農民集體土地所有權主體缺位與對策范文

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摘要：完善集體土地所有權制度對于調動農民積極性具有十分重要的意義。我國陸續出臺《物權法》、《土地管理法》等相關法律文件，構成中國土地制度基本法律體系。但長期以來農村土地所有權主體不明，土地政策無法保障農民權益，甚至限制其行為，土地制度激勵功能呈現反作用，直接影響集體土地所有權作用發揮。改革集體土地所有權制度建設問題刻不容緩，我國土地法律制定應從明確主體、資產管理、合理賦權、構建總有權利人表達機制幾方面展開變革。

關鍵詞：土地產權；集體土地；所有權；主體；對策

1理論分析框架

1.1農民集體土地所有權的主體

1.1.1新《土地管理法》對農民集體土地所有權主體的不同認知。自從新《土地管理法》出臺，對于集體土地所有權主體的認知大致有以下幾種分歧：①集體土地屬集體經濟組織所有。②集體土地歸農民集體所有。③集體土地歸集體經濟組織所有。④若缺乏集體經濟組織，土地所有權主體為村民委員會或者村民小組。⑤歸國家和農民兩方共同所有。

1.1.2農民集體土地所有權主體的理性界定與法律判斷。就我國當前的行政法規而言，可以得出農民集體就是農民集體土地所有權的主體的觀點。結合原《土地管理法》、《民法通則》、《農業法》、新《憲法》的相關規定分析，可以得出如下觀點：集體土地所有權制度上有三個獨立的民事權利層次，分別是鄉農民集體土地所有權、村農民集體土地所有權、組農民集體土地所有權。這是集體土地所有權的三個層次。相應可以歸納出三種集體土地經營管理者，分別是鄉農村集體經濟組織、村農村集體經濟組織、組農村集體經濟組織。因此筆者認為，農村集體土地所有權的主體類型應該有三種，分別為鄉(鎮)農民集體、村農民集體、組農民集體。行政法規中關于“鄉村集體所有制企業條例”的規定，鄉村企業的財產所有權行使人可以是農民代表大會或者是可以代表農民的集體經濟組織。因此，舉辦該企業的全體農民集體就是鄉村集體企業財產所有權的主體。

1.2中國農村集體土地所有權制度性質

1.2.1制度、產權。總的來說，“制度”的外延很廣，它被非常廣泛的使用在馬克思和恩格斯等人的著作中，例如“社會制度”、“經濟制度”、“法律制度”等等。在這個意義上可以把制度理解為各民事主體、經濟主體間通過各種互動所形成的社會關系的總和。人與人之間所存在的多項互動可以歸結為政治、經濟、文化、宗教、國家關系上的互動，互動進而可以衍生例如政治制度、經濟制度、文化制度、社會制度、國家制度等一系列制度規范。美國著名經濟學家、歷史學家道格拉斯•諾斯則有不同的看法，在他看來，制度起到的是對人類互動行為的激勵和約束框架作用，這個框架是人類自己設定的；同時也是整個社會的運行規則。制度構造了資源配置的外在框架，對于利益雙方的當事人同時具有同等的約束和激勵作用。在這種規則下，各種要素向利用率收益率更高的一方當事人流動，最終實現資源的優化配置。對于任何一個社會而言，要想實現制度的效用其前提就是必須制定一組關于產權的法律規定，它可以對社會成員如何運用特別資產權利進行約束和規范。

1.2.2農村集體土地所有權制度。土地制度是農村的基本制度，因為土地與農民的生活有著千絲萬縷的聯系，也是農戶立足于社會的根本保障。農村集體土地產權包括土地所有權、使用權、收益權、處分權、承包經營權等，即指農民對集體土地可以行使的一切權利的總和，農村集體土地產權制度內涵可以分為以下四個部分：①產權結構，產權結構與產權關系密切相關，它代表著利益分配機制的表達。②產權關系，產權關系源自于產權結構，代表著利益關系。③國家對于農村集體土地產權的控制與管理。④國家為土地產權制度能夠順利實行所提供的各項支持與輔助。從其憲法地位及運用途徑來看，它是我國農民的一項基本權力，是由農村集體組織或者個人單獨享有的一種所有權。

2我國農村集體土地所有權主體制度現狀及原因分析

2.1農村土地所有權制度的現狀。農村所有權主體缺位說作為研究我國農村土地所有權的代表性理論，具有較高的理論意義。該學說認為，主體虛化與缺位是當前我國集體土地所有權制度中尚未解決且并行存在的兩大問題。該學說分析了憲法對農村土地所有權規定界限的明確程度，憲法中雖然明確規定集體是農村土地所有權主體，但是涉及到界限問題時傾向性寬泛，且缺乏清晰的內涵描述，更無法將“集體”界定為一個具有嚴格意義的法律術語。因此筆者認為農村土地所有權主體缺位就是指我國現行立法把集體土地所有權的主體定義為基本人格條件尚存在缺失的農民集體。郭艷對我國農村集體土地所有權性質的法律范圍做了分析，她指出我國農村集體土地所有權主體定位存在虛置問題。主體的確定可以進一步清晰化我國的集體土地產權關系，要想完善我國集體土地所有權制度規范，唯一可行的途徑就是分離土地所有權與使用權。鄧周易把我國農村集體土地所有權虛置的特征概括為三個方面：所有權主體缺位、收益權虛置、處分權虛設。他還進一步分析了我國土地制度的創新制度和所有權的權能分離理論，集體土地所有權主體缺位、集體土地收益權和處分權虛設，我國土地制度的更新和所有權全能分離理論是土地所有權虛置的根本原因，要解決所有權虛置的問題，首先要完善農村各類集體經濟組織的要素信息，其次要確實賦予我國農民集體土地收益權和土地處分權。黃登迎以新疆為例討論了農村土地確權方面的困境，困境包括農地所有權、承包經營權兩方面的確權問題。他提出委托第三方的辦法來解決部分糾紛，同時從政策宣傳落實、資金及時到位、針對制定在疆策略、平衡各主體權益四方面來走出困境。

2.2農村集體土地所有權主體缺位原因探析

2.2.1我國法律對于“什么是農民集體”這一問題無法明確說明。通過查詢我國現行立法可發現，“農民集體”雖一直被廣泛使用，當下任何一部法律都無法對其理論內涵作出明確界定與解釋。例如根據我國民法規定，農村集體土地所有權在性質上是一種財產權，而財產權的權利主體可以是自然人、法人或者非法人組織。但是這三類主體在形態上都無法與“農民集體”這個主體相適應。因此可以說，集體土地所有權的主體地位并不在民法規定所包括的范圍內。

2.2.2我國當前農民集體的權責行使機制缺乏表達、執行、監督機制。由于我國法律目前不僅缺乏對農民集體概念內涵的闡述，對于農民集體行使權力的渠道也未作出指引，機制和路徑的缺失直接導致農民集體的意志表達困難，因而其主體地位實際上被嚴重模糊和虛化。農民所有權主體地位被架空，導致集體失語，這與我國法律設立農民集體土地所有權制度的初衷相違背。制度原本是為了更全面的保護農民的基本土地權益，由于其在主體設置上的明顯缺陷，農民無法在法律范圍內行使所有權，缺乏表達合法意志的渠道，由此反映出的是我國集體土地所有權制度的整體失效。

3案例分析

某區政府于1977年對某村民委員會作出了土地行政確權，后原告某村民委員會因為不服此次判定提出上訴。濟汾公路老孟憲洼溝于該年向西改道，并占用原告土地12畝左右，但是由于當時未作補償給原告造成了經濟損失。三年后1980年11月，針對此次糾紛原縣三湖指揮部于做出了《關于處理孟憲洼溝改道工程遺留的意見》，其處理辦法是依據老105國道東新溝中心為中界限，老105國道東新溝東歸到李營公社所有，溝西劃給南張公社，同時賠償3600元作為原告大隊所受損失的補償費。兩村莊針對這次的處理結果基本達成一致，在將近三十年的時間中對于此問題從未發生糾紛與爭議。同時該土地還被第三方或某酒廠租用以排放污水。2005年原告村莊的少數村民向糾紛地排放垃圾時出現爭議，原縣三湖指揮部《關于處理孟憲洼溝改道工程遺留問題的意見》中已經對糾紛土地的產權關系作出明確說明，在此基礎上第三方使用此塊土地的時間已經將近三十年，2008年9月18號，政府做出了《土地權屬爭議案件決議書》，確定了第三人對于該片的土地確權。對于此判決結果原告村表示不服，繼而向市人民政府申請復議。2009年3月，市人民政府對決定書進行復議，保持區政府對《土地權屬爭議案件決議書》作出的行政行為不變。同年6月，市中級人民法院作出判決，維持區政府的《土地權屬爭議案件決議書》行政行為不變。2009年11月16日，省高級人民法院行政決議書，作出終審判決，維持區政府作出的《土地確權爭議案件決議書》不變。按照《中華人民共和國土地管理法》第十六條規定，有關集體土地所有權和使用權爭議，由當事人共同協商處理；協商不成的，由人民政府處理。縣級以上的人民政府可以處理單位之間的糾紛。從被告知處理決定通知之日的三十日內，如果當事人不服相關人民政府的處理決定，可以在期限范圍內向人民法院起訴。如若爭端未被解決，案件任何一方不能擅自更改該土地利用現狀。案件中原告與第三人某村民委員會就某土地的行者確權無法協商一致，那么最終結果應由人民政府處理。本案件是一起因為農村土地權屬不清引起的爭議糾紛案件。關于不動產的登記問題實質上就是我國關于農村集體土地所有權主體虛置問題。不動產登記這項工作的完善需要一個長期的過程，因為它需要詳盡可行的制度基礎，而它的制度建設需要付出大量的人力物力財力。《土地管理法》對于土地所有權的模糊界定導致我國農村集體經濟組織陷入“權力真空”困境，即本該掌握正當權力的集體經濟組織缺乏法律保障。上述沖突的處理歸根到底無法回避土地產權這一核心概念，導致當前農村土地利益相對人對于土地產權界定的意識模糊。

4農地所有權主體制度改革思路探討

目前我國學界對于農村集體土地所有權研究思路集中在制度變革和權力主體界定兩方面。束景陵認為我國集體土地所有權制度的最根本弊端在于主體不明，他在民法“總有”理論的框架上，解釋了土地股份合作社的合理性，作為農村集體土地所有權機構，它是可行的并具有現實意義的。他認為“總有說”符合我國現行農地所有權實現路徑和民法規定。施建剛對比分析了鄉鎮集體、村級集體、村民小組三者的優勢與弊端，提出其作為農村集體土地使用權主體應遵循尊重歷史和路徑依賴的原則，視村農民集體為集體土地的統一主體，他特別提出要留設村民小組，發揮其在組織中的積極作用。然而對于上述觀點也存在截然不同的聲音。周聯合看到了界定農村集體土地所有權主題中的巨大道德風險，他提出在現行法律法規極度缺乏科學、規范的背景下，團體理性將大行其道，滋生例如官員任意操縱土地、利益沖突、腐敗等問題。

5解決對策

在當今中國廣大農村中，村民委員會和村民小組成為了威信較高的基層群眾性組織，而農村的土地所有權實際上也掌握在他們手中，并不是真真切切的掌握在廣大農民群眾的手里，但是村委會和村民小組并不是集體經濟組織，不具備作為產權主體的法人資格。且目前各大農村的農民流動性極強，所以村民委員會和村民小組等自治組織內部成員也處于變化之中，可以說是處于極其不穩定的狀態，土地的肆意使用、管理不規范問題突出。要解決這些問題，可以從以下幾方面著手。

5.1進一步夯實農村集體土地所有權主體的制度基礎。為全方位保障農民的基本權益，集體土地所有權的改革與創新勢在必行。本文認為適合我國農村實際情況的土地制度建設應當遵循以下三大規律：第一，堅持改革的方向基本不變。第二，我國廣大農民才是經濟市場的參與主體，要想實現我國農村經濟文化等的全面發展就必須要明確這一規律。第三，制度的建立旨在于服務社會，維護農戶利益減輕農民負擔是我國土地制度改革的最緊迫任務。雖然我國集體土地所有權改革勢不可擋，本文認為改革是毫無疑問的，但其內容是有限的，過程應該循序漸進。按照費孝通提出的“差序格局”說，鄉村鄰里之間集體生活中所貫穿的差序倫理，包含親緣、地緣、交情深淺等關系，這勢必將對各類集體決定的結果產生影響。

5.2明確集體土地所有權主體。按照我國《憲法》、《土地管理法》等法律法規的規定：任何自然人或者公司制組織都不能成為集體土地所有權的主體，集體土地所有權與成員資格緊密掛鉤，唯一具有集體土地所有權主體資格的組織只有農民集體。由于鄉鎮農民集體缺乏必要的機構與執行機構，無法進行獨立決策，不能反映集體成員基本利益、相關義務和責任缺乏承擔主體，不具備成為土地所有權主體的資格。結合以上分析，本文認為應明確村農民集體對于我國集體土地所有權的主體地位，村農民集體作為農民的利益表達者和維護者，具備完整的決策能力和執行程序設置，它在實現廣大農民的基本意志方面起到很好的平臺與中介作用，使得任何一項集體決策的制定都與我國廣大農民的基本需要密切相關，避免決策制定脫離農民。

5.3落實農村集體土地資產的管理與登記。現階段，我國農村的土地管理登記制度仍然只停留在行政村級別，沒有具體落實到每一村每一戶的土地狀況登記，這也是導致所有權主體模糊、流轉困難的直接原因，地籍管理體系的缺失削減了我國土地管理法規對土地所有權的保護力度。筆者認為集體土地資產管理工作的完善有兩大抓手：第一，完善集體財產登記工作人員管理體系，表現為重視培訓，提高效率。第二，針對缺乏法律知識的農民實行土地登記制度，做到保障全體農民的合法權益。

5.4構建總有權利人表達機制，實現團體與成員的利益統一。既然農民是土地的主人，那么無論農民想通過何種渠道何種方式行使土地所有權應該由農民自主決定，法律應明確農地所有權的主體并不是鄉鎮等集體組織，更不應對農民如何行使農地所有權作出任何可能不利于農民權益實現的強制規定，這是其一。其二是落實農民集體中每一位成員的成員權，構建合理合法的農民意志表達通道。只有確立農民的成員權，才能進一步確認其名下財產的法律性質，對集體土地財產進行有效保護。

參考文獻

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作者：寧西；周磊 單位：廣西大學公共管理學院