強化地方林業(yè)投資體制革新范文

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林業(yè)具有生產周期長,生產單位自身的經濟效益受社會效益、生態(tài)效益的制約,經營風險大,市場競爭力弱的特點。這些特點決定了林業(yè)同其他行業(yè)相比,更需要依靠包括投資政策在內的國家政策的支持和保護,在社會主義市場經濟條件下,更需要制定有關的林業(yè)扶持及傾斜政策。

改革開放20年來,林業(yè)投資體制從宏觀管理到微觀運行,以及從投資決策、項目管理到項目實施的各個方面和各個階段進行了一系列的改革,打破了傳統體制下主要依靠國家財政撥款的單一渠道,開辟了多種經濟成份的各種投資渠道;打破了傳統的單一靠政府投資的格局,多元化的投資主體正在形成,推出了多種形式的投資方式,資金渠道多樣化;在建設項目上。不同程度地引入了招標投標制、報帳制、淘汰制等市場競爭機制,取得了一定效果。在林業(yè)生產計劃管理方面,已由行政性的直接調控體系逐步向充分應用經濟手段的間接調控體系過渡。近年來,山西從實際出發(fā),總結摸索出“盤活自己的,用好政府的,貸出銀行的,引進外部的,聚集民間的,征收社會的”林業(yè)籌資機制,有力地促進了全省的林業(yè)建設。但從總體看,當前林業(yè)投資體制中還存在不少問題:①林業(yè)投資外部關系不順,宏觀管理多頭化;②投資的風險約束機制未能正式建立;③投資結構不合理且總體水平低;④生態(tài)林業(yè)的效益補償機制沒有建立起來,這些問題的存在,必然給21世紀初全省林業(yè)的發(fā)展帶來一定的影響。為此,筆者借鑒省內外的一些成功經驗,對山西林業(yè)投資體制改革工作的思路進行了一些思考,僅供決策參考。

1按照現代林業(yè)要求,進一步明確林業(yè)投資主體分工

林業(yè)投資方向既有公益性項目、商品性項目,還有競爭性項目,如何劃分林業(yè)投資渠道和投資方式,是林業(yè)投資體制改革的關鍵所在,必須區(qū)別對待。生態(tài)林業(yè)是以改善生態(tài)環(huán)境,發(fā)揮森林生態(tài)效益的森林經營業(yè),如山西正在實施的“三北”防護林工程、太行山綠化工程、荒漠化治理工程等國家重點生態(tài)治理工程,是從國土整治,防治水土流失,遏制沙漠化,防止地力衰退,實現可持續(xù)發(fā)展的需要出發(fā),以再造秀美山川,實現良性生態(tài)環(huán)境為目的,意義十分重大。因此,國家作為其主要投資者責無旁貸,生產性投入應由各級政府無償撥款解決。商品林業(yè)是以取得經濟效益為目的的林業(yè)生產經營部分,包括用材林、經濟林的培育和森林旅游等。其總的趨向是推向市場,由市場機制調節(jié)投入。但在現階段,考慮到商品林業(yè)的市場競爭性和由于投資不足的歷史欠帳,在國民經濟中又不可缺少的狀況,理應由國家進行必要的政策性扶持,主要由國家集中必要的財力、物力,通過政策性銀行進行投資,并廣泛吸收地方、企業(yè)、林農參與投資,有條件的還可吸引外資投入。作為競爭性項目的林業(yè)企業(yè),主要是通過市場籌措建設資金,如企業(yè)自有資金、銀行貸款等。

2建立投資風險約束機制

2.1實行項目法人責任制林業(yè)建設項目今后都應明確投資責任主體,由項目法定代表人對工程質量負總責。項目工程質量的行政領導責任人、項目法定代表人和勘察設計、施工、監(jiān)理等單位的法定代表人,都要按照各自的職責對其經手的工程質量負責。參建單位因工作失誤造成重大損失的,要追究參建單位法定代表人的領導責任。

2.2建立嚴格的投資決策責任制度建設項目的可行性研究報告要經有資質的咨詢機構和有關專家的評估論證,重大項目的項目建議書也要經過評估論證。實行誰決策誰負責的原則,項目決策者要承擔投資項目的投資責任。

2.3必須實行工程質量監(jiān)督制和項目審計制要保證營林質量,提高投資效益,必須由具備相應資質條件的監(jiān)督單位進行工程質量監(jiān)督。參照國家重點生態(tài)工程建設的做法,未經質量監(jiān)督人員簽字認可,不得進行下一道工序的施工,不得撥付工程進度款,不得進行竣工驗收,并有權責令返工,有權向有關主管部門報告。同時對已竣工的項目要組織進行專項審計和跟蹤審計,對審計中發(fā)現的問題要嚴肅處理。

3進一步完善林業(yè)項目管理

3.1嚴格項目建設程序應按照有關規(guī)定履行項目的建設程序,包括項目建議書、可行性研究報告、初步設計、施工準備、建設實施和生產準備、竣工驗收等工作環(huán)節(jié),有關設計文件必須按照國家規(guī)定的內容,達到規(guī)定的工作深度。

3.2堅持并深化工程造林對全省多年來在生產實踐中總結出來的“按項目投資、按工程管理、按規(guī)劃設計、按設計施工”的“三書、兩制、一檔”制,仍要繼續(xù)堅持,充實縣自查、地市檢查、省抽查的三級檢查制度,并打分排隊,對排在最后1名~2名的縣實行淘汰制。

3.3建立項目招標投標制度近年來,全省在一些營林項目實施單位的確定上已經采用了這一制度,效果良好。今后要從工程設計方案、施工到監(jiān)理單位的確定,都要經過招標投標,擇優(yōu)確定。

4廣辟林業(yè)投融資渠道

4.1征收“森林生態(tài)效益補償基金”為籌集生態(tài)林業(yè)建設資金,根據《森林法》第八條的規(guī)定,在充分研究論證的基礎上,在“十五”期間要開始征收“森林生態(tài)效益補償基金”,向森林生態(tài)效益受益單位和個人征收生態(tài)林業(yè)發(fā)展建設資金。

4.2完善公益性項目的投融資制度公益性生態(tài)林業(yè)方面的投資要由中央和地方政府財政安排資金,并根據財政狀況的好轉逐步提高。同時根據“誰受益,誰投資”的原則,明確受益地區(qū)地方政府和社會經濟合作組織的投資責任,保證有相應的地方配套資金供給。

4.3用好銀行貸款把國家專門用于扶持林業(yè)發(fā)展的有關項目貸款用好,選好發(fā)展項目,提高資金利用效率,以吸引銀行更大規(guī)模的資金投入。同時還要根據國家產業(yè)政策對不同的林業(yè)項目實行不同的貼息率,便于調整投資行為,符合國民經濟發(fā)展的需要。

4.4用足政策性投資生態(tài)建設、扶貧開發(fā)、以工代賑、交通建設、農業(yè)發(fā)展資金中都有一定比例的林業(yè)建設資金,各地都應切實拿出來足額用于林業(yè)發(fā)展。

4.5引導企事業(yè)單位和農戶的投入近年來,我省通過拍賣“四荒”使用權,興辦股份合作制林場、果園,已經刺激了企事業(yè)單位和農戶對林業(yè)加大投入。今后還要通過提供種苗、提供技術服務、發(fā)放造林補助費等手段,進一步激勵全社會發(fā)展林業(yè)。

4.6廣泛吸引外資我省已成功實施了中德林業(yè)技術合作項目、世行貸款林業(yè)二期項目,在“十五”期間還要實施好世行三、四期項目和日本海外協力基金貸款黃河中游生態(tài)林項目以及德援項目等,吸引更多的外國資金用與我省的林業(yè)建設。今后一個時期(從現在起到“十五”末),全省林業(yè)投資結構的優(yōu)化調整,應以培育和發(fā)展“兩高一優(yōu)”商品林為主攻方向,以生態(tài)公益林建設為核心,以提高林業(yè)產業(yè)的市場競爭力為目標,加大投入,加速發(fā)展,加快提高,實現可持續(xù)發(fā)展,把山西林業(yè)全面推向21世紀。為此,必須處理好以下幾個方面的關系:

4.6.1要處理好數量和質量的關系。年度造林任務要適度,指標不宜太高,無論是人工造林、飛播造林還是封山育林,都要堅持集約經營的方向,適當增加單位面積投入,栽一棵活一株,造一片成一片。重點放在利用科技提高造林成活保存率和林木生長量上,避免搞“低水平的重復”建設。

4.6.2處理好政府投資與社會投資的關系。多年來政府集中資金主要用于國家和省實施的重點林業(yè)建設工程,并形成了區(qū)域性防護林體系建設的骨架,為全省生態(tài)環(huán)境的改善奠定了基礎。今后還要注意發(fā)揮政府投資對社會資金的引導與拉動作用,將地方資金和社會投資用于地縣屬中小項目建設,為生態(tài)環(huán)境的全面改善創(chuàng)造必要的條件。

4.6.3處理好國有投資與非國有投資的關系。隨著國家財政狀況的逐步好轉,綜合國力的不斷增強,在國家繼續(xù)加大林業(yè)投入的同時,還要積極鼓勵和引導非公有經濟增加林業(yè)投入,拓寬多種投融資渠道。通過“四荒”使用權的拍賣,支持各種林業(yè)股份制實體,特別是私營林業(yè)的發(fā)展,讓造林大戶在綠化山西中發(fā)揮更大作用。

4.6.4處理好工程造林和一般造林的關系。集中財力建好計劃確定的主要河流源頭和通道兩側的工程造林,把有限的投資集中用于重點區(qū)域、重點工程,優(yōu)先取得治理效果,這是林業(yè)適應全省經濟社會發(fā)展的需要,今后仍要堅持不懈地抓好工程造林,并抓出成效。同時,也要兼顧社會一般造林,以加快鄉(xiāng)村綠化和四旁綠化步伐。

4.6.5處理好生態(tài)公益林和商品林的關系。面對全省脆弱的生態(tài)環(huán)境,山西的林業(yè)工作必須把生態(tài)公益林建設放在首要位置,但“只植樹不致富”勢必影響農民造林的積極性。因此,在加快生態(tài)公益林建設的同時,必須考慮農民的利益,發(fā)展商品林業(yè)。可利用坡度較緩、土壤條件較好的退耕地,加大種植經濟林的比重,增加農民收入;還可利用水肥條件較好的溝壩地、河灘地發(fā)展速生豐產用材林,以緩解天然林保護后用材林不足的狀況。