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(一)保險的經濟補償作用得到切實發揮,成為穩定農業生產的重要工具保險的重要意義之一便是組織補償基金并對災害損失進行補償。我國政策性農業保險在十年試驗中有效發揮了經濟補償職能,據不完全統計,2004~2013年,我國農業保險共計向約1億農戶支付賠款超過770億元,戶均賠款超過700元,約相當于農戶人均純收入的10%左右。其中,2009年東北三省發生較嚴重旱災,受災面積約1.5億多畝,其中投保農業保險的超過5000萬畝,受損標的共獲得保險賠償約19.5億元;在2010年全國多省發生的洪澇災害中,受災農田中約有1900萬畝獲得超過20億元的保險賠款;2013年東北澇災和南方部分地區高溫干旱,農業保險支付賠款超過50億元①。實踐表明,十多年來,農業保險的賠償已經成為投保農民在災后恢復再生產和解決基本生活的最重要的資金來源之一,農業保險也成為分散農業風險、穩定農業生產的重要工具之一。
(二)保險的再分配功能日益明顯,成為國家強農富農惠農的重要舉措保險的一個重要特征就是它具有獨特的再分配作用和功能,事實上,目前我國建立的政策性農業保險制度在很大程度上正是借助這一獨特功能放大了政府支持農業保險資金的補償力度和效果。2004年,我國部分省區(江蘇、四川、湖南、新疆等)開始了以地方財政補貼為主的政策性農業保險試點,自2007年以來,中央財政開始對農業保險給予補貼,并逐步加大支持范圍和力度。到2013年,中央財政補貼范圍已擴大到全國所有省、自治區和直轄市,支持的標的范圍增加為包括小麥、玉米、棉花、能繁母豬、奶牛等農作物和畜牧產品在內的18類之多。2013年,中央財政保費補貼資金約120億元②,地方財政的配套補貼也超過110億,各類農業企業及農戶繳納約60億元。從風險保障總規模來看,中央財政所支出的補貼,最終獲得超過1萬億的風險保障,財政資金的放大效應近100倍,切實發揮了“四兩撥千斤”的杠桿作用;地方政府所配套的補貼部分,也有效地增加了支農資金總量;而農戶每支出1元錢則相應地獲得超過160元的風險保障。這是其他財政和金融手段難以實現的結果,更為重要的是,農業保險可以有效發揮市場化運作功能,在對災情的研判、損失金額的確定以及理賠金發放等方面更加專業、快速、精確,也更加公開、透明、公平,從而大大提高了救災工作的及時性、針對性和科學性。
(三)服務能力逐步提升,成為服務“三農”的重要渠道近年來,保險業不斷加深對發展農業保險重要意義的認識,各類經營主體主動轉變發展思路,高度重視并投入大量的資源,積極提升農業保險服務能力和服務水平。在服務網絡方面,目前有25家保險公司經營農業保險業務,除西藏、青海外,其他省份都有2家以上的保險公司,基本滿足了農業保險發展的需要。同時,作為輔助供給組織,還有中國漁業互保協會,浙江、江蘇、廣東等省的漁業互保協會,陜西省和湖北省創立的“農機風險互助”協會等提供特殊農業保險業務的服務。在基層服務體系和隊伍建設方面,一些經辦機構通過自建、共建或委托協辦等形式,建立了農村營銷服務部近7000個,農村保險服務站2.3萬個,村級服務點28萬個,農村協保員40余萬人。在服務手段方面,許多經辦機構針對農業保險的特殊性,在承保、理賠、單證管理等方面,充分運用現代信息化技術,既提高了服務質量,又加強了道德風險的管控。此外,人工干預天氣、無人機航拍、GPS等新技術不斷引入,豐富了服務手段和內容,增強了農業保險綜合服務水平。在服務標準方面,監管機構研究制定了農業保險承保、理賠等關鍵環節的基本操作規范,行業協會制定了相應的操作指引,為經辦機構提高服務水平提供了依據和支持。
(四)有效改善了農村金融發展的軟環境,成為農村金融改革創新的重要力量金融抑制是大多數發展中國家的通病和難題,我國也不例外,特別是我國農村,金融抑制造成的金融供給不足,一直是制約我國農業、農村發展和農民增收的瓶頸因素,而農業風險高、運行成本高則是造成金融抑制的重要原因之一。我國政策性農業保險發展的實踐表明,農業保險不僅可以及時補償農戶災害損失,增強農戶的抗風險能力,有效提高農戶的償債能力,而且通過與農村信貸的結合,積極改善農村的信用環境,有效激活農村金融服務鏈,促進信貸對農業發展的支持。近年來,在保監會、銀監會的支持下,保險機構圍繞建立銀保互動機制進行了積極探索,保險公司通過對設施蔬菜、水果等提供保險服務,銀行對參加保險的農戶優先給予信貸支持,形成了“公司+農戶+保險+信貸”的共同合作、承擔風險的模式,取得了很好的效果。此外,還有一些地方以保單質押、保險受益權轉讓等方式,在解決農村融資難方面做出了有益探索。總的來看,十年來農業保險取得快速發展和較好成績的主要經驗在于:一是各級政府的高度重視。2004年以來,連續多年的中央一號文件和中央農村工作會議,黨的十七大、十八大報告和十八屆三中全會決議,都對農業保險提出具體要求。各級地方政府逐步認識到發展農業保險的重要性,在組織機構、人才隊伍、資金投入等方面給予了積極保障。二是國家政策的大力支持。2004年起,部分地方政府對農業保險給予保費補貼,2007年起,中央財政開始并逐步加大財政補貼力度,同時國家給予系列稅收優惠政策,促進和推動了政策性農業保險的快速發展。三是保險業的積極努力。通過產品創新、服務創新、渠道創新和監管創新等,為廣大農戶提供了良好的保險保障和保險服務,有效滿足了廣大農戶日益增長的保險需求。
二、政策性農業保險發展中面臨的新形勢及存在的主要問題
當前,我國政策性農業保險發展面臨著一些新形勢、新情況、新要求。同時,隨著試點工作的進一步推進和深入,諸多制約政策性農業保險健康發展的問題也逐漸顯露出來。
(一)政策性農業保險發展面臨的新形勢、新情況、新要求黨的十八大報告提出,“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路,推動城鎮化和農業現代化相互協調,促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。”這將解決好農業、農村、農民問題作為當前及未來一個時期內改革發展的重點工作之一。現代農業具有“高科技、高投入、高產值、高收益”特點,同時也必然伴隨著高風險,對農業保險的風險保障需求也必然更加強烈。高投入需要金融支持,高風險則會促進風險意識的增強,也會對農業保險和涉農保險提出新的需求。因此,積極穩妥地推進農業保險,不斷增強服務經濟社會能力,符合國家要求,也將為順利完成十八大確定的主要目標和任務作出應有貢獻。黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出要“完善農業保險制度”,這是功在當前、利在長遠的一項重要舉措,是金融服務實體經濟在“三農”方面的具體體現,也對完善我國政策性農業保險制度提出了明確要求。《決定》中提出的保障國家糧食安全,提高農業綜合生產能力,發展高產、優質、高效、生態、安全農業,促進農業生產經營專業化、標準化、規模化、集約化,推進現代農業示范區建設等方面需要農業保險保駕護航;《決定》中提到的推進社會主義新農村建設和城鎮化進程,提高農民職業技能和創收能力,促進農民轉移就業,增加農民工資性收入,都對發展與農民相關的政策性農業保險及涉農保險提出新的要求;《決定》中明確的加強農村基礎設施建設、新農房建設,推進集體林權制度改革等領域也需要農業保險作為重要保障手段。2014年中央經濟工作會議、中央農村工作會議,對2014年及今后一個時期的經濟工作、農村工作做出戰略部署,對農業保險發展提出要求,特別是將保障國家糧食安全放在史無前例的地位。隨后下發的2014年中央一號文件,明確提出要“加大農業保險支持力度”,并出臺了一系列政策舉措,給農業保險帶來新的發展機遇,提出更高的發展要求,也賦予了新的發展任務。
(二)目前政策性農業保險發展中存在的主要問題及原因分析一是頂層設計與統籌管理缺失。經過十多年的探索,我國農業保險事實上確立了“分散決策”的模式和思路,做不做、如何做、怎么做農業保險由各地自主決定,相應的中央政府給予配套支持。但是,農業保險的制度如何設計、政策性農業保險要遵循什么原則、如何經營和管理等問題從中央到地方并不十分明確。這對于缺乏農業保險理論和經營管理實踐經驗的各級地方政府而言,有些勉為其難。所以,大部分省份或者因為認識不到位,或者因為不了解相關規則,未能設計出適合本地農業特點的農業保險制度。有的地方雖然設計了自己的農業保險制度,也不乏創造性,但與農業保險的經營要求相比相差太遠,實踐也存在諸多問題。例如,有的地區對參與農業保險的各方主體的權利和義務關系的規定不明確,使農險經營由于受到不恰當的干預而嚴重損害了農戶的切身利益。隨著試驗的深入展開,頂層設計上的不足與缺失,必然會對農業保險健康持續發展產生不利影響。同時,統籌管理體制不順影響著農業保險的深入發展。目前,農業保險的監管工作,由保監會負責,但由于農業保險自身政策性強的特點,其管理涉及部門較分散。從覆蓋行業來看,由于涉及農業的相關產業,因而其推進的主體應包括農業、林業等部門;從國家改革發展的政策來看,需要由國家發展改革委進行協調;從財政補貼來看,財政補貼資金的撥付涉及財政部門。此外,農業保險的立法問題涉及國務院法制部門,稅收問題涉及到稅務部門。盡管《農業保險條例》對各級政府及其相關部門的職責、作用和行為邊界等作了規定,并且涉及的相關部門也在積極做好相關工作,但由于尚未建立統籌管理機制,缺乏牽頭的機構,各相關部門的協調溝通比較困難,由此帶來的協同效應和工作效率十分低下,嚴重影響了農業保險的深入推進。二是逆選擇和道德風險問題呈現愈演愈烈態勢。在保險經營中逆選擇和道德風險問題一直備受國內外同行的關注,在目前我國政策性農業保險中,逆選擇和道德風險更是呈現出愈演愈烈的趨勢。逆選擇是由于信息的不對稱造成的,比如農戶把風險高的“差地”投保,而對不經常受災的“好地”不投保。特別是目前我國大部分試點地區(除浙江和內蒙古之外)普遍沒有實行風險區劃和費率分區,一個地區內農作物險種實行同一個費率,個別險種甚至全國同一個費率,這使得低風險地區的農戶缺乏投保積極性,而風險較高地區的農戶則投保熱情高漲,甚至出現排隊買保險的罕見場面,逆選擇問題更加嚴重。在一般財產險中,道德風險問題主要存在于投保人一方,而農業保險由于存在特殊的三方主體關系(農戶、保險公司和政府部門),不僅投保農戶存在道德風險問題,保險公司和參與農業保險組織推動的基層政府部門工作人員也存在道德風險事故。從筆者了解的情況看:在農戶一方,主要表現為擴大災情災損、騙保騙賠、少報多陪、多保假賠、一保多賠等問題;在保險人一方,主要表現在有的保險業務人員虛假承保或出具假保單,災害發生后不認真執行合同責任,或者在定損理賠中壓低災損,少賠甚至不賠等方面;在地方政府一方,有的地方政府過分干預保險機構的業務活動,要求參與機構簽訂不合規范的保單,有的地方政府與保險公司合謀,搞“統保統賠”,農民不需要交保費,由基層政府或者個人代墊代交投保農民應繳的保費,在保險期末通過制造假賠案或虛增賠款等方式,將基層政府或個人代交保費和政府財政補貼保費款套取回來,還有的地方甚至出現地方政府和投保農戶“聯合起來吃保險”現象,沒有參保也要求賠付,等等。據不完全統計,我國種植業保險中道德風險給保險公司造成的經濟損失占保險賠款的20%以上,養殖業保險中更為嚴重,這也是前幾年某些領域(例如能繁母豬保險)和地區農業保險業務萎縮或者發展緩慢的重要原因之一。如果繼續任由這些問題發生,必然會危及農業保險的持續健康發展。三是參與主體經營管理技術和水平有待進一步提高。農業保險的保險利益是一種事先難以準確確定的預期利益。農業保險的標的大都是活的農作物或動物,它們的生長、飼養離不開人的行為作用,因此,農業保險經營對損失數據、精算技術以及費率分區技術等的要求比一般財產險要高得多。盡管近年來我國農業保險參與主體的經營管理技術已有很大提升,但仍難以滿足農業保險發展的現實需要,主要表現在:農業風險監測技術落后,特別是風險的識別、衡量、預測、預警以及信息統計與管理等,難以滿足快速發展的需要;農業保險定價技術落后,由于各種主客觀原因我國農業風險區劃幾近空白,精算技術甚為薄弱,又缺乏完備的統計數據資料支持,費率的厘定帶有很大程度的主觀性和盲目性,難以準確反映保險標的的真實風險水平;產品開發技術落后,集中表現在產品質量低、針對性差,真正根據農民收入水平、風險狀況量身定做的產品少之又少。四是財稅支持政策存在較大隱憂。財政補貼不單單是一個資金投入的問題,而是應包括前期補貼方案的確定、中期補貼的發放、后期補貼效果的評估以及全程相關風險的控制等多個環節。從上述補貼涉及的環節看,我國農業保險財政補貼政策還存在諸多問題,主要表現在:一方面,按照現行的補貼政策,中央和各級地方財政之間采取的是一種“補貼聯動”的方式,即中央財政的補貼需要各級地方財政補貼相配套后才能落實的一種方式,設計這種方式的初衷是鼓勵地方財政拿出資金來發展農業保險,保障農業穩定和農民的基本生活,且能在一定程度上避免地方政府的道德風險和“釣魚”行為,但實踐中也出現了中央財政資金撥付滯后的問題,導致地方政府及保險經營機構在制定保險保障水平和保險補償方案時趨于保守。此外,“補貼聯動”也會形成地區間的不公平,經濟欠發達及農業比重較高的地區往往由于地方財政實力不足而導致上級財政補貼不到位或到位不及時,產生補貼累退效應。另一方面,如前文所述,財政補貼引發了道德風險問題,個別地方政府和保險機構存在通過不當方式甚至違規違法手段套取中央財政補貼的一定動機和行為,從而造成財政補貼資金的漏損,大大削弱和減低了財政資金支持農業保險的力度和效果。政府為鼓勵農業保險經營機構的積極性,還出臺了稅收上的優惠政策。主要包括,對種植業和養殖業保險免征營業稅和印花稅,同時對開展種植業和養殖業保險業務的保費收入,在計算應繳稅額時按90%比例減計收入(但該政策于2013年底執行到期,未來是否繼續實施尚無定論),此外按不超過種植業補貼險種當年保費收入25%計提的大災風險準備金,準予在企業所得稅前據實扣除。對農業保險提供稅收優惠是國際普遍的做法,目前美國、日本、加拿大等許多國家對農業保險免征一切稅收。與相關國家和地區對農業保險提供的稅收支持相比,我國不論在補貼力度、范圍及政策延續性上都存在較大差距,這對農業保險的深入持續開展造成一定影響。五是大災風險分散機制尚待健全。農業風險集中度高、區域性強的特點,使得農業風險單位在洪澇、干旱等自然災害及災害損失中常常表現出時間與空間上的高度相關性,農險經營主體難以通過集合大量風險單位來分散大災風險,一旦發生大災往往將吞噬農險經營者的風險準備金和公積金甚至資本金,嚴重沖擊著農險經營者的財務穩定,進而因農險經營者償付能力不足而損害投保農戶的切身利益。這種情況已有先例,2007年東北某省農業保險試點地區發生了中等強度的干旱災害,保險責任范圍內的損失約15億元,但是包括中央和省政府補貼在內的農業保險保費收入總共只有6.8億元,省政府再拿出1億的財政資金支付超賠責任后,再也無力支付賠款;同年同樣的問題也發生在某自治區,當年農業保險保費總共收入3.4億元,但保險損失卻高達12億元。在這樣的情況下,要么是保險公司破產,要么不予足額賠付,任何一種情況的發生都是與舉辦政策性農業保險的初衷相違背的。盡管近年來從中央到地方逐步開始重視這一問題,部分試點地區也在積極探索有關大災風險分散的方法和模式,但與實際需求相比還存在較大差距,存在諸多問題。如果不能解決好大災風險分散機制問題,農業保險的可持續經營將受到嚴峻挑戰。
三、完善我國政策性農業保險制度的對策建議
如何完善農業保險制度,規范發展農業保險,是當前保險業面臨的一項重要課題。筆者在此提出如下完善意見和政策建議,希望能夠為推動我國政策性農業保險健康持續發展提供借鑒和參考。
(一)加強頂層設計與統籌管理《農業保險條例》的頒布實施,標志著我國農業保險制度由試驗階段升級為正式確立。條例出臺后,各試點地區應及時完善或制定本地的農業保險制度方案。各地的制度設計應因地制宜,結合本地自身特點,同時各地在設計制度方案時應包括以下要素:明確參保農戶、經營主體和政府在農業保險制度中的角色和定位;有效鼓勵農戶參加并適應當地政府能力的財政和稅收支持政策;確定當地市場上的經營組織及其結構;提出科學合理的風險區劃和費率分區方案;大災風險管理安排;符合中央規定又適應本地特點的監管體制;合理、有效的農業保險制度效果評估機制。我國目前的農業保險制度,是在“政府引導、市場運作、自主自愿、協同推進”的原則下建立的。在業務經營管理上,農業保險要比一般商業保險復雜得多,這不僅體現在展業承保、防災減損、定損理賠等方面,還涉及氣象、金融、財政、稅務等若干領域,更主要地體現在其政策性本質所要求的跨部際協調上,因此,需要有一個統一的機構來管理研究和統籌協調。為避免出現因各自為政、分割管理、資源分散配置而導致高投入、低效率的局面,筆者建議我國可借鑒美國、日本等國的經驗,考慮在適當的時機,成立專門的農業保險管理機構,如設立專門的農業風險管理局或農業風險管理委員會(如圖2所示),牽頭協調保監會、農業部、財政部、國家發改委等有關部委,形成合力,共同推進我國農業保險制度建設,增強農業保險體制的政策效力。
(二)進一步加大政策扶持力度加大對農業保險的支持是世界各國(地區)的普遍做法,也是世貿組織允許各國支持農業的“綠箱”政策之一。隨著我國政策性農業保險試驗的深入,政府應進一步加大支持力度,以確保試點工作穩步持續地推進,具體而言:一是完善稅收優惠政策。參照國際經驗和我國現行對涉農企業的稅收優惠政策,可以考慮在免征種養兩業營業稅和印花稅的同時:(1)擴大免除所得稅的農業保險大災風險準備金的積累數額,如可由目前的25%逐步增加至100%,以增加經營主體的資金實力;(2)對農業保險經營主體的盈余,可在一定期間內適當減稅,以利于經營主體增加準備金積累,降低保險費率,提高農民的保費支付能力;(3)探索免除經營種植業、養殖業保險業務的所得稅,對其他涉農保險的營業稅和印花稅采取先征繳后按一定比例返還的方式。二是提供經營管理費用補貼和再保險費補貼,以激勵其經營農業保險,增加農業保險的供給。這兩項補貼實際上在2006年的《國十條》里已經明確提出,而我們需要做的只是在條件成熟時付諸實踐。三是完善目前的保費補貼方式,建立保費補貼的長效機制。結合2014年中央一號文件中的要求,提高中央、省級財政對主要糧食作物保險的保費補貼比例,逐步減少或取消產糧大縣縣級保費補貼,改變目前的“補貼聯動”政策,以調動地方政府、保險公司和農戶的積極性,建立健全農業保險保費補貼的長效機制。此外,建立保費補貼資金績效評估機制,擴大評估試點范圍,通過對補貼資金的全方位評估,促進政策的不斷完善和順利實施,提高財政補貼的實施效果和效率,進一步推動農業保險的健康和快速發展。
(三)切實提高農業保險經營主體的經營和管理水平各類農業保險經營主體要結合自身特點,不斷加強產品和服務創新,切實提高經營管理和服務水平。一是要推動農業保險產品創新,促進農業保險產品科學化和通俗化。一方面,結合我國多年的農業生產、災害數據,加強農業風險區劃的研究,根據不同區域和險種的風險損失狀況、保險責任、農戶承受能力等因素,合理厘定保險費率,提高產品定價的科學化水平。另一方面,創新開發保費低廉、保單通俗的保險產品,有針對性地提高保障程度。此外,積極研究天氣指數保險、小額信貸保證保險等新型險種,不斷滿足農戶日益增長的需求。二是要加大投入,加強農業保險服務體系建設,逐步建立起有效的農業保險服務網絡,及時為農戶提供投保告知、業務咨詢、報案和索賠指導等各類服務。三是要進一步發揮保險的防災減損功能,加強與農業、畜牧獸醫、林業等農林主管部門和水利、氣象、國土等災害管理預報部門的合作,認真評估各類災害對承保標的的致害性,會同相關單位積極開展防災減災工作,幫助農民提高抗御風險的能力。四是要加大新科技、新技術的應用,加快GPS、無人機查勘、衛星遙感等成熟技術的引入,提高承保、理賠等關鍵環節的工作質量和效率。此外,加強農業保險信息化建設,擴展IT技術在承保、理賠、財務核算等環節的管理與應用,從技術上杜絕弄虛作假,使業務經營的基礎操作更加規范、流程更加優化、管控更加嚴密。
(四)逐步構建多層次的農業大災風險分散機制構建農業大災風險分散機制,應該從時間和空間區域兩個維度上著手,具體來說,筆者認為可通過以下三條途徑:一是提高試點地區農業保險的覆蓋率。通過農業保險單位的增加,在直接保險層面上通過大數法則在更廣空間上實現風險分散。同時,筆者建議積極探索對關系國計民生的種植業(水稻、玉米、小麥、大豆、棉花等)和養殖業(豬、牛、羊等)實行適度的強制性保險,如可將各種支農優惠政策、貸款優惠政策與政策性農業保險結合起來,這樣既能規避農戶的逆選擇行為,提高政策性農業保險的覆蓋面以在更廣闊的空間范圍內分散風險,又能降低農戶貸款的違約風險,保證農村信貸更好地發揮服務“三農”的作用。二是建立農業保險再保險機制。通過再保險方式,可以在更大空間范圍內分散風險、分攤損失。結合發達國家經驗,建議由中央政府組建政策性的全國農業再保險公司(也可以由目前的中國再保險公司兼營這部分業務,事實上目前中國再保險公司部分地承擔了這部分職責)(如圖2所示),其職能主要有兩個:一是通過再保險機制,使農業風險在全國的范圍內得以最大程度的分散;二是補貼各省、市、區農業保險經營主體的虧損,即當農業保險經營主體的賠付超過一定金額或賠付率時,由農業再保險公司補足,所以這是一種差額杠桿撬動機制,既可以保證農戶以相對較低的費率參加保險,又可以撬動經營主體以不少于市場利潤率的水平來承保農業風險,充分調動投保人、保險人雙方的積極性。三是設立農業大災風險基金或大災風險的融資機制。筆者建議建立政府主導下的全國范圍內的農業大災風險基金,對遭遇大災損失的經營主體提供一定程度的補償,增強其抵抗大災風險的能力。大災風險基金可以由農業風險管理局負責管理運作,同時在合理測算基金籌集規模的基礎上實現封頂控制。另外,還可積極研究在資本市場上發行大災風險債券分散風險,但考慮到目前我國資本市場的現實情況,筆者認為此種方法應慎用。圖2我國政策性農業保險經營管理體系
(五)不斷規范農業保險市場經營行為要采取科學有效的措施,切實規范農業保險經營行為。一是監管部門要在農業保險監管上始終保持高壓,將農業保險作為監管檢查的重點內容之一,特別是重點檢查農業保險承保、理賠等關鍵環節的真實性,并加大對農業保險違規行為的處罰力度,提高違規經營的成本。二是參與農業保險業務的基層政府和涉農部門要嚴格按照《農業保險條例》等相關政策和制度要求,在各自行為邊界內履行職責,減少對農業保險業務活動的不恰當、不合理干預。同時,《條例》賦予了財政部門一定的監管權利和責任,對此,財政部門應加強研究并切實履行好相關職責。三是各類農業保險經營主體要樹立合法、合規經營的意識,建立起嚴格的內控制度和針對農業保險的內審機制,切實加強對分支機構農業保險工作的稽核審計,自覺抵制和杜絕各類違法違規和不誠信經營行為。
作者:王德寶王國軍單位:對外經濟貿易大學保險學院在職博士研究生對外經濟貿易大學保險學院院長助理