yè)保險比較發(fā)達的國家，政府都給予較多的保費補貼。墨西哥的有關實證研究表明，政府的保險費補貼低于2/3，大多數(shù)農民不會自愿投保。
2.農業(yè)和農業(yè)保險的較低預期收人與發(fā)展農業(yè)保險的政策目標的矛盾。在我國比較發(fā)達的東部地區(qū)或中西部的城市郊區(qū)，農戶的收人相對較高，但這些地區(qū)在自愿投保的條件下，農戶也很少有投保的意愿。我們曾經在廣東地區(qū)做過調查，當?shù)氐谋ｋU公司出于支持農業(yè)和農村發(fā)展的目的，積極開發(fā)難能為公司賺錢的農業(yè)保險險種，地方政府為了振興當?shù)剞r業(yè)，非常支持農業(yè)保險，有的還補貼部分保費。但是由于對于從事大田作物的農戶來說，農業(yè)的預期收益相對于其從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或外出打工的收人來說，實在是微不足道，一畝水稻就是產500一700公斤水稻，毛收人也不過幾百元。部分農民甚至將農田無償轉讓給他人種植。而農業(yè)保險的補償水平一般不會超過當?shù)厍皫啄昶骄a量的70%，連農作物收成本身都沒有興趣，更不可能有投保農業(yè)保險的熱情了。
3.農業(yè)保險利益的外在性與保險雙方長遠利益的矛盾。理論分析表明，農業(yè)保險的利益從長遠來講是外在的。因為農業(yè)保險能為農業(yè)提供風險保障，使其解除后顧之憂，即使在風險較高的地區(qū)，農民會因保險而不回避農業(yè)風險，從而增加農業(yè)產量。日本在戰(zhàn)后通過立法(《農業(yè)災害保障法》)強制土地面積超過一定面積的農戶參加農業(yè)保險，使自然條件較差，農業(yè)風險較大的北海道等地區(qū)的農民，也種植當時國內極缺的水稻等農作物，加上其他條件，使其用了不到10年時間，就解決了糧食問題。穩(wěn)定了國內糧食價格。如果用福利經濟學進行分析，農產品供給的增加，在其他條件不變的條件下，必然引起價格下跌，使農產品消費者的福利增加，而生產者剩余在一定時期內雖然會因產量的增長而增加，但從長期來看會減少。因此，農民購買保險，保險雙方當事人從根本上來說，并不得益。換言之農業(yè)保險的最終受益者是農產品消費者。這實際上是在商業(yè)性農業(yè)經營的制度下，農業(yè)保險不能成立的經濟學原因。(參見《中國農業(yè)保險與農村社會保障制度研究》p97一98，首都經濟貿易大學出版社，以刃2年12月第一版)。
4.在較大范圍分散農業(yè)風險的需要與范圍試驗狹小的矛盾。保險的數(shù)理原理就是概率論中的大數(shù)法則，有大量風險單位投保才可能分散風險。農業(yè)保險的風險單位比較大，而大多數(shù)農業(yè)災害，例如水災、旱災，一個風險單位有時包括數(shù)縣以致幾省，要在空間上分散風險，必須在較大地域甚至全國建立這種保險制度。臺灣逢甲大學著名保險學教授方明川先生，曾經否定了臺灣建立政策性農業(yè)保險制度的一個議案，其主要理由就是臺灣地域狹小，就一個風險單位，一次臺風全島都會受災，在這一個風險單位里，承保的農戶越多，風險越集中，保險的分散風險的機制完全不能發(fā)揮。這也正是我國有的地方僅僅一鄉(xiāng)一村或一縣進行農業(yè)保險試驗，賠付率極高的主要原因。
5.在較長時間里分散農業(yè)風險的需要與農業(yè)保險實驗在一個地區(qū)不連續(xù)的矛盾。局部地區(qū)的農業(yè)保險試驗由于風險的相對集中造成的高賠付率，使進行試驗的商業(yè)保險機構不得不在繼續(xù)虧損經營與放棄試驗之間選擇后者，從商業(yè)性保險公司追求利潤的角度，放棄非效益險種無可非議。但農業(yè)保險在各地斷斷續(xù)續(xù)地進行試驗，從另一個角度又違背了風險分散的原理。因為農業(yè)風險的周期性，要求農業(yè)保險實驗必須連續(xù)多年進行，以便農業(yè)保險風險能在較長一個時期里進行分散，同時完整記錄和積累風險損失的經驗資料，為科學正確厘定費率創(chuàng)造條件，美國的農業(yè)保險的實驗從1939年起持續(xù)進行了41年才正式在全國推行，試驗期間盡管也因經營虧損嚴重，幾度被國會要求停止試驗，但最終的堅持為其整個農業(yè)風險管理的現(xiàn)代化發(fā)展積累了豐富和寶貴的經驗。
6.農業(yè)保險的政策性質與商業(yè)保險公司的經營目標的矛盾。從世界上不同國家所建立的農業(yè)保險制度來看，都是將農業(yè)保險作為政府的經濟政策來推行的，盡管這種政策目標有差別。對發(fā)達國家來說，農業(yè)保險是其社會福利政策的組成部分，通過農業(yè)保險及其進一步發(fā)展出來的農戶收人保險，來減少農戶收人的波動;對發(fā)展中國家來說，則是要通過農業(yè)保險，使農業(yè)生產在遭受自然災害后能迅速恢復再生產，保障農業(yè)的持續(xù)和穩(wěn)定增長，為市場提供充足的農產品。我國雖然目前還沒有明確農業(yè)保險是政策性保險，但政府支持農業(yè)保險的試驗的目的主要是后者，同時還要促進農村產業(yè)結構的調整，繁榮農村經濟，加快農村城市化的步伐。在農業(yè)保險風險高費率高，而農業(yè)生產和農業(yè)保險的預期收益不高，農戶的相對低收人，以及農業(yè)保險的投保人較少具有現(xiàn)代風險管理觀念的條件下，上述政策目標與商業(yè)性保險公司的性質的尖銳沖突就不可避免，農業(yè)保險的商業(yè)性經營自然是不可能成功的。那么，商業(yè)保險公司打算退出農業(yè)保險的實驗經營也就不難理解。
實踐表明，目前對于農業(yè)保險的多數(shù)險種來說，純商業(yè)化經營的路是走不通的。這是我們花了幾十年的時間，才得出的與國際農業(yè)保險界同行相同的結論。由于農業(yè)的高風險性和農戶對農業(yè)保險的有效需求低，對于多數(shù)的農業(yè)保險險種來說(當然，也有少數(shù)險種，如農作物雹災保險、火災保險以及一些某些商品型較高的設施農業(yè)項目的保險等)，并不存在著一個完全的農業(yè)保險市場。它表現(xiàn)在，一方面，農戶的有效需求不足以支持一個商業(yè)化的農業(yè)保險市場;另一方面，農業(yè)保險的低收益、甚至負收益無法維持商業(yè)保險公司對農業(yè)保險的供給。總之，想僅僅通過商業(yè)保險來實現(xiàn)支持和保護農業(yè)的政策目標，看來是不可能的。必須另辟蹊徑，重塑符合中國國情的農業(yè)保險新制度。這種新制度包含的內容之一，就是政府量人為出，通過對農業(yè)保險的某些險種提供一定的經濟支持，同時提供法律支持和行政支持，使農業(yè)保險的某些險種成為一個比較完全的市場，將農業(yè)保險變成為支持和保護農業(yè)的政策工具之一。建立中國農業(yè)政策保險的制度模式選擇就我國的實際情況，下述兩種經營模式也許是較好的選擇:政府主辦，政府組織經營的模式。
這種模式的基本格局就像社會保險，由政府主辦，并由政府設立相關機構從事經營。其主要內容是:
第一，成立專業(yè)性的隸屬于中央政府或其某部門的中國農業(yè)保險公司，以該公司為主經營全國農村保險業(yè)務，它既可以經營農業(yè)(種植和養(yǎng)殖業(yè))保險，也可以經營農村的壽險和其它財產保險，其傳統(tǒng)的種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)保險的虧損可以通過農村壽險和其他財產保險得到彌補。各省、市、自治區(qū)相應建立分支機構，具體業(yè)務由縣支公司及其人組織辦理，并以縣為單位，進行獨立核算。農業(yè)保險公司經營的農作物保險主要是一切險保險和(或)多重風險保險。除政府的農業(yè)保險公司外，也允許商業(yè)性保險機構、合作社和相互會社經營農業(yè)保險業(yè)務，各種經營農業(yè)保險業(yè)務的組織機構都必須由農業(yè)保險監(jiān)管部門審核批準，各自業(yè)務范圍應依法規(guī)范。成立專業(yè)的中國農業(yè)保險公司是一種政府、整個保險業(yè)、單個的保險公司和農民四方受益的舉措，對政府來說，農業(yè)救災的壓力可以減輕，農業(yè)生產風險在全國的分散可以保持地方農業(yè)和整個經濟的穩(wěn)定;對于保險業(yè)來說，農村這塊潛力巨大的市場尚未開發(fā)，由專業(yè)的農業(yè)保險公司在政策的扶持下著力開拓農村市場，對保險業(yè)的持續(xù)發(fā)展十分有利;其它的商業(yè)性保險公司可以選擇進人農村市場，與農業(yè)保險公司合作或競爭，也可以選擇暫時不進人農村市場，等農業(yè)保險公司在農村“墾荒”完畢的一個恰當時機，以較小的成本進入農村市場;對于農民來說，他們本身就是農業(yè)保險風險分散機制的最大受益者。
第二，由中央政府統(tǒng)一組建政策性的全國農業(yè)再保險公司(也可以由目前的中國再保險公司兼營這部分業(yè)務)，其職能主要有兩個:一是通過再保險機制，使農業(yè)風險在全國的范圍內得以最大程度的分散，維持國家農業(yè)生產穩(wěn)定;二是補貼各省、市、區(qū)農業(yè)保險的虧損，這種補貼不同于一般的民政救濟，它是一種差額補貼，專業(yè)性的農業(yè)保險公司、一般的保險互助合作社或愿意經營農業(yè)保險的其它商業(yè)性保險機構，可以按低于農業(yè)風險的實際費率來承保，當賠付率超過一般賠付率時，由國家再保險公司來補足，所以這是一種差額杠桿撬動機制，既可以保證農民以可以接受的費率參加保險，又可以撬動一般的保險機構以不少于社會市場利潤率的水平來承保農業(yè)風險。由于它發(fā)生作用的范圍是參加了保險的人，因而也就調動了被保險人、保險人雙方的積極性。在這里，國家是通過差額調節(jié)來保證農業(yè)保險發(fā)展。
第三，根據(jù)有關農業(yè)保險法律法規(guī)，建立農業(yè)保險專項基金。保險基金通過多種渠道(政府、消費者、銷售者、加工者和生產者)和方式(除收繳保費外，還可征收專項稅、費，如廣東那樣)籌集，由全國農業(yè)再保險公司統(tǒng)籌使用，由稅務、財政部門征繳和管理，做到“征繳、管理和使用三權分離”，避免滲漏。
第四，實行法定保險和自愿保險相結合。根據(jù)政府對農業(yè)和農村發(fā)展的經濟和社會目標，對有關國計民生和經濟社會發(fā)展目標的實現(xiàn)有重要意義的少數(shù)幾種農林牧漁產品的生產實行法定保險，其他產品的生產實行自愿保險。宜將農業(yè)保險和農業(yè)信貸結合起來，凡有農業(yè)生產借貸的農業(yè)保險標的，即使自愿保險項目也應依法強制投保，政府至少對法定保險險種提供保費補貼。此外，農產品加工部門和農產品消費者都應通過一定的渠道分擔部分保險費。保費補貼和分擔可因保險險別、險種、保障水平的不同和地區(qū)經濟發(fā)展差異有所區(qū)別。
第五，農業(yè)保險的經營是政策性的，農業(yè)保險公司及其分支機構的全部或大部分經營管理費用由政府撥付。政府還應給予農業(yè)保險經營免征一切稅賦的優(yōu)惠，以利于其總準備金的積累和長期穩(wěn)定經營。
第六，除了經營農業(yè)保險外，農業(yè)保險公司經營的商業(yè)性保險如農村財產和人身保險的險種(如農房、人身意外傷害等)的稅賦也可適當減免。使其可用這些險種的盈余補貼農業(yè)保險。
第七，除全國農業(yè)再保險公司為農業(yè)保險公司提供再保險外，也可以允許其他經審批的商業(yè)保險公司或再保險公司(包括外國再保險公司)經營農業(yè)再保險業(yè)務，以便使一地的風險能在更大的空間上和更長的時間內分散，減少農業(yè)保險直接保險人的風險責任，提高直接保險人的承保能力。
第八，農業(yè)保險的舉辦需要各有關行政、事業(yè)部門的支持與配合。進行農業(yè)保險區(qū)劃、厘定保險費率以及各種扶持政策的落實都不是農業(yè)保險公司一家所能辦到的。農業(yè)保險具體業(yè)務的開辦，如展業(yè)簽約、查勘定損、理賠兌現(xiàn)等工作也都需要縣、鄉(xiāng)行政部門的組織、協(xié)助和推動。第九，為保證上述各項能夠順利貫徹實施，必須先制定和頒布有關法規(guī)，因此，《農業(yè)保險法》的制定是當務之急。鑒于各地情況的較大差異，農業(yè)保險的決策和經營主體可以下放到省、市、自治區(qū)，類似加拿大那樣。舉辦農業(yè)保險與否，成立農業(yè)保險公司的遲早，由省、市、自治區(qū)依據(jù)本地情況自行決定。各省、市、自治區(qū)的農業(yè)保險公司可以作為獨立法人，獨立經營，自成體系，自求財務平衡。在統(tǒng)一的經營體制框架和總的原則下，各公司經營范圍、強制和自愿保險的標的、保障水平、補貼水平等允許有差異。在各省、市、自治區(qū)自主決策、獨立經營的體制下，中央農業(yè)保險公司不直接經營農業(yè)保險業(yè)務，而主要經營全國農業(yè)保險的再保險業(yè)務，或者就成立農業(yè)再保險公司，并通過全國再保險公司給予舉辦農業(yè)保險的省、市、自治區(qū)一定的資金扶持。從國外的實踐來看，這種靈活的體制，適應各地經濟發(fā)展的差距。上海市試驗的政府推動、以險養(yǎng)險、保險公司具體經辦的模式，就是我國地方政府辦農業(yè)保險的一個比較成功的范例。
2.政府主導下的商業(yè)保險公司經營的模式。
我國商業(yè)保險公司試驗經營農業(yè)保險已有不短的歷史，美國近10年農作物保險制度改革的成功經驗也表明，由商業(yè)保險公司在政府政策性保險經營的框架下來經營農業(yè)保險也并不是一條無效之途。政府主導下的商業(yè)保險公司經營的模式，就是在我國政府統(tǒng)一制定的政策性經營的總體框架下，由各商業(yè)性保險公司自愿申請經營農業(yè)保險和再保險。具體設想是:
第一，在中央設立“中國農業(yè)保險公司”或“中國農業(yè)保險管理公司”，該公司是隸屬于中央有關部門(財政部或農業(yè)部等)的事業(yè)性機構，不直接經營(或少量經營)農業(yè)保險業(yè)務，其經費由財政撥款。該公司主要負責全國農業(yè)保險制度的設計和改進;對政策性農業(yè)保險業(yè)務進行統(tǒng)一規(guī)劃，研究制定具體政策;設計種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的具體險種;接受和審查有意參與政策性農業(yè)保險業(yè)務經營的商業(yè)保險公司，并根據(jù)各商業(yè)公司每年經營農業(yè)保險的業(yè)務量向保險公司提供經營補貼;向各經營農業(yè)保險的商業(yè)性公司提供農業(yè)保險再保險，對經核準的商業(yè)保險公司依法開展的農業(yè)保險業(yè)務情況施行監(jiān)督。
第二，允許商業(yè)性保險公司(主要是財產保險公司)自愿申請經營由政府提供補貼的政策性農業(yè)保險項目，政府的補貼可分為保險費補貼和經營管理費補貼，具體補貼比例和(或)數(shù)額因政府的財力狀況和不同險種而有異。獲準經營政策性農業(yè)保險業(yè)務的商業(yè)性保險公司自主經營，自負盈虧，中國農業(yè)保險公司(或中國農業(yè)保下管理公司)對商業(yè)保險公司經營規(guī)定的農業(yè)保險業(yè)務，除補貼外不承擔其它責任。
第三，經營政策性農業(yè)保險的商業(yè)保險公司主要經營中國農業(yè)保險公司設計的基本險種，采用規(guī)定的費率規(guī)章，也可以自行開發(fā)自愿投保的農業(yè)保險險種，但自行開發(fā)自愿投保的農業(yè)保險險種，需經中國農業(yè)保險公司審查和批準后，才可以出售。保險展業(yè)、核保、理賠均由商業(yè)保險公司直接或通過其人進行。
第四，這種制度下的農業(yè)保險項目要實行法定保險與自愿保險相結合，對少數(shù)有關國計民生的重要作物和畜禽的一切現(xiàn)貨多重風險保險項目，有必要實行法定保險，以避免逆選擇和道德風險，降低項目的經營管理費用和便于風險在盡可能大的空間上分散。其它作物和畜禽的多風險責任保險和單一風險責任的保險項目可以實行自愿保險。政府只對法定保險項目給予補貼。
第五，政府對商業(yè)保險公司所經營的政策性農業(yè)保險項目還應該給予財政和金融方面的支持和優(yōu)惠政策。對法定保險項目應免除營業(yè)稅和所得稅，自愿保險項目也應該免除大部分稅負，以利其健康經營。
第六，中國農業(yè)保險公司要為經營農業(yè)保險公司的商業(yè)保險公司提供農業(yè)保險再保險，其它國內外商業(yè)性保險、再保險公司也可以向其提供再保險，再保險可以采取自愿方式，必要時也可以采取一定范圍的法定分保方式。
第七，商業(yè)性保險公司經營政策性農業(yè)保險，同樣離不開各級政府部門的支持與協(xié)助。在我國如此分散和規(guī)模狹小的農戶經營的農業(yè)制度下，其展業(yè)、承保、簽單、防災、查勘、定損和理賠，離開了各級特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的支持與協(xié)助，不僅成本很高，還會因難以有效防范道德風險和逆選擇而使其歸于失敗。在結束這篇文章的時候，我們不無擔憂地向有關政府部門建議;在當前保險業(yè)的改革中，商業(yè)保險公司要控制風險，淡出政策性農業(yè)保險的”試驗田”，這是無可指責的。但是原來一些比較成功的試點(例如上海和新疆的農業(yè)保險運作機制)不要讓其消亡，而應該積極支持，使其能夠繼續(xù)、鞏固、規(guī)范和發(fā)展。另外，對農業(yè)保險的監(jiān)管問題，現(xiàn)行《保險法》不完全適用，作為一種過渡辦法，能否盡快草擬一個”農業(yè)保險管理暫行條例”，以利農業(yè)保險的試驗有章可循。最近，中國保監(jiān)會批準法國安盟保險集團在我國成都獨自成立了一家經營農業(yè)保險的保險公司，這使我們有機會直接學習法國同行經營農業(yè)保險的寶貴經驗，希望能以此為契機，推動我國農業(yè)保險制度的建立和發(fā)展。
