農業建設項目監管研討范文
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多年來，農業建設領域中存在的“重投資爭取、輕項目管理”的現象還沒有根本改變，項目管理工作中存在的各種問題還不能得到及時有效的預防和解決，諸如基礎性工作還不夠扎實、管理的方法和手段不能適應形勢發展和社會進步的要求等問題已成為進一步擴大農業項目投資規模和提高投資效益的重要制約因素。
1.1同一項目涉及多個監管機構造成監管責任主體不明確、執行混亂
目前，同一個農業建設項目可能涉及農業部、發改委、財政部等多個部門。雖然從各自的角度說，其各項管理制度已較為系統，但由于管理體制不順，執行起來就比較混亂，甚至出現“有時多頭管理，有時誰也不管”的問題，影響項目建設實施進度和效率。部分項目管理單位無專職監管機構，由計劃、財務、監察室、項目辦和各行業站等多個內設機構或下屬單位進行管理，另外還存在項目監管單位、建設單位及項目負責人更替頻繁造成監管敷衍了事、推諉扯皮的現象。
1.2項目管理的思路、辦法和行業標準不能滿足規范化管理的需要
部分項目建設單位未能嚴格執行農業基本建設項目管理的有關規定，在項目招標、財務核算、調整變更、檔案管理、進展跟蹤等方面的管理工作存在不合格、不規范的現象。一是前期工作重視不夠，項目申報單位前期工作準備不充分，可行性研究報告質量不高，上報項目比較隨意，再加上有的主管部門審核把關不嚴、跟蹤檢查不及時等問題，給項目實施和監管工作帶來隱患。二是與管理規定配套的管理工作細則缺項較多，一些管理辦法很難完全適應項目的實際情況，在項目管理的實際操作中，部分項目難以找到與之對應的管理辦法，有的管理辦法比較籠統和含糊，造成管理部門自由裁量權過大。三是項目建設標準體系滯后，目前農業部只制定頒布了38項農業工程建設標準，其他項目的建設多借鑒和參考相近的建設標準，從而給項目的投資管理造成了難度。
1.3項目管理的培訓內容和方式不能完全滿足項目管理人員專業化的需要
項目管理者的能力對農業建設項目的進度和質量有著直接和重大的影響。實踐中，農業建設項目管理人員多是從行政或科研工作臨時抽調的非專業人士，他們對項目基本建設程序、財務管理制度、四制(法人責任制、合同制、監理制、招投標制)等相關規定不熟悉，管理不規范甚至錯誤，造成評審工作走過場、初步設計深度不夠甚至用可行性研究報告代替初步設計、項目檔案管理和財務管理不完善、項目監管不到位、竣工驗收拖延等問題。目前，對相關管理人員的培訓主要是通過省級農業主管部門組織、地方派員參加的方式開展，監管人員更換頻繁對管理培訓的效果產生不良影響，有待編制不同層次的培訓計劃和監管人員培養方案，采取專業化管理方式。
1.4項目管理的動力機制、約束機制和反饋機制
不完善限制了管理合力的有效調動動力機制不足方面，突出表現在竣工驗收階段，據統計，農業部2011年專項檢查范圍中2006～2008年下達投資計劃的地方項目理應全部建設完成并竣工驗收，而實際完成竣工驗收的不到80%。雖然農業部對竣工驗收的程序、標準作出嚴格規定，但是由于農業建設項目投資小、地處偏遠、監管困難，使得監管動力不足。約束機制不力方面，目前雖制定了對農業建設項目違規問題的處理規定，但缺少相應的獎勵機制，難以有效規范建設單位的行為、有效調動有關管理人員的積極性。反饋機制不完善方面，針對長期存在反復出現的問題，缺乏暢通、快捷的信息流系統和反饋機制，編制規劃、策劃項目、調整投資的指導性不強。
1.5項目驗收和后評價工作重視程度不夠影響了項目綜合效益的充分發揮
部分地區存在重視建設、忽視項目后期管理和運營工作的現象，對項目驗收和后評價工作的重視程度不夠，有驗收程序不明、獎懲執行力度不夠等問題，影響項目投資建成后效益的充分發揮，包括正式投產后運營是否達到設計生產能力等。目前，后評價環節只是在《農業建設項目管理辦法》中有所提及，但對是否必須進行后評價以及后評價的程序和標準并沒有規定。全國范圍內尚未全面啟動農業建設項目后評價的工作，某些地區雖已開始對某些項目進行后評價試驗工作，但效果不明顯。
二、完善農業建設項目監管的對策建議
2.1制定農業建設項目投資計劃和相關指南制度
加強制定農業建設項目投資規劃和相關指南制度，明確投資方向，以提高項目監管的效率。一方面是農業部制定農業項目中長期發展規劃，類似于國家的五年發展規劃;行業司局針對不同類型的農業項目，在農業項目中長期發展規劃中明確投資方向和計劃，并由農業部發展計劃司對各行業司局的項目投資計劃進行綜合平衡。另一方面在中長期發展規劃的指導下，下發項目申報指南，增加項目整合的指導，可從橫向和縱向兩個維度設立項目整合原則，橫向項目整合指某一地區將隸屬于不同行業司局的項目合并為一個項目進行申請，針對此類項目，制定專門的評審制度，如會同相關行業司局對項目進行評審;縱向項目整合則指省級農業主管部門將其轄區內隸屬于同一行業司局的相同、相似的中小項目進行“打包”處理，然后上報農業部，各個地方農業主管部門仍然是“打包”項目的實施主體，省級農業主管部門對打包后的整體項目進行申報、資金支付、驗收等監督管理工作。只有將項目進行打包，嚴格按照國家法律規定進行項目監管才能保證項目按時按質的完成。
2.2積極引入專業化的項目管理方式
傳統的“指揮部型”和“基建處型”項目管理方式由于機制、人員等弊端造成相關管理效率低下，對于投資規模較大、技術比較復雜、建設單位缺乏專業管理人員的項目，主管部門和建設單位要積極引入專業化管理方式。一種方式是將建設項目委托給有資質的專業化項目管理單位，對工程項目的組織實施進行全過程或分階段的管理和服務，建設單位保持在項目申報、實施過程中的主體地位，專業化項目管理單位協助完成項目前期策劃、辦理各種手續、工程監理施工招標、項目監督、竣工驗收和后評估等工作。另一種方式是“代建制”，建設單位根據自身情況，通過招標方式選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，要簽訂委托代建合同，明確雙方的責任和義務，在項目實施過程中，雙方要處理好關系，嚴格遵守合同約定，控制項目投資、質量和工期，建成后移交給使用單位。
2.3建立和完善全程化的項目監管體制機制
在項目決策、設計、實施和竣工的每個過程中都設置合理、科學的監管機制，加強每一個過程的監管，使農業建設項目監管實現合理、科學和高效，進而激發各級農業監管部門的監管積極性，保證項目的成功率。一是嚴格執行行政問責機制，規范和監督各級管理人員的權力，明確責任人，避免出現問題互相推諉的問題。二是要切實落實項目管理督辦制和獎懲制，既要嚴格執行國家和農業部制定的各類項目管理制度，還要根據項目建設的實際，制定適合本單位、本項目的具體管理制度。對項目管理工作成效大、項目建設質量好的項目單位和人員給予表揚和獎勵，對項目管理中存在嚴重問題的市縣和項目單位，采取處罰措施加以處理。三是建立和完善公平、透明的反饋機制，以“中國農業信息網”和“農業建設項目管理管理系統”作為信息反饋庫，形成“決策—執行—反饋，再決策—再執行—再反饋”的循環回路，并將反饋的信息作為項目評估、經驗總結和效果推廣的依據。
2.4在全國范圍內加快推進農業建設項目后評價工作
隨著政府對農業投資規模的逐漸增加，在全國范圍內加快啟動對農業建設項目實行后評價、總結政策方案和投資管理經驗教訓將是制定政策方案、進行項目管理的重要工具。一是出臺規范政策，農業主管部門應盡快制定統一的農業建設項目后評價操作規范，包括《農業建設項目后評價方法與參數》和《農業建設項目后評價暫行辦法》等，對后評價的方法、對象、內容、主體、人員等作出明確規定，以指導我國農業建設項目后評價工作的開展。二是發展中介組織，農業主管部門應在遵循獨立、客觀、權威、可操作的原則下，鼓勵獨立于建設工程項目可行性研究及其評估等業務部門之外、具備法人資格的專職后評價機構的發展，組織培養一支高素質的后評價工作隊伍。三是實施分級管理，按照項目的規模和特點，劃分為地方、部、國家3個層次進行管理。地方管理的項目由項目法人或建設單位報所在地方農業主管部門，并由地方農業主管部門組織審查;農業部管理的項目，先由地方農業主管部門負責初審，再報農業部，由農業部組織有關部門進行正式審查。四是注重成果應用，農業主管部門應通過后評價工作，認真總結同類項目的經驗教訓，將后評價成果作為規劃制定、項目審批、投資決策、項目管理的重要參考依據，并將后評價成果及時提供給相關部門和機構參考，加強信息引導。
作者：霍劍波孫榮何龍娟嚴昌宇單位：農業部發展計劃司農業部規劃設計研究院
