農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展成就范文

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一、我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的成就

（一）保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償作用得到切實(shí)發(fā)揮，成為穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要工具保險(xiǎn)的重要意義之一便是組織補(bǔ)償基金并對災(zāi)害損失進(jìn)行補(bǔ)償。我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在十年試驗(yàn)中有效發(fā)揮了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償職能，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2004~2013年，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)共計(jì)向約1億農(nóng)戶支付賠款超過770億元，戶均賠款超過700元，約相當(dāng)于農(nóng)戶人均純收入的10%左右。其中，2009年東北三省發(fā)生較嚴(yán)重旱災(zāi)，受災(zāi)面積約1.5億多畝，其中投保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的超過5000萬畝，受損標(biāo)的共獲得保險(xiǎn)賠償約19.5億元；在2010年全國多省發(fā)生的洪澇災(zāi)害中，受災(zāi)農(nóng)田中約有1900萬畝獲得超過20億元的保險(xiǎn)賠款；2013年東北澇災(zāi)和南方部分地區(qū)高溫干旱，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支付賠款超過50億元①。實(shí)踐表明，十多年來，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠償已經(jīng)成為投保農(nóng)民在災(zāi)后恢復(fù)再生產(chǎn)和解決基本生活的最重要的資金來源之一，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)也成為分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要工具之一。

（二）保險(xiǎn)的再分配功能日益明顯，成為國家強(qiáng)農(nóng)富農(nóng)惠農(nóng)的重要舉措保險(xiǎn)的一個(gè)重要特征就是它具有獨(dú)特的再分配作用和功能，事實(shí)上，目前我國建立的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度在很大程度上正是借助這一獨(dú)特功能放大了政府支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)資金的補(bǔ)償力度和效果。2004年，我國部分省區(qū)（江蘇、四川、湖南、新疆等）開始了以地方財(cái)政補(bǔ)貼為主的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)，自2007年以來，中央財(cái)政開始對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)給予補(bǔ)貼，并逐步加大支持范圍和力度。到2013年，中央財(cái)政補(bǔ)貼范圍已擴(kuò)大到全國所有省、自治區(qū)和直轄市，支持的標(biāo)的范圍增加為包括小麥、玉米、棉花、能繁母豬、奶牛等農(nóng)作物和畜牧產(chǎn)品在內(nèi)的18類之多。2013年，中央財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼資金約120億元②，地方財(cái)政的配套補(bǔ)貼也超過110億，各類農(nóng)業(yè)企業(yè)及農(nóng)戶繳納約60億元。從風(fēng)險(xiǎn)保障總規(guī)模來看，中央財(cái)政所支出的補(bǔ)貼，最終獲得超過1萬億的風(fēng)險(xiǎn)保障，財(cái)政資金的放大效應(yīng)近100倍，切實(shí)發(fā)揮了“四兩撥千斤”的杠桿作用；地方政府所配套的補(bǔ)貼部分，也有效地增加了支農(nóng)資金總量；而農(nóng)戶每支出1元錢則相應(yīng)地獲得超過160元的風(fēng)險(xiǎn)保障。這是其他財(cái)政和金融手段難以實(shí)現(xiàn)的結(jié)果，更為重要的是，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可以有效發(fā)揮市場化運(yùn)作功能，在對災(zāi)情的研判、損失金額的確定以及理賠金發(fā)放等方面更加專業(yè)、快速、精確，也更加公開、透明、公平，從而大大提高了救災(zāi)工作的及時(shí)性、針對性和科學(xué)性。

（三）服務(wù)能力逐步提升，成為服務(wù)“三農(nóng)”的重要渠道近年來，保險(xiǎn)業(yè)不斷加深對發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)重要意義的認(rèn)識，各類經(jīng)營主體主動轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，高度重視并投入大量的資源，積極提升農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)能力和服務(wù)水平。在服務(wù)網(wǎng)絡(luò)方面，目前有25家保險(xiǎn)公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，除西藏、青海外，其他省份都有2家以上的保險(xiǎn)公司，基本滿足了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的需要。同時(shí)，作為輔助供給組織，還有中國漁業(yè)互保協(xié)會，浙江、江蘇、廣東等省的漁業(yè)互保協(xié)會，陜西省和湖北省創(chuàng)立的“農(nóng)機(jī)風(fēng)險(xiǎn)互助”協(xié)會等提供特殊農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的服務(wù)。在基層服務(wù)體系和隊(duì)伍建設(shè)方面，一些經(jīng)辦機(jī)構(gòu)通過自建、共建或委托協(xié)辦等形式，建立了農(nóng)村營銷服務(wù)部近7000個(gè)，農(nóng)村保險(xiǎn)服務(wù)站2.3萬個(gè)，村級服務(wù)點(diǎn)28萬個(gè)，農(nóng)村協(xié)保員40余萬人。在服務(wù)手段方面，許多經(jīng)辦機(jī)構(gòu)針對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的特殊性，在承保、理賠、單證管理等方面，充分運(yùn)用現(xiàn)代信息化技術(shù)，既提高了服務(wù)質(zhì)量，又加強(qiáng)了道德風(fēng)險(xiǎn)的管控。此外，人工干預(yù)天氣、無人機(jī)航拍、GPS等新技術(shù)不斷引入，豐富了服務(wù)手段和內(nèi)容，增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)綜合服務(wù)水平。在服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)方面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)研究制定了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保、理賠等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的基本操作規(guī)范，行業(yè)協(xié)會制定了相應(yīng)的操作指引，為經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提高服務(wù)水平提供了依據(jù)和支持。

（四）有效改善了農(nóng)村金融發(fā)展的軟環(huán)境，成為農(nóng)村金融改革創(chuàng)新的重要力量金融抑制是大多數(shù)發(fā)展中國家的通病和難題，我國也不例外，特別是我國農(nóng)村，金融抑制造成的金融供給不足，一直是制約我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收的瓶頸因素，而農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)高、運(yùn)行成本高則是造成金融抑制的重要原因之一。我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的實(shí)踐表明，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不僅可以及時(shí)補(bǔ)償農(nóng)戶災(zāi)害損失，增強(qiáng)農(nóng)戶的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，有效提高農(nóng)戶的償債能力，而且通過與農(nóng)村信貸的結(jié)合，積極改善農(nóng)村的信用環(huán)境，有效激活農(nóng)村金融服務(wù)鏈，促進(jìn)信貸對農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持。近年來，在保監(jiān)會、銀監(jiān)會的支持下，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)圍繞建立銀保互動機(jī)制進(jìn)行了積極探索，保險(xiǎn)公司通過對設(shè)施蔬菜、水果等提供保險(xiǎn)服務(wù)，銀行對參加保險(xiǎn)的農(nóng)戶優(yōu)先給予信貸支持，形成了“公司+農(nóng)戶+保險(xiǎn)+信貸”的共同合作、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的模式，取得了很好的效果。此外，還有一些地方以保單質(zhì)押、保險(xiǎn)受益權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式，在解決農(nóng)村融資難方面做出了有益探索。總的來看，十年來農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)取得快速發(fā)展和較好成績的主要經(jīng)驗(yàn)在于：一是各級政府的高度重視。2004年以來，連續(xù)多年的中央一號文件和中央農(nóng)村工作會議，黨的十七大、十八大報(bào)告和十八屆三中全會決議，都對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提出具體要求。各級地方政府逐步認(rèn)識到發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的重要性，在組織機(jī)構(gòu)、人才隊(duì)伍、資金投入等方面給予了積極保障。二是國家政策的大力支持。2004年起，部分地方政府對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)給予保費(fèi)補(bǔ)貼，2007年起，中央財(cái)政開始并逐步加大財(cái)政補(bǔ)貼力度，同時(shí)國家給予系列稅收優(yōu)惠政策，促進(jìn)和推動了政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的快速發(fā)展。三是保險(xiǎn)業(yè)的積極努力。通過產(chǎn)品創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新、渠道創(chuàng)新和監(jiān)管創(chuàng)新等，為廣大農(nóng)戶提供了良好的保險(xiǎn)保障和保險(xiǎn)服務(wù)，有效滿足了廣大農(nóng)戶日益增長的保險(xiǎn)需求。

二、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展中面臨的新形勢及存在的主要問題

當(dāng)前，我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展面臨著一些新形勢、新情況、新要求。同時(shí)，隨著試點(diǎn)工作的進(jìn)一步推進(jìn)和深入，諸多制約政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)健康發(fā)展的問題也逐漸顯露出來。

（一）政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展面臨的新形勢、新情況、新要求黨的十八大報(bào)告提出，“堅(jiān)持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。”這將解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題作為當(dāng)前及未來一個(gè)時(shí)期內(nèi)改革發(fā)展的重點(diǎn)工作之一。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)具有“高科技、高投入、高產(chǎn)值、高收益”特點(diǎn)，同時(shí)也必然伴隨著高風(fēng)險(xiǎn)，對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)保障需求也必然更加強(qiáng)烈。高投入需要金融支持，高風(fēng)險(xiǎn)則會促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)意識的增強(qiáng)，也會對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和涉農(nóng)保險(xiǎn)提出新的需求。因此，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，不斷增強(qiáng)服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會能力，符合國家要求，也將為順利完成十八大確定的主要目標(biāo)和任務(wù)作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出要“完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度”，這是功在當(dāng)前、利在長遠(yuǎn)的一項(xiàng)重要舉措，是金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)在“三農(nóng)”方面的具體體現(xiàn)，也對完善我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度提出了明確要求。《決定》中提出的保障國家糧食安全，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，發(fā)展高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)、安全農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)模化、集約化，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設(shè)等方面需要農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保駕護(hù)航；《決定》中提到的推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，提高農(nóng)民職業(yè)技能和創(chuàng)收能力，促進(jìn)農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)，增加農(nóng)民工資性收入，都對發(fā)展與農(nóng)民相關(guān)的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)及涉農(nóng)保險(xiǎn)提出新的要求；《決定》中明確的加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新農(nóng)房建設(shè)，推進(jìn)集體林權(quán)制度改革等領(lǐng)域也需要農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為重要保障手段。2014年中央經(jīng)濟(jì)工作會議、中央農(nóng)村工作會議，對2014年及今后一個(gè)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)工作、農(nóng)村工作做出戰(zhàn)略部署，對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展提出要求，特別是將保障國家糧食安全放在史無前例的地位。隨后下發(fā)的2014年中央一號文件，明確提出要“加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持力度”，并出臺了一系列政策舉措，給農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)帶來新的發(fā)展機(jī)遇，提出更高的發(fā)展要求，也賦予了新的發(fā)展任務(wù)。

（二）目前政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展中存在的主要問題及原因分析一是頂層設(shè)計(jì)與統(tǒng)籌管理缺失。經(jīng)過十多年的探索，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)事實(shí)上確立了“分散決策”的模式和思路，做不做、如何做、怎么做農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由各地自主決定，相應(yīng)的中央政府給予配套支持。但是，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的制度如何設(shè)計(jì)、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)要遵循什么原則、如何經(jīng)營和管理等問題從中央到地方并不十分明確。這對于缺乏農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理論和經(jīng)營管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的各級地方政府而言，有些勉為其難。所以，大部分省份或者因?yàn)檎J(rèn)識不到位，或者因?yàn)椴涣私庀嚓P(guān)規(guī)則，未能設(shè)計(jì)出適合本地農(nóng)業(yè)特點(diǎn)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。有的地方雖然設(shè)計(jì)了自己的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，也不乏創(chuàng)造性，但與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營要求相比相差太遠(yuǎn)，實(shí)踐也存在諸多問題。例如，有的地區(qū)對參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的各方主體的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系的規(guī)定不明確，使農(nóng)險(xiǎn)經(jīng)營由于受到不恰當(dāng)?shù)母深A(yù)而嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)戶的切身利益。隨著試驗(yàn)的深入展開，頂層設(shè)計(jì)上的不足與缺失，必然會對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)健康持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。同時(shí)，統(tǒng)籌管理體制不順影響著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的深入發(fā)展。目前，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管工作，由保監(jiān)會負(fù)責(zé)，但由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)自身政策性強(qiáng)的特點(diǎn)，其管理涉及部門較分散。從覆蓋行業(yè)來看，由于涉及農(nóng)業(yè)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，因而其推進(jìn)的主體應(yīng)包括農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門；從國家改革發(fā)展的政策來看，需要由國家發(fā)展改革委進(jìn)行協(xié)調(diào)；從財(cái)政補(bǔ)貼來看，財(cái)政補(bǔ)貼資金的撥付涉及財(cái)政部門。此外，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的立法問題涉及國務(wù)院法制部門，稅收問題涉及到稅務(wù)部門。盡管《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》對各級政府及其相關(guān)部門的職責(zé)、作用和行為邊界等作了規(guī)定，并且涉及的相關(guān)部門也在積極做好相關(guān)工作，但由于尚未建立統(tǒng)籌管理機(jī)制，缺乏牽頭的機(jī)構(gòu)，各相關(guān)部門的協(xié)調(diào)溝通比較困難，由此帶來的協(xié)同效應(yīng)和工作效率十分低下，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的深入推進(jìn)。二是逆選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問題呈現(xiàn)愈演愈烈態(tài)勢。在保險(xiǎn)經(jīng)營中逆選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問題一直備受國內(nèi)外同行的關(guān)注，在目前我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中，逆選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)更是呈現(xiàn)出愈演愈烈的趨勢。逆選擇是由于信息的不對稱造成的，比如農(nóng)戶把風(fēng)險(xiǎn)高的“差地”投保，而對不經(jīng)常受災(zāi)的“好地”不投保。特別是目前我國大部分試點(diǎn)地區(qū)（除浙江和內(nèi)蒙古之外）普遍沒有實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃和費(fèi)率分區(qū)，一個(gè)地區(qū)內(nèi)農(nóng)作物險(xiǎn)種實(shí)行同一個(gè)費(fèi)率，個(gè)別險(xiǎn)種甚至全國同一個(gè)費(fèi)率，這使得低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的農(nóng)戶缺乏投保積極性，而風(fēng)險(xiǎn)較高地區(qū)的農(nóng)戶則投保熱情高漲，甚至出現(xiàn)排隊(duì)買保險(xiǎn)的罕見場面，逆選擇問題更加嚴(yán)重。在一般財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)中，道德風(fēng)險(xiǎn)問題主要存在于投保人一方，而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由于存在特殊的三方主體關(guān)系(農(nóng)戶、保險(xiǎn)公司和政府部門)，不僅投保農(nóng)戶存在道德風(fēng)險(xiǎn)問題，保險(xiǎn)公司和參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織推動的基層政府部門工作人員也存在道德風(fēng)險(xiǎn)事故。從筆者了解的情況看：在農(nóng)戶一方，主要表現(xiàn)為擴(kuò)大災(zāi)情災(zāi)損、騙保騙賠、少報(bào)多陪、多保假賠、一保多賠等問題；在保險(xiǎn)人一方，主要表現(xiàn)在有的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)人員虛假承保或出具假保單，災(zāi)害發(fā)生后不認(rèn)真執(zhí)行合同責(zé)任，或者在定損理賠中壓低災(zāi)損，少賠甚至不賠等方面；在地方政府一方，有的地方政府過分干預(yù)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動，要求參與機(jī)構(gòu)簽訂不合規(guī)范的保單，有的地方政府與保險(xiǎn)公司合謀，搞“統(tǒng)保統(tǒng)賠”，農(nóng)民不需要交保費(fèi)，由基層政府或者個(gè)人代墊代交投保農(nóng)民應(yīng)繳的保費(fèi)，在保險(xiǎn)期末通過制造假賠案或虛增賠款等方式，將基層政府或個(gè)人代交保費(fèi)和政府財(cái)政補(bǔ)貼保費(fèi)款套取回來，還有的地方甚至出現(xiàn)地方政府和投保農(nóng)戶“聯(lián)合起來吃保險(xiǎn)”現(xiàn)象，沒有參保也要求賠付，等等。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國種植業(yè)保險(xiǎn)中道德風(fēng)險(xiǎn)給保險(xiǎn)公司造成的經(jīng)濟(jì)損失占保險(xiǎn)賠款的20%以上，養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)中更為嚴(yán)重，這也是前幾年某些領(lǐng)域（例如能繁母豬保險(xiǎn)）和地區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)萎縮或者發(fā)展緩慢的重要原因之一。如果繼續(xù)任由這些問題發(fā)生，必然會危及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的持續(xù)健康發(fā)展。三是參與主體經(jīng)營管理技術(shù)和水平有待進(jìn)一步提高。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)利益是一種事先難以準(zhǔn)確確定的預(yù)期利益。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的標(biāo)的大都是活的農(nóng)作物或動物,它們的生長、飼養(yǎng)離不開人的行為作用，因此，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營對損失數(shù)據(jù)、精算技術(shù)以及費(fèi)率分區(qū)技術(shù)等的要求比一般財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)要高得多。盡管近年來我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)參與主體的經(jīng)營管理技術(shù)已有很大提升，但仍難以滿足農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，主要表現(xiàn)在：農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測技術(shù)落后，特別是風(fēng)險(xiǎn)的識別、衡量、預(yù)測、預(yù)警以及信息統(tǒng)計(jì)與管理等，難以滿足快速發(fā)展的需要；農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定價(jià)技術(shù)落后，由于各種主客觀原因我國農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃幾近空白，精算技術(shù)甚為薄弱，又缺乏完備的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)資料支持，費(fèi)率的厘定帶有很大程度的主觀性和盲目性，難以準(zhǔn)確反映保險(xiǎn)標(biāo)的的真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)水平；產(chǎn)品開發(fā)技術(shù)落后，集中表現(xiàn)在產(chǎn)品質(zhì)量低、針對性差，真正根據(jù)農(nóng)民收入水平、風(fēng)險(xiǎn)狀況量身定做的產(chǎn)品少之又少。四是財(cái)稅支持政策存在較大隱憂。財(cái)政補(bǔ)貼不單單是一個(gè)資金投入的問題，而是應(yīng)包括前期補(bǔ)貼方案的確定、中期補(bǔ)貼的發(fā)放、后期補(bǔ)貼效果的評估以及全程相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的控制等多個(gè)環(huán)節(jié)。從上述補(bǔ)貼涉及的環(huán)節(jié)看，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼政策還存在諸多問題，主要表現(xiàn)在：一方面，按照現(xiàn)行的補(bǔ)貼政策，中央和各級地方財(cái)政之間采取的是一種“補(bǔ)貼聯(lián)動”的方式，即中央財(cái)政的補(bǔ)貼需要各級地方財(cái)政補(bǔ)貼相配套后才能落實(shí)的一種方式，設(shè)計(jì)這種方式的初衷是鼓勵(lì)地方財(cái)政拿出資金來發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，保障農(nóng)業(yè)穩(wěn)定和農(nóng)民的基本生活，且能在一定程度上避免地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)和“釣魚”行為，但實(shí)踐中也出現(xiàn)了中央財(cái)政資金撥付滯后的問題，導(dǎo)致地方政府及保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)在制定保險(xiǎn)保障水平和保險(xiǎn)補(bǔ)償方案時(shí)趨于保守。此外，“補(bǔ)貼聯(lián)動”也會形成地區(qū)間的不公平，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)及農(nóng)業(yè)比重較高的地區(qū)往往由于地方財(cái)政實(shí)力不足而導(dǎo)致上級財(cái)政補(bǔ)貼不到位或到位不及時(shí)，產(chǎn)生補(bǔ)貼累退效應(yīng)。另一方面，如前文所述，財(cái)政補(bǔ)貼引發(fā)了道德風(fēng)險(xiǎn)問題，個(gè)別地方政府和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)存在通過不當(dāng)方式甚至違規(guī)違法手段套取中央財(cái)政補(bǔ)貼的一定動機(jī)和行為，從而造成財(cái)政補(bǔ)貼資金的漏損，大大削弱和減低了財(cái)政資金支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的力度和效果。政府為鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)的積極性，還出臺了稅收上的優(yōu)惠政策。主要包括，對種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)免征營業(yè)稅和印花稅，同時(shí)對開展種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保費(fèi)收入，在計(jì)算應(yīng)繳稅額時(shí)按90%比例減計(jì)收入（但該政策于2013年底執(zhí)行到期，未來是否繼續(xù)實(shí)施尚無定論），此外按不超過種植業(yè)補(bǔ)貼險(xiǎn)種當(dāng)年保費(fèi)收入25%計(jì)提的大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，準(zhǔn)予在企業(yè)所得稅前據(jù)實(shí)扣除。對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供稅收優(yōu)惠是國際普遍的做法，目前美國、日本、加拿大等許多國家對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)免征一切稅收。與相關(guān)國家和地區(qū)對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供的稅收支持相比，我國不論在補(bǔ)貼力度、范圍及政策延續(xù)性上都存在較大差距，這對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的深入持續(xù)開展造成一定影響。五是大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制尚待健全。農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)集中度高、區(qū)域性強(qiáng)的特點(diǎn)，使得農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)單位在洪澇、干旱等自然災(zāi)害及災(zāi)害損失中常常表現(xiàn)出時(shí)間與空間上的高度相關(guān)性，農(nóng)險(xiǎn)經(jīng)營主體難以通過集合大量風(fēng)險(xiǎn)單位來分散大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，一旦發(fā)生大災(zāi)往往將吞噬農(nóng)險(xiǎn)經(jīng)營者的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金和公積金甚至資本金，嚴(yán)重沖擊著農(nóng)險(xiǎn)經(jīng)營者的財(cái)務(wù)穩(wěn)定，進(jìn)而因農(nóng)險(xiǎn)經(jīng)營者償付能力不足而損害投保農(nóng)戶的切身利益。這種情況已有先例，2007年東北某省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)地區(qū)發(fā)生了中等強(qiáng)度的干旱災(zāi)害，保險(xiǎn)責(zé)任范圍內(nèi)的損失約15億元，但是包括中央和省政府補(bǔ)貼在內(nèi)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入總共只有6.8億元，省政府再拿出1億的財(cái)政資金支付超賠責(zé)任后，再也無力支付賠款；同年同樣的問題也發(fā)生在某自治區(qū)，當(dāng)年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)總共收入3.4億元，但保險(xiǎn)損失卻高達(dá)12億元。在這樣的情況下，要么是保險(xiǎn)公司破產(chǎn)，要么不予足額賠付，任何一種情況的發(fā)生都是與舉辦政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的初衷相違背的。盡管近年來從中央到地方逐步開始重視這一問題，部分試點(diǎn)地區(qū)也在積極探索有關(guān)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散的方法和模式，但與實(shí)際需求相比還存在較大差距，存在諸多問題。如果不能解決好大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制問題，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可持續(xù)經(jīng)營將受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

三、完善我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的對策建議

如何完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，規(guī)范發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，是當(dāng)前保險(xiǎn)業(yè)面臨的一項(xiàng)重要課題。筆者在此提出如下完善意見和政策建議，希望能夠?yàn)橥苿游覈咝赞r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)健康持續(xù)發(fā)展提供借鑒和參考。

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與統(tǒng)籌管理《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度由試驗(yàn)階段升級為正式確立。條例出臺后，各試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)及時(shí)完善或制定本地的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度方案。各地的制度設(shè)計(jì)應(yīng)因地制宜，結(jié)合本地自身特點(diǎn)，同時(shí)各地在設(shè)計(jì)制度方案時(shí)應(yīng)包括以下要素：明確參保農(nóng)戶、經(jīng)營主體和政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度中的角色和定位；有效鼓勵(lì)農(nóng)戶參加并適應(yīng)當(dāng)?shù)卣芰Φ呢?cái)政和稅收支持政策；確定當(dāng)?shù)厥袌錾系慕?jīng)營組織及其結(jié)構(gòu)；提出科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃和費(fèi)率分區(qū)方案；大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理安排；符合中央規(guī)定又適應(yīng)本地特點(diǎn)的監(jiān)管體制；合理、有效的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度效果評估機(jī)制。我國目前的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，是在“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、自主自愿、協(xié)同推進(jìn)”的原則下建立的。在業(yè)務(wù)經(jīng)營管理上，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)要比一般商業(yè)保險(xiǎn)復(fù)雜得多，這不僅體現(xiàn)在展業(yè)承保、防災(zāi)減損、定損理賠等方面，還涉及氣象、金融、財(cái)政、稅務(wù)等若干領(lǐng)域，更主要地體現(xiàn)在其政策性本質(zhì)所要求的跨部際協(xié)調(diào)上，因此，需要有一個(gè)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)來管理研究和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。為避免出現(xiàn)因各自為政、分割管理、資源分散配置而導(dǎo)致高投入、低效率的局面，筆者建議我國可借鑒美國、日本等國的經(jīng)驗(yàn)，考慮在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)，成立專門的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，如設(shè)立專門的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局或農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理委員會（如圖2所示），牽頭協(xié)調(diào)保監(jiān)會、農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、國家發(fā)改委等有關(guān)部委，形成合力，共同推進(jìn)我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度建設(shè)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體制的政策效力。

（二）進(jìn)一步加大政策扶持力度加大對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持是世界各國（地區(qū)）的普遍做法，也是世貿(mào)組織允許各國支持農(nóng)業(yè)的“綠箱”政策之一。隨著我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試驗(yàn)的深入，政府應(yīng)進(jìn)一步加大支持力度，以確保試點(diǎn)工作穩(wěn)步持續(xù)地推進(jìn)，具體而言：一是完善稅收優(yōu)惠政策。參照國際經(jīng)驗(yàn)和我國現(xiàn)行對涉農(nóng)企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策,可以考慮在免征種養(yǎng)兩業(yè)營業(yè)稅和印花稅的同時(shí)：（1）擴(kuò)大免除所得稅的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金的積累數(shù)額，如可由目前的25%逐步增加至100%，以增加經(jīng)營主體的資金實(shí)力；（2）對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體的盈余，可在一定期間內(nèi)適當(dāng)減稅，以利于經(jīng)營主體增加準(zhǔn)備金積累，降低保險(xiǎn)費(fèi)率，提高農(nóng)民的保費(fèi)支付能力；（3）探索免除經(jīng)營種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的所得稅，對其他涉農(nóng)保險(xiǎn)的營業(yè)稅和印花稅采取先征繳后按一定比例返還的方式。二是提供經(jīng)營管理費(fèi)用補(bǔ)貼和再保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼，以激勵(lì)其經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，增加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的供給。這兩項(xiàng)補(bǔ)貼實(shí)際上在2006年的《國十條》里已經(jīng)明確提出，而我們需要做的只是在條件成熟時(shí)付諸實(shí)踐。三是完善目前的保費(fèi)補(bǔ)貼方式，建立保費(fèi)補(bǔ)貼的長效機(jī)制。結(jié)合2014年中央一號文件中的要求，提高中央、省級財(cái)政對主要糧食作物保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼比例，逐步減少或取消產(chǎn)糧大縣縣級保費(fèi)補(bǔ)貼，改變目前的“補(bǔ)貼聯(lián)動”政策，以調(diào)動地方政府、保險(xiǎn)公司和農(nóng)戶的積極性，建立健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼的長效機(jī)制。此外，建立保費(fèi)補(bǔ)貼資金績效評估機(jī)制，擴(kuò)大評估試點(diǎn)范圍，通過對補(bǔ)貼資金的全方位評估，促進(jìn)政策的不斷完善和順利實(shí)施，提高財(cái)政補(bǔ)貼的實(shí)施效果和效率，進(jìn)一步推動農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的健康和快速發(fā)展。

（三）切實(shí)提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體的經(jīng)營和管理水平各類農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體要結(jié)合自身特點(diǎn)，不斷加強(qiáng)產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新，切實(shí)提高經(jīng)營管理和服務(wù)水平。一是要推動農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品創(chuàng)新，促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品科學(xué)化和通俗化。一方面，結(jié)合我國多年的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、災(zāi)害數(shù)據(jù)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃的研究，根據(jù)不同區(qū)域和險(xiǎn)種的風(fēng)險(xiǎn)損失狀況、保險(xiǎn)責(zé)任、農(nóng)戶承受能力等因素，合理厘定保險(xiǎn)費(fèi)率，提高產(chǎn)品定價(jià)的科學(xué)化水平。另一方面，創(chuàng)新開發(fā)保費(fèi)低廉、保單通俗的保險(xiǎn)產(chǎn)品，有針對性地提高保障程度。此外，積極研究天氣指數(shù)保險(xiǎn)、小額信貸保證保險(xiǎn)等新型險(xiǎn)種，不斷滿足農(nóng)戶日益增長的需求。二是要加大投入，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)體系建設(shè)，逐步建立起有效的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)為農(nóng)戶提供投保告知、業(yè)務(wù)咨詢、報(bào)案和索賠指導(dǎo)等各類服務(wù)。三是要進(jìn)一步發(fā)揮保險(xiǎn)的防災(zāi)減損功能，加強(qiáng)與農(nóng)業(yè)、畜牧獸醫(yī)、林業(yè)等農(nóng)林主管部門和水利、氣象、國土等災(zāi)害管理預(yù)報(bào)部門的合作，認(rèn)真評估各類災(zāi)害對承保標(biāo)的的致害性，會同相關(guān)單位積極開展防災(zāi)減災(zāi)工作，幫助農(nóng)民提高抗御風(fēng)險(xiǎn)的能力。四是要加大新科技、新技術(shù)的應(yīng)用，加快GPS、無人機(jī)查勘、衛(wèi)星遙感等成熟技術(shù)的引入，提高承保、理賠等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的工作質(zhì)量和效率。此外，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)信息化建設(shè)，擴(kuò)展IT技術(shù)在承保、理賠、財(cái)務(wù)核算等環(huán)節(jié)的管理與應(yīng)用，從技術(shù)上杜絕弄虛作假，使業(yè)務(wù)經(jīng)營的基礎(chǔ)操作更加規(guī)范、流程更加優(yōu)化、管控更加嚴(yán)密。

（四）逐步構(gòu)建多層次的農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制構(gòu)建農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，應(yīng)該從時(shí)間和空間區(qū)域兩個(gè)維度上著手，具體來說，筆者認(rèn)為可通過以下三條途徑:一是提高試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋率。通過農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)單位的增加，在直接保險(xiǎn)層面上通過大數(shù)法則在更廣空間上實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分散。同時(shí)，筆者建議積極探索對關(guān)系國計(jì)民生的種植業(yè)（水稻、玉米、小麥、大豆、棉花等）和養(yǎng)殖業(yè)（豬、牛、羊等）實(shí)行適度的強(qiáng)制性保險(xiǎn)，如可將各種支農(nóng)優(yōu)惠政策、貸款優(yōu)惠政策與政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)結(jié)合起來，這樣既能規(guī)避農(nóng)戶的逆選擇行為，提高政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面以在更廣闊的空間范圍內(nèi)分散風(fēng)險(xiǎn)，又能降低農(nóng)戶貸款的違約風(fēng)險(xiǎn)，保證農(nóng)村信貸更好地發(fā)揮服務(wù)“三農(nóng)”的作用。二是建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)再保險(xiǎn)機(jī)制。通過再保險(xiǎn)方式，可以在更大空間范圍內(nèi)分散風(fēng)險(xiǎn)、分?jǐn)倱p失。結(jié)合發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，建議由中央政府組建政策性的全國農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司（也可以由目前的中國再保險(xiǎn)公司兼營這部分業(yè)務(wù)，事實(shí)上目前中國再保險(xiǎn)公司部分地承擔(dān)了這部分職責(zé)）（如圖2所示），其職能主要有兩個(gè):一是通過再保險(xiǎn)機(jī)制，使農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)在全國的范圍內(nèi)得以最大程度的分散；二是補(bǔ)貼各省、市、區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體的虧損，即當(dāng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體的賠付超過一定金額或賠付率時(shí)，由農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司補(bǔ)足，所以這是一種差額杠桿撬動機(jī)制，既可以保證農(nóng)戶以相對較低的費(fèi)率參加保險(xiǎn)，又可以撬動經(jīng)營主體以不少于市場利潤率的水平來承保農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，充分調(diào)動投保人、保險(xiǎn)人雙方的積極性。三是設(shè)立農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金或大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的融資機(jī)制。筆者建議建立政府主導(dǎo)下的全國范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金，對遭遇大災(zāi)損失的經(jīng)營主體提供一定程度的補(bǔ)償，增強(qiáng)其抵抗大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的能力。大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金可以由農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局負(fù)責(zé)管理運(yùn)作，同時(shí)在合理測算基金籌集規(guī)模的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)封頂控制。另外，還可積極研究在資本市場上發(fā)行大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)債券分散風(fēng)險(xiǎn)，但考慮到目前我國資本市場的現(xiàn)實(shí)情況，筆者認(rèn)為此種方法應(yīng)慎用。圖2我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營管理體系

（五）不斷規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場經(jīng)營行為要采取科學(xué)有效的措施，切實(shí)規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營行為。一是監(jiān)管部門要在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管上始終保持高壓，將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為監(jiān)管檢查的重點(diǎn)內(nèi)容之一，特別是重點(diǎn)檢查農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保、理賠等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的真實(shí)性，并加大對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)違規(guī)行為的處罰力度，提高違規(guī)經(jīng)營的成本。二是參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的基層政府和涉農(nóng)部門要嚴(yán)格按照《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》等相關(guān)政策和制度要求，在各自行為邊界內(nèi)履行職責(zé)，減少對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)活動的不恰當(dāng)、不合理干預(yù)。同時(shí)，《條例》賦予了財(cái)政部門一定的監(jiān)管權(quán)利和責(zé)任，對此，財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)研究并切實(shí)履行好相關(guān)職責(zé)。三是各類農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體要樹立合法、合規(guī)經(jīng)營的意識，建立起嚴(yán)格的內(nèi)控制度和針對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的內(nèi)審機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)對分支機(jī)構(gòu)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作的稽核審計(jì)，自覺抵制和杜絕各類違法違規(guī)和不誠信經(jīng)營行為。

作者：王德寶王國軍單位：對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院在職博士研究生對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院院長助理