農(nóng)業(yè)路徑與財政范文
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[內(nèi)容摘要]建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度與農(nóng)業(yè)直接補貼制度是當(dāng)前我國工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)實現(xiàn)社會和諧發(fā)展的兩個重大舉措，事關(guān)國家興衰大局。本文針對兩大舉措在實際執(zhí)行中出現(xiàn)的或可能出現(xiàn)的制度困境，以農(nóng)村發(fā)展次序與工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)路徑選擇作為理論依據(jù)，創(chuàng)造性地提出將糧食直補資金轉(zhuǎn)為農(nóng)村合作醫(yī)療基金方案，并對方案的效益、可能性與可行性進(jìn)行了探討。
[關(guān)鍵詞]糧補資金農(nóng)村合作醫(yī)療基金工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)財政支撐
TheRouteofIndustrial-back-Feeding-AgricultureandTheFinanceSupportingNew-typeRuralCooperativeMedicalService
AbstractNew-typeruralcooperativemedicalsystemanddirectagriculturereplenishessystemaretwogreatmeasuresofourcountry’scurrentindustrial-back-feeding-agriculturepolicyinbuildingharmonioussociety,whichconcerntothefuturedestinyofourcountry.Inordertoremedyorpreventsystematicpredicamentwhichhasappearedormayappearinexecutingabovetwomeasures,theauthortakingthetheoriesofagriculturaldevelopmentorderandthechoosingoftherouteofindustrial-back-feeding-agricultureastheoreticalfoundation.Thenputforwardacreativeschemethattransfersthedirectagriculturereplenishesfundtotheruralcooperativemedicalservicefund.Atlast,theauthorhascarriedondiscussiononthebenefits,possibilityandfeasibilityofthescheme.
Keywordsgrainbenefitfund,ruralcooperativemedicalservicefund,industrial-back-feeding-agriculture,thefinancesupporting
Author’saddressTheCenterofSocialmedicalscienceandHygieneindustrymanagement,NanhuaUniversity,HengYang,PRC,421001
總書記“兩個趨向”重要思想的提出與實踐，標(biāo)志著中國“反哺”時代的到來。在取消農(nóng)業(yè)稅之后，對農(nóng)業(yè)進(jìn)行直接補貼[1]與建立農(nóng)村社會保障體系是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的兩個重要內(nèi)容。但是，值得注意的是，在現(xiàn)有農(nóng)村經(jīng)濟環(huán)境下，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)方式不同其經(jīng)濟效果也存在顯著差異性，因此，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)存在路徑選擇問題。本文認(rèn)為，在我國目前農(nóng)村經(jīng)濟環(huán)境下，對農(nóng)業(yè)進(jìn)行直接補貼經(jīng)濟效果不明顯，因而建議將農(nóng)業(yè)直補資金轉(zhuǎn)為農(nóng)村義務(wù)教育基金或農(nóng)村社會保障基金，并以此為前提，進(jìn)一步提出將農(nóng)業(yè)直補資金轉(zhuǎn)為新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金建立財政支撐的新型農(nóng)村合作醫(yī)療方案。
一、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展次序與工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)路徑選擇
1、國際經(jīng)驗
從美國、德國、日本等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的過程來看，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)存在一定的路徑選擇，也就是工業(yè)剩余輸入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域總是要反映農(nóng)業(yè)發(fā)展在不同時期不同的但最為迫切的或者說是帶有戰(zhàn)略性的需要。
表1：主要發(fā)達(dá)國家工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)主要內(nèi)容實施時間表
起始階段及標(biāo)志教育社會保障（醫(yī)療）基礎(chǔ)設(shè)施技術(shù)開發(fā)糧食價格支持直接補貼
美國1933年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》①20世紀(jì)40年代③20世紀(jì)50年代⑤20世紀(jì)80年代③20世紀(jì)40年代③20世紀(jì)30年代⑦1996年⑧
日本1961年《農(nóng)業(yè)基本法》①20世紀(jì)60年代④20世紀(jì)60年代⑤20世紀(jì)80年代⑥20世紀(jì)60年代⑥20世紀(jì)60年代末⑧2000年⑧
德國*1948年馬歇爾計劃②20世紀(jì)50年代②20世紀(jì)50年代⑤——20世紀(jì)50年代⑧2000年⑧
說明：*此處在德國統(tǒng)一前指西德。
數(shù)據(jù)來源：①孫自鐸：《如何看待“以工補農(nóng)”》，決策，2005年第4期；②胡才珍：《試論第二次世界大戰(zhàn)后初期至50年代末德國西部地區(qū)農(nóng)業(yè)的重建與發(fā)展》，江漢論壇，2004年第5期；③梁衛(wèi)斌：《美國農(nóng)業(yè)投入政策研究》，改革與戰(zhàn)略，1994年第5期；④王振鵬：《日本農(nóng)業(yè)教育現(xiàn)代化基本軌跡》，比較教育研究，2004年第3期；⑤王敏：中國政法大學(xué)碩士論文《論我國農(nóng)村社會保障體系的建立和完善》，中國期刊網(wǎng)博碩士論文數(shù)據(jù)庫；⑥張舒英：《淺談日本的農(nóng)法體系及其社會經(jīng)濟意義》，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所亞洲法研究中心網(wǎng)站；⑦郭瑋：《美國、歐盟和日本農(nóng)業(yè)補貼政策的調(diào)整及啟示》，經(jīng)濟研究參考，2002年第56期；⑧王來保：《從主要發(fā)達(dá)國家對農(nóng)民補貼政策的調(diào)整看如何建立我國糧食生產(chǎn)直接補貼的模式》，經(jīng)濟研究參考，2004年第41期。
如表1，在發(fā)達(dá)國家實施工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)政策以后，首先優(yōu)先考慮的是教育、社會保障、技術(shù)開發(fā)、糧食產(chǎn)量價格支持；其次是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；直到最近幾年，隨著糧食保護(hù)價收購等價格支持政策的弱點日漸顯現(xiàn)，才將價格支持政策轉(zhuǎn)為對農(nóng)業(yè)的直接補貼政策。由此可以看出，發(fā)達(dá)國家工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)最先關(guān)注農(nóng)村人力資本的增長以及農(nóng)產(chǎn)品價格維持；其次是創(chuàng)造農(nóng)戶成為市場主體的各種條件以及農(nóng)村經(jīng)濟增長的物質(zhì)基礎(chǔ)；最后才是如果確保農(nóng)民收入，防止城鄉(xiāng)差距過大，并刺激農(nóng)村社會的消費。
2、我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展次序分析
所謂經(jīng)濟發(fā)展次序，根據(jù)斯蒂格利茨（Joseph.E.Stiglitz）的論述，是指優(yōu)先發(fā)展原則及優(yōu)先發(fā)展內(nèi)容的確定，因為任何發(fā)展都存在資源和能力的約束——貧窮國家尤其如此。所以我們必須決定優(yōu)先發(fā)展什么，特別地，任何發(fā)展都要注意區(qū)分市場、政府、社會行為及國際機構(gòu)各自可以帶來規(guī)模效益的領(lǐng)域，以及缺少必要干預(yù)將產(chǎn)生災(zāi)難性后果的領(lǐng)域。斯蒂格利茨曾簡要地描述了經(jīng)濟發(fā)展應(yīng)該優(yōu)先發(fā)展的部分：[2]
第一層次：教育和健康。斯蒂格利茨認(rèn)為，教育是最應(yīng)該優(yōu)先發(fā)展的，沒有教育一國就不可能獲得發(fā)展，不可能吸引和建立現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)，不可能使農(nóng)業(yè)部門盡快利用不斷發(fā)展的新技術(shù)，因此，教育是發(fā)展的核心。另外，一個不健康的人不會是一個有效的勞動力，而且基本的健康保證被認(rèn)為是基本的人權(quán)，因此提高健康水平是整體發(fā)展戰(zhàn)略中不可或缺的一部分。
第二層次：知識、技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施。斯蒂格利茨認(rèn)為，知識像教育一樣可以豐富人的精神生活，而且知識像教育和健康一樣能夠造就一個更高效的社會，知識的力量是無窮的：知識增長了，有限的資源可以使產(chǎn)出翻倍增加。另外，經(jīng)濟的長期增長有賴于技術(shù)的持續(xù)創(chuàng)新。最后，基礎(chǔ)設(shè)施，特別是產(chǎn)權(quán)保護(hù)、通訊和交通對現(xiàn)代社會的商業(yè)運作是至關(guān)重要的，因為這樣可以促進(jìn)發(fā)展中國家從二元經(jīng)濟向一元經(jīng)濟的過渡并減輕這些國家農(nóng)村居民與世隔絕的孤獨感。
美國著名經(jīng)濟學(xué)家OlivierBlanchard在他的《宏觀經(jīng)濟學(xué)》中將經(jīng)濟發(fā)展過程分為短期（10年內(nèi)）、中期（10-20年）、長期（50年以上）。[3]OlivierBlanchard認(rèn)為，在短期內(nèi)，由消費者信心或其他因素導(dǎo)致的需求變動決定經(jīng)濟增長的變化；在中期，經(jīng)濟規(guī)模的大小由資本存量、技術(shù)水平、勞動力數(shù)量決定；在長期，經(jīng)濟規(guī)模受到人力資本、儲蓄率、政府質(zhì)量等因素的制約，換句話說，決定長期經(jīng)濟增長的因素主要是人力資本、儲蓄率、政府質(zhì)量。
將JosephE.Stiglitz與OlivierBlanchard的理論結(jié)合起來進(jìn)行分析，我們發(fā)現(xiàn)，斯蒂格利茨認(rèn)為經(jīng)濟發(fā)展應(yīng)該優(yōu)先發(fā)展的其實是決定經(jīng)濟增長和發(fā)展的長期與中期因素。這與我們一些學(xué)者對我們農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的一些實證分析不謀而合。“改革開放以來，我國農(nóng)民家庭勞動力每增加1年的教育，農(nóng)戶平均工資性收入水平至少可以增加1000元。提高農(nóng)民素質(zhì)，加強農(nóng)民培訓(xùn)，對于建立農(nóng)民增收的長效機制無疑具有決定性的意義。”[4]“在農(nóng)村
公共投資領(lǐng)域，教育投資效果最顯著，同時對農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)以及整個農(nóng)村經(jīng)濟增長的回報率也很高；政府的農(nóng)業(yè)科研推廣投資使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大大改善；政府對農(nóng)村通訊、電力和道路的投資同樣對農(nóng)村有較大影響；灌溉投資對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增長的影響不明顯……”[5]“我國不能也不應(yīng)該增加對農(nóng)業(yè)的直接補貼。”（林毅夫，2003）等等。
結(jié)合斯蒂格利茨經(jīng)濟發(fā)展次序理論、我國有關(guān)的實證研究、表1所體現(xiàn)的國際工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)路徑以及我國目前的經(jīng)濟現(xiàn)實進(jìn)行分析，我們可以得出我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展次序簡圖：
我國農(nóng)村經(jīng)濟最應(yīng)優(yōu)先發(fā)展的是人力資本的培育與增長，根據(jù)西奧多·W·舒爾茨（Theodore.W.Schultz）的人力資本理論，人力資本增長主要是人的技能與知識的提高，主要是由教育、健康、技能培訓(xùn)等決定，這是促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)量長期增長的關(guān)健原因。我國農(nóng)村經(jīng)濟其次應(yīng)優(yōu)先發(fā)展的是物質(zhì)資本的積累，包括土地、勞力、資本存量的增加以及為農(nóng)戶成為市場主體創(chuàng)造制度和物質(zhì)條件。如果前兩者具有了一定基礎(chǔ)，就意味著在現(xiàn)有條件下農(nóng)村本身的增長潛力已得到很大程度的挖掘，在這種情況下就有必要考慮直接對農(nóng)戶進(jìn)行補貼，刺激其消費水平，防止城鄉(xiāng)差距過大。
3、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展次序與工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)路徑選擇
結(jié)合對我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展次序的分析，我們提出以下幾點思考：
3.1從免費義務(wù)教育和以財政支撐的新型農(nóng)村合作醫(yī)療入手實現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。作為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展次序第一層次的人力資本，其最為主要的內(nèi)容是人的教育和健康，因此，教育和健康應(yīng)該成為工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的核心內(nèi)容，這兩個方面應(yīng)該成為目前工業(yè)剩余輸入農(nóng)村的主要領(lǐng)域。從當(dāng)前的情況來看，主要有兩個方面的工作，一是農(nóng)村義務(wù)教育，一是新型合作醫(yī)療，這是政府必須首先考慮和完成的，因為這關(guān)系到農(nóng)村自我增長能力提高與農(nóng)村發(fā)展的未來。在我國，財政已具備這方面的能力。亞洲開發(fā)銀行出具的報告分析認(rèn)為，中國農(nóng)村義務(wù)教育負(fù)擔(dān)為210億，按照中國每年2萬億元的財政收入，其所占比例并不很多。另外，報告指出，全球190多個國家中有170多個國家已經(jīng)實現(xiàn)了免費的義務(wù)教育，除了發(fā)達(dá)國家以外，亞洲絕大部分國家，包括人均GDP只有中國三分之一的老撾、柬埔寨、孟加拉國、尼泊爾等國都實行了免費義務(wù)教育，從可能性分析，中國完全具備這樣的國力與財政能力。[6]其次，我國財政也有能力在不從農(nóng)戶手中籌資的情況下支撐新型農(nóng)村合作醫(yī)療，比如將農(nóng)業(yè)直補資金轉(zhuǎn)為農(nóng)村合作醫(yī)療基金。
3.2把加強農(nóng)業(yè)技術(shù)開發(fā)與推廣，加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的重點之一。從中期來看，農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展主要是如何促使農(nóng)戶進(jìn)行物質(zhì)資本投資，而農(nóng)戶投資的增長必須有一定的前題條件：有一定的投資能力（擁有資本額達(dá)到一定的數(shù)量），有投資的有利條件等。對農(nóng)戶投資能力的培育可以通過政策傾斜與金融支持來實現(xiàn)，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)主要要為農(nóng)業(yè)投資創(chuàng)造有利的局面。主要是加強農(nóng)業(yè)技術(shù)開發(fā)與推廣，加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一方面，應(yīng)對我國在土地資源減少、水資源短缺和生態(tài)環(huán)境惡化方面的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，最根本的出路是農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新。另一方面，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的基本條件，是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基本的物質(zhì)技術(shù)前提，加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要基礎(chǔ)，也是農(nóng)戶增收并成為市場主體的重要條件。
3.3對農(nóng)業(yè)的直接補貼不是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的優(yōu)先選擇。我國的農(nóng)業(yè)直接補貼制度與發(fā)達(dá)國家相比有兩個明顯的特點：一是規(guī)模比較小。據(jù)世界貿(mào)易組織統(tǒng)計，1996-1998年，日本每個專業(yè)農(nóng)民所獲得的生產(chǎn)者補貼為23000美元，歐盟和美國分別為17000美元和14000美元，而我國農(nóng)業(yè)補貼的總水平到2003年約合30-40億美元，人均只有5-7美元。[7]二是在人力資本與物質(zhì)資本匱乏的背景下實施的。眾所周知，目前我國農(nóng)村教育、社會保障、技術(shù)開發(fā)與推廣及基礎(chǔ)設(shè)施等制約農(nóng)村人力資本及物質(zhì)資本增長的因素仍然處于較低水平。在這種情況下，對農(nóng)業(yè)實行小規(guī)模的直接補貼不能夠促使農(nóng)戶人力資本、物質(zhì)資本的增長，對農(nóng)戶消費增長的刺激也比較微弱，而在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)保護(hù)方面，小規(guī)模直接補貼的作用也遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于糧食保護(hù)價收購，因而，我國目前的農(nóng)業(yè)直補的經(jīng)濟效果不明顯。
二、將糧補資金轉(zhuǎn)為農(nóng)村合作醫(yī)療基金方案探討
1、方案的提出
雖然從長遠(yuǎn)來說，農(nóng)業(yè)直接補貼具有很多優(yōu)越性，將是我們工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的主要內(nèi)容之一，但是在目前我國的農(nóng)村經(jīng)濟環(huán)境下，正如前文所述，其有效性是很值得懷疑的，很大程度上只是一民心工程。雖然農(nóng)業(yè)直接補貼的實施，可以增加農(nóng)業(yè)的小量收入，也能對穩(wěn)定我國糧食生產(chǎn)起到一定的作用，但這些效果都是短期和小量的，對生產(chǎn)性投入及生產(chǎn)增長幾乎無影響，這是輸血、是轉(zhuǎn)移支付而不是提高生產(chǎn)力，因為從中長期來說，農(nóng)村經(jīng)濟增長主要還是有賴于農(nóng)戶人力資本、物質(zhì)資本的持續(xù)增長。因此，我國目前的農(nóng)業(yè)直接補貼政策可以說政治效果明顯，但經(jīng)濟效果不明顯。
正是由于工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)存在路徑選擇，針對農(nóng)業(yè)直接補貼在經(jīng)濟上不是最優(yōu)選擇的現(xiàn)實，我們擬議暫時將對農(nóng)業(yè)的直接補貼資金用于農(nóng)村更應(yīng)優(yōu)先發(fā)展的領(lǐng)域，比如將農(nóng)業(yè)直補資金轉(zhuǎn)為農(nóng)村義務(wù)教育基金或農(nóng)村社會保障基金。有關(guān)農(nóng)村義務(wù)教育的問題在本文我們暫時不討論，根據(jù)目前農(nóng)村實際，我們認(rèn)為，將農(nóng)業(yè)直補資金轉(zhuǎn)為新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金建立財政支撐的新型農(nóng)村合作醫(yī)療應(yīng)該說是一個易于操作且經(jīng)濟效果比較好的選擇。
新型農(nóng)村合作醫(yī)療在我國實踐中面臨種種危機：農(nóng)民的疑慮、基層政府的“套資沖動”與“釣魚工程”、“保大”悖論、管理體制不完善等等。種種跡象顯示，這些危機有可能使新型農(nóng)村合作醫(yī)療陷入困境，因而有專家指出“對于貧困最好的保障方式可能是醫(yī)療救助而非合作醫(yī)療”（楊紅燕，2004）。
政府必須考慮農(nóng)村經(jīng)濟長期與短期、功利與科學(xué)之間的關(guān)系。根據(jù)我們對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展次序的分析，政府將農(nóng)業(yè)直補資金轉(zhuǎn)為新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金建立財政支撐的新型農(nóng)村合作醫(yī)療也許正是能夠體現(xiàn)這種考慮的政策之一：
首先，將農(nóng)業(yè)直補資金轉(zhuǎn)為新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金可以節(jié)省大量的執(zhí)行成本。農(nóng)業(yè)直接補貼制度與新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度作為我國工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的兩個重要內(nèi)容，在實踐操作中面臨尷尬局面：一方面，政府要將農(nóng)業(yè)直接補貼發(fā)放到農(nóng)民手中，需要一定的執(zhí)行費用，據(jù)專家測算，美國、日本和歐盟對農(nóng)民收入每補貼1美元，需執(zhí)行成本0.5美元，中國的執(zhí)行成本比美日等發(fā)達(dá)國家更高。[8]另一方面，政府又要通過自愿原則去發(fā)動農(nóng)民交納并逐個收取合作醫(yī)療資金，“目前，多數(shù)試點縣（市）還是采用由鄉(xiāng)村干部和鄉(xiāng)村醫(yī)生入戶進(jìn)行宣傳并收繳合作醫(yī)療資金的辦法，征收成本較高，難度也大”。[9]將農(nóng)業(yè)直補資金轉(zhuǎn)為新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金，可以避開政府與單個農(nóng)民之間先“發(fā)錢”后“收錢”的工作流程，低成本、高效率地完成了籌資過程。
其次，將農(nóng)業(yè)直補資金轉(zhuǎn)為新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金可以更好地促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，更有利于“三農(nóng)”問題的解決。根據(jù)我們對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展次序的分析，將農(nóng)業(yè)直補資金轉(zhuǎn)為新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金，建立財政支撐的新型農(nóng)村合作醫(yī)療，可以降低農(nóng)戶生存風(fēng)險，促使農(nóng)戶人力資本、物質(zhì)資本增長，起到提高農(nóng)村生產(chǎn)力的效果，與對農(nóng)業(yè)進(jìn)行直接補貼的“輸血”工程相比，更有利于農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。
最后，建立財政支撐的新型農(nóng)村合作醫(yī)療可以確保新型農(nóng)村合作醫(yī)療的實現(xiàn)。建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，是黨中央國務(wù)院要求“只許成功，不準(zhǔn)失敗”的民心工程。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的成功，對于提高農(nóng)民健康保障水平，減輕醫(yī)療負(fù)擔(dān)，解決因病致貧、因病返貧問題，維護(hù)社會穩(wěn)定、構(gòu)建小康和諧社會等，都具有重大意義和價值。但實踐過程中農(nóng)戶對政府職能部門、對合作醫(yī)療本身的種種疑慮，政府部門的道德風(fēng)險，執(zhí)行的高成本等等因素導(dǎo)致新型農(nóng)村合作醫(yī)療農(nóng)民參合意愿與參合率不容樂觀。湖南試點縣桂陽縣“新型農(nóng)村合作醫(yī)療七成農(nóng)民不領(lǐng)情”、“覆蓋率僅為34.5%”[10]就從局部反映了一些問題，而基層政府“套資沖動”與“釣魚工程”的廣泛存在則更說明了這一問題帶有普遍性。將農(nóng)業(yè)直補資金轉(zhuǎn)為新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金，建立財政支撐的新型農(nóng)村合作醫(yī)療，農(nóng)戶的疑慮、政府部門道德風(fēng)險、執(zhí)行的高成本等都有望得到化解，從而可以迅速地以近乎“全覆蓋”的規(guī)模展開合作醫(yī)療體系建設(shè)，而財政不必多花一分錢。
2、方案的設(shè)計
將農(nóng)業(yè)直補資金轉(zhuǎn)為新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金建立財政支撐的新型農(nóng)村合作醫(yī)療核心內(nèi)容包括兩個部分：一是農(nóng)業(yè)直補資金的核算與財政存留；二是財政存留下來的直補資金如何轉(zhuǎn)化為新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金。
根據(jù)這兩個部分的內(nèi)容，我們設(shè)計這一方案的具體操作步驟：
第一步，農(nóng)業(yè)直補資金核算。糧食主產(chǎn)省、自治區(qū)原則上根據(jù)種糧農(nóng)戶的實際種植面積乘上國家規(guī)定的補貼系數(shù)進(jìn)行核算，如采取其他方式，也要剔除不種糧的因素，盡可能做到與種植面積接近；其他省、自治區(qū)、直轄市要結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H選擇切實可行的核算方式，農(nóng)業(yè)直補資金核算后，要向農(nóng)戶公開有關(guān)信息，并建立明細(xì)帳目。
第二步，農(nóng)業(yè)直補資金財政存留。根據(jù)核算的農(nóng)業(yè)直補資金，各級財政根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行投入，在財政資金到位后，暫不實行直接發(fā)放現(xiàn)金的方式或向農(nóng)戶發(fā)放儲蓄存折或儲蓄卡的方式。而是將資金全部轉(zhuǎn)移至縣級財政后存留下來，作好向合作醫(yī)療基金帳戶轉(zhuǎn)帳的準(zhǔn)備。當(dāng)然，在信息系統(tǒng)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，也可經(jīng)考慮將資金放在省級財政存留，然后由省財政直接轉(zhuǎn)帳至合作醫(yī)療基金帳戶。
第三步，新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金帳戶設(shè)立。新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金實行統(tǒng)籌帳戶與家庭帳戶相結(jié)合，統(tǒng)籌帳戶用于住院醫(yī)療費用和大額醫(yī)療費用補償，家庭帳戶用于支付家庭成員門診醫(yī)療費用和起付補償標(biāo)準(zhǔn)以下的醫(yī)療費用。統(tǒng)籌基金和家庭帳戶基金分別核算，分開管理，互不擠占，家庭帳戶基金以醫(yī)療保障卡的方式發(fā)放，參保人員可隨時查詢家庭帳戶資金余額。
第四步，農(nóng)業(yè)直補資金轉(zhuǎn)帳。將鄉(xiāng)級財政存留的農(nóng)業(yè)直補資金根據(jù)農(nóng)業(yè)直補資金核算標(biāo)準(zhǔn)全部作為農(nóng)戶參合基金分別轉(zhuǎn)至新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金的兩個帳戶。轉(zhuǎn)入統(tǒng)籌帳戶的資金按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)收取，標(biāo)準(zhǔn)參照現(xiàn)在農(nóng)戶參加合作醫(yī)療所繳納的10元保費轉(zhuǎn)入統(tǒng)籌帳戶的資金額（比如說有些地區(qū)現(xiàn)在農(nóng)戶參加合作醫(yī)療所繳納的10元保費中有6元要轉(zhuǎn)入統(tǒng)籌帳戶，那么在農(nóng)業(yè)直補資金轉(zhuǎn)為合作醫(yī)療基金后，不論其參保費即農(nóng)業(yè)直補資金額是多少，轉(zhuǎn)入統(tǒng)籌帳戶的資金額也只能是6元）實行，農(nóng)業(yè)直補資金在扣除轉(zhuǎn)入統(tǒng)籌帳戶的資金后的剩余部分全部轉(zhuǎn)至參合農(nóng)戶的家庭帳戶，參合農(nóng)戶家庭帳戶基金在超過一定的標(biāo)準(zhǔn)后（各地因地制宜進(jìn)行確定），超出部分可以考慮變現(xiàn)支取方式。
第五步，確立財政對新型農(nóng)村合作醫(yī)療補助標(biāo)準(zhǔn)。在將農(nóng)業(yè)直補資金轉(zhuǎn)為新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金后，原則上財政對新型農(nóng)村合作醫(yī)療的補助不再與農(nóng)戶的參保費多少掛鉤，仍然堅持“中央財政對中西部地區(qū)除市區(qū)以外的參加新型合作醫(yī)療的農(nóng)民每年按人均10元安排合作醫(yī)療補助資金，地方財政對參加新型合作醫(yī)療的農(nóng)民補助每年不低于人均10元”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補助。
第六步，對參合農(nóng)戶醫(yī)療費用進(jìn)行補償。仍然按現(xiàn)在各地制定的切實可行的補償方案實施。
三、可能出現(xiàn)的幾個問題及對策
1、合法性問題
2005年2月3日財政部、國家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)部、國家糧食局、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善對種糧農(nóng)民直接補貼政策的意見》（以下簡稱《意見》）的通知明確指出：“兌現(xiàn)直接補貼可以與農(nóng)民繳納農(nóng)業(yè)稅同步進(jìn)行，但要分開操作，繳歸繳、補歸補，不許采取直接抵扣農(nóng)業(yè)稅的辦法，也嚴(yán)禁抵扣其他任何稅費。具體兌現(xiàn)方式，由省級人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H，結(jié)合農(nóng)民意愿自行確定。”
雖然《意見》中所說的嚴(yán)禁抵扣的稅費中沒有明確指出包括農(nóng)戶參合費，但中央的高度關(guān)注，各級政府對農(nóng)業(yè)直補政策操作步驟的具體規(guī)定都使農(nóng)業(yè)直補資金轉(zhuǎn)為新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金方案面臨一個是否合法的問題。因為，目前國家還沒有任何相關(guān)政策或法律法規(guī)支持這一方案的實施。因此，國家必須研究這一方案的可行性，并盡快研究出相應(yīng)的法律法規(guī)、規(guī)范性文件及其相關(guān)政策措施，地方政府和相關(guān)部門也要根據(jù)各地實際制定具體實施方案，確保直補資金轉(zhuǎn)為新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金方案在法律上找到支持。
2、縣級財政能力問題
將農(nóng)業(yè)直補資金轉(zhuǎn)為新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金，建立財政支撐的新型農(nóng)村合作醫(yī)療后，新型農(nóng)村合作醫(yī)療將近乎“全覆蓋”。按現(xiàn)有方案，縣級財政對每個參保對象要承擔(dān)一定的補助資金，于是縣(市)每年就要拿出幾百萬甚至上千萬資金用于合作醫(yī)療配套，縣級財政的這筆支出，加上縣鄉(xiāng)兩級合作醫(yī)療工作機構(gòu)運轉(zhuǎn)的支出，使縣級財政多了一項巨大而且是剛性的支出項目，在一些經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)的縣，困難很大。因此，要加強中央和省級政府對方案實施后的新型農(nóng)村合作醫(yī)療的財政補貼力度，在確定省、市、縣財政補助的比例時，不搞一刀切：對富裕縣，可適當(dāng)提高其補貼標(biāo)準(zhǔn)，省財政不給補貼；對貧困縣和特困縣，則要減免，減免部分可由中央和省財政共同承擔(dān)。
3、農(nóng)戶資金平衡問題
根據(jù)我們的方案，對于以糧食生產(chǎn)為重要生存方式的農(nóng)戶，不存在資金平衡問題。但對于那些失地、無地、不從事糧食生產(chǎn)的農(nóng)民工、種植非糧食作物的農(nóng)民則存在一個資金平衡問題。
我們建議，對于那些因病、因老、因殘而無法耕種土地的農(nóng)民以及失地、無地并滯留在農(nóng)村生活無保障的農(nóng)民，需要繼續(xù)通過社會救助的方法籌措其合作醫(yī)療資金；對已入城并以城鎮(zhèn)為主要生存地的“農(nóng)民工”則根據(jù)實際情況考慮采用以“土地?fù)Q保障”的方式建立與城市居民相一致的社會保障體系（曾祥炎，2005），或采取社會救助，或由“農(nóng)民工”自己負(fù)擔(dān)，財政給予適當(dāng)補助；對于那些種植非糧食作物的農(nóng)民，可以視不同情況，或由農(nóng)民自己負(fù)擔(dān)，或由財政給予部分補助。
4、對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與糧食安全的影響問題
眾所周知，農(nóng)業(yè)直接補貼制度在我國的實施有兩個重要目標(biāo)：一是增加農(nóng)民收入，確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；二是保障國家糧食安全。雖然由于財力投入的限制，在我國目前情況下，糧食直補雙重目標(biāo)的效果并不明顯，其效果甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于對糧食的保護(hù)價收購，但這并不意味著這一政策本身存在什么問題，因為相對于財力投入量的比例來說，其效果還是顯而易見的，而且，正如前文所述，從國際經(jīng)驗來看，農(nóng)業(yè)直補政策本身具有很大的優(yōu)越性，是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的主要方式之一。因此，將農(nóng)業(yè)直補資金轉(zhuǎn)為新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金我們?nèi)匀灰紤]對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與糧食安全的影響。
根據(jù)我們的分析，將農(nóng)業(yè)直補資金轉(zhuǎn)為新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金主要影響的是產(chǎn)糧大戶的生產(chǎn)活動，而對一般農(nóng)戶的影響不大。因此，我們在方案中設(shè)計了產(chǎn)糧大戶的農(nóng)業(yè)直補資金轉(zhuǎn)為參合資金后變現(xiàn)的可能性，因為根據(jù)現(xiàn)有新型農(nóng)村合作醫(yī)療有關(guān)政策，參合資金是不能變現(xiàn)的，為了確保種糧大戶的利益以及其生產(chǎn)活動的順利進(jìn)行，我們認(rèn)為參合農(nóng)戶家庭帳戶基金在超過一定的標(biāo)準(zhǔn)后，超出部分應(yīng)該允許變現(xiàn)支取。
[參考文獻(xiàn)]
[1]農(nóng)業(yè)直接補貼有不掛鉤的固定補貼、不掛鉤的差價補貼、掛鉤的固定補貼和掛鉤的差價補貼等多種形式，本文所講的農(nóng)業(yè)直接補貼指目前我國常用的不掛購的以土地種植面積計算發(fā)放的農(nóng)業(yè)直接補貼形式。
[2]參見約瑟夫·斯蒂格利茨1998年10月在聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議舉行的第九屆“保羅·普雷維什”講座上的演講《走向一種新的發(fā)展范式》。
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