大數據時代環境治理路徑創新范文
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【摘要】本文針對政府環境治理面臨政府失靈、市場失靈和社會低效三個困境，提出運用大數據方法創新治理路徑。政府應用大數據提高環境治理過程中的事前、事中和事后監管效能，創新監管模式提升環境治理能力，改善政府失靈困境；依托大數據完善市場化調節機制，激勵企業環境行為市場化，構建企業環境信用評價體系，改變企業環境信息披露模式，彌補市場失靈；利用大數據增進公眾環境意識，建設公開、透明、平權化的環境信息交互體系，重視環境信息的輿情引導，促進環保價值理念傳播，改變公眾參與低效現狀。進而提出完善大數據治理平臺、技術和體系，構建政府、企業、公眾共同參與的立體化環境治理模式，提高環境治理的精準化、精細化和智能化水平。
【關鍵詞】大數據；政府；環境治理
黨中央、國務院高度重視大數據在推進生態文明建設中的地位和作用。2015年7月在中央全面深化改革領導小組第十四次會議上首次明確指出，要推進全國生態環境監測數據聯網共享，開展生態環境大數據分析。此次會議通過了《環境保護督察方案（試行）》《生態環境監測網絡建設方案》等多項關于生態文明建設的政策。隨后，國務院于2015年8月底頒布了《促進大數據發展行動綱要》，這為我國構建環保大數據進一步指明了方向。為了積極開展生態環境大數據建設與應用工作，2016年3月環保部辦公廳印發了《生態環境大數據建設總體方案》。“大數據”、“互聯網+”等信息技術已經成為推進環境治理體系和治理能力現代化的重要手段。諸多學者分別從宏觀與微觀兩個層面探討了大數據給當下中國政府生態環境治理創新帶來的機遇與挑戰。在宏觀層面，主要從推動國家治理現代化角度分析大數據的資源價值、平臺價值，以及如何促進國家生態環境治理轉型、支持頂層設計等方面進行研究[1-3]。在微觀層面，集中于探討大數據在政府生態環境治理領域的應用，以及如何有效利用大數據優勢提高生態環境治理中政府科學決策水平，促進更加開放、透明、高效的政府環境治理水平和能力的形成等[3]。同時還關注，大數據時代中國政府環境治理面臨管理模式轉型、體制機制變革、治理能力急迫提升、技術創新等方面的挑戰[4-6]。但總體而言，目前的研究成果在廣度與深度兩方面均存在不足，體現為：一是在研究內容上對實踐關注不夠，主要停留于回答“為什么”的問題，對于“怎么做”缺乏系統、深入的探討，對運用大數據技術促進政府環境治理的機制、方法、路徑等方面的應用性研究甚為缺乏，遠不能滿足實踐需求[7]。二是在研究視角上宏觀討論較多，與環保行業、企業及公眾相結合的微觀分析較少。此外，目前環境信息化存在體制、機制不順，基礎設施和系統建設分散，應用“煙囪”和數據“孤島”林立，業務協同和信息資源開發利用水平低，綜合支撐和公眾服務能力弱等突出問題，難以適應和滿足新時期生態環境治理及保護工作需求[8]。基于此，本文針對新時期政府生態環境治理面臨的具體問題，嘗試運用大數據方法構建政府環境治理的新路徑，為“十三五”時期改革和完善政府環境治理體制提供政策建議。
1大數據破解政府環境治理困境
生態環境治理是我國公共管理的重要議題，也是目前學術研究熱點，但目前政府在環境治理方面仍面臨市場失靈、政府失靈和社會低效三個困境。市場失靈主要源于環境資源的公共物品的屬性和外部性，追求利益最大化的企業如果很難從環境治理行動中獲取經濟利益，就會缺乏參與的積極性，從而導致市場資源、資金很難參與到環境治理中去[9]。政府失靈的原因則可歸結為政府主要以經濟作為其政績考核的機制失當、環境行政責任追責程序執行不到位、政府環境保護部門缺乏實權以及尚未構建政府間的合作共治的環境治理機制等。社會低效則源于公眾參與環境治理的意識不足、政府對環境信息公開機制的不健全等[10]。針對這些問題和困境，相關研究提出了通過強化生態文明理念、推行循環經濟，建立綠色GDP考核制度，提高政府環保部門的獨立性，健全環境服務供給的市場化機制，構建多中心合作治理機制等若干治理對策，但這類研究成果大多缺乏對互聯網思維下政府治理方式變革的考慮[11]。因此，互聯網時代如何創新政府生態環境治理手段，提升環境治理效率，擺脫環境治理困境成為值得研究的重要問題，而大數據技術的發展和應用為政府環境治理脫困的破局提供了一個難得的機遇。傳統的生態環境治理中政府的“家長型”角色行使的是號令性的行政權力，卻沒有獲得所期盼的強勢效果。雖然環境治理經歷了“環境管制—參與式管理—治理”的變遷過程，公眾參與公共事務的主動性及合法性逐步增強，但地方政府主導型的管控實質上使得公眾、企業及社會組織的作用仍被邊緣化，形成政府在生態環境治理中的“獨角戲”。然而，現代環境治理體系強調多個不同主體依法平等參與污染控制和環境保護過程，強調多元主體的協同作用。下文將具體探討如何通過應用大數據構建多元主體共同參與的立體化治理模式，破解政府環境治理中所面臨的市場失靈、政府失靈和社會低效困境。
1.1創新環境監管模式，改善政府失靈困境
政府環境監管在環境治理體系中處于基礎和核心地位，是政府開展環境治理的“先遣部隊”，有效的環境監管是良好環境治理的基礎。污染治理過程和環境保護涉及復雜的技術經濟過程，需要依靠專業知識和技能實施事前、事中和事后干預。傳統的環境監管由于信息獲取手段低效，極易造成信息的封鎖或不對稱，從而導致隱瞞或低估環境風險，并因此不斷產生急劇積累或失控的困境，造成“政府失靈”。應用大數據創新監管模式，加強全程政府環境治理，為解決環境治理中的“政府失靈”問題提供了新的視角和途徑。
1.1.1發揮大數據在事前監管中的預測作用
通過對歷史環境數據隱藏規律的挖掘，預測未來環境數據的變化趨勢，并提前制定治理預案，防患于未然。例如，現在的霧霾預警機制已是較為成功的案例，值得在更大范圍的環保領域和區域內創新及應用推廣。更為宏觀的來看，基于大數據進行更長周期的生態演變趨勢預測是開展環境治理的另一個可辟路徑，如構想通過對沙化嚴重地區的水文、植被、降水等數據進行收集，以便有效評估環境狀態惡化的演變規律，準確把握地表植被環境惡化的規律，為土地沙化防治提供科學依據。
1.1.2利用大數據提高事中監管的有效性制定
環境治理標準是開展事中環境監督的重要依據，2017年4月，環保部網站《國家環境保護標準“十三五”發展規劃》，提出“十三五”期間，我國將啟動約300項環保標準制修訂項目、約800項環保標準。然而，以往環保標準的制定過程中主要受困于傳統的環境信息交流模式，具有明顯的經驗化特征，環境信息的數據流傳導也存在滯后、阻塞的問題，難以及時、準確和全面地為決策提供支持，最終導致不少環境治理標準的更新落后于時代需求。大數據則能為環境治理標準的制定及更新提供更為精準的測算依據。以大氣污染防治為例，我們認為政府在定期污染數據的同時，還應深度挖掘數據價值，形成長期連續的數據鏈和數據網，動態評估各細分區域的演變規律，探明季節性差異下不同污染源的影響路徑和程度，以及污染源之間的相互作用關系，在此基礎上，最終將大氣污染防治標準控制在更加精確、科學和實際可行的范圍內。同樣，在水污染治理中，基于數據挖掘技術，可以更為充分地利用對排污口水質及排污量的監測數據，加強監測數據與排污企業規模、行業特征、排污屬性的關聯分析，并提高動態監測能力，如傳統的高污染排放行業可能因為采取集中凈化措施，對水質污染已經不構成實質威脅，但在傳統經驗中的清潔行業，卻有可能因采用特殊工藝而成為新污染源，并形成隱性污染源，相比于經驗性分析，借助于數據挖掘技術的關聯測算、綜合分析，會讓污染治理變得更為精準。再以污染源的排查為例，傳統的分析方法多采用統抓統管、整體整治的宏觀方式來開展，這類覆蓋式的治理容易造成“錯殺”或“漏殺”，而大數據技術可以提供更精細、更多層次、更高維度的分析視角，實現對污染源的細分定位。總之，由于環境監測數據量大、種類繁多，屬性各異，提高環境治理部門的大數據分析能力，從海量數據中挖掘出有效的環境治理信息，將更加有利于在環境保護標準的制定和執行過程中更加科學、合理、精準、及時，從而提高事中監管的有效性。
1.1.3利用大數據提高事后監管能力
區別于以往依靠經驗歸納環境問題的治理模式，大數據為生態環境影響要素分析和內在機制的挖掘提供了新途徑，還將有利于提高事后監管能力。首先，可以建立融合大數據技術的環境治理案例庫，依托大數據分析及時總結和提煉環境治理中的實踐經驗，及時完善、更新政府環境治理的案例體系，并擇機向社會案例庫數據，能為政府后續治理提供指導和經驗傳承、警示和規避治理風險等作用，并為其他社會組織和個人參與環境治理提供基礎支持。其次，使得數據處理系統具備智能化的決策能力，環境治理部門可根據大數據搜集系統采集的數據完成自動診斷并“照方開藥”，真正實現決策智能化、治理精準化的目標。再次，利用大數據加強環境監管的府際協作，應發揮大數據在跨區域協同治理層面的優勢，通過構建分布式的多主體共享的環境數據平臺，實現多區域、多層級間的組織互動關系，建立通暢的大數據交互網，由點到面，全面、動態地掌握政策在各環節的執行程度和效用。中央政府可以建立一個統籌國家、省域、地市級等不同行政層級間環境治理措施推行的大數據平臺，并基于平臺行使監督職能，對措施執行效率進行評估，這在一定程度上有利于規避層級間存在的信息隱瞞行為，加強中央與地方政府之間及地方政府相互間的信息溝通與協作，使大數據真正成為高效實施環境治理的有效推手。
1.2完善市場化調節機制，改善市場失靈困境
環境治理中的市場失靈主要有以下幾個原因：一是由于環境治理具有公共品性質，企業采取環境行為時無利可圖，導致參與熱情不高；二是環境治理具有很強的正外部效應，供給者的成本大于獲得的收益，但小于整個社會所獲得的收益，卻得不到相應的經濟補償，會導致市場中的環境治理行為供給缺乏；三是信息的不對稱和不完全，阻礙了環境治理行為市場化交易的進行。在環境治理過程中，純粹靠經濟懲罰只能加劇企業的對抗心理，使其以消極應付的姿態來對待環境治理問題。依托大數據技術，政府可加強對企業環境行為的追蹤，并進一步構建可激勵企業環境行為的市場化的調節機制。
1.2.1激勵企業環境行為市場化轉型期
政府環境規制仍然是激勵企業環境行為的主要驅動力之一，為了達成國家總體環境治理目標，應持續構建旨在規制市場行為的政府監管機制，既包括政府部門對市場行為的監管，也包括市場體系對消費者行為的改善。以大數據為支撐，逐步建立以“市場約束市場”的企業環境行為機制，如“碳排放權”交易市場、公共資源交易市場和排污許可證交易市場等的構建與完善，有效支持企業從這些市場框架獲取利益，從而在市場交易過程中調節資源使用方式，有效參與到生態環境保護中去；在各類環境工具和政策的驅動下，企業能夠在嚴格的生態環境保護標準中改進技術、改善經營管理，以生產經營的低成本實現環境保護的高標準，發展環境保護技術，轉型發展關聯性的生態環保產業。
1.2.2構建企業環境信用評價體系
企業環境行為信用評價管理是政府、公眾、企業共同參與的一種制度模式，通過企業環境信用評價將監管職能轉嫁到市場調節機制中去，強化了政府對企業環境行為的分類管理，提高了企業的環境自律意識和環境保護行為。現階段生態環境大數據建設處在數據整合、共享、互通和對話階段，企業環境信用評價結果數據也作為一個重要部分被納入其中。目前，我國多地政府開展了企業環境行為信用評價工作，并積極探索發揮大數據的作用，如通過自動歸集污染源相關環保業務、金融、社會化等的數據，開展關聯分析，最終評定企業環境信用評價結果；逐步完善企業環境行為動態監管和信用評價機制，以便及時激勵和約束企業環境行為。但總體來說，企業環境信用評價仍面臨評價指標不合理、周期長、公眾參與度不夠、結果公信力不足等問題。政府環境治理中應該充分開發和應用大數據技術構建更加系統全面、科學合理的環境信用評價體系，進一步建立評價指標與管理成效響應關系，提高過程透明度，增強評價結果的實際應用率。進而推動生態環境精準化、精細化管理目標，促進企業的低碳綠色行為，推進“綠色發展”。
1.2.3規范企業環境信息披露模式
大數據作為IT產業又一次顛覆性的技術變革，支持的高效化信息傳遞和海量數據處理能力推動了企業環境行為更加透明化[12]，降低了企業獲得相關環境信息的成本，使得環境治理市場信息更加充分[13]。這有助于發揮社會監督職能，激發企業參與環境行為的能動性，從而營造一種全社會進行陽光監督的氛圍，進一步激發企業的社會責任感。政府還應通過和企業聯合研發數據挖掘技術，強化環境信息數據分析能力，增強環境信息數據解釋力度，提高企業環境信息的可理解性，為企業自主評價環境行為的綜合效應提供工具和手段，并由此影響企業發展戰略層面的決策，促使企業主動參與到環境治理中來。
1.3增進公眾環境意識，改善公眾參與低效困境
公眾參與低效的問題主要源于在環境治理過程中，政府和公眾之間的信息不對稱，由此造成的公眾環境意識較弱。政府在受困于各類數據的收集困難的同時，如何公開共享自身所掌握的數據，強化信息傳播渠道建設，加強政府與公眾的信息交流，也是亟待解決的問題，并且是改善公眾參與低效問題的有效手段。大數據作為信息的載體，相關技術的發展為構建以政府治理為主導，公眾、NGO、企業等廣泛參與的立體化的環境治理提供了機遇。
1.3.1建設與公眾緊密對接的環境
信息交互體系充分開放各種環境數據集。鼓勵公眾通過數據平臺參與環境治理和創新，各政府部門的所有數據集應在專用網站上予以公布，內部網站的應用程序及其編程接口也應逐步向公眾開放，激發市民從源程序入手解決公共環境治理問題。構建公眾在線參與環境治理的網絡平臺，平臺應包括事項請求、事項確認和回復功能，并將環境治理問題與社交媒體、大眾網站、微博、微信等相關聯，為居民高效解決問題提供良好的生態系統；平臺會對關注度超過一定公眾數的問題進行編號，相關職能部門解決該問題的時間表，當事人可以跟蹤了解事件過程，公眾對該問題進行反饋，最終職能機構把最優意見擬定成措施貫徹下去；在整個過程中，公眾將是主導者，平臺是引導者，職能機構是執行者[14]。大數據除提供給公眾豐富的環境信息外，還可以讓公眾成為大數據收集與監督中的一員，并建立反饋機制，讓居民看到其對環境改善做出的貢獻，發揮公眾采取綠色環保行為的積極性。
1.3.2加強環境信息的輿情引導
利用大數據可以針對環境保護重大政策、建設項目環評、污染事故等熱點問題，對互聯網信息進行自動抓取、主題檢索、專題聚焦，為管理部門提供輿情分析報告，把握事件態勢，正確引導輿情，防止破壞環境的惡性事件發生。應充分利用互聯網平臺搜集群眾的舉報信息，建立健全的網絡反饋機制，及時回應并進行集中化處理；及時發現有關企業的數據造假、未批先建、違法偷排等現象，使政府對公眾環境訴求的處理逐漸從粗放型向精細化、從抽象型向精準化轉型。最后，促進環保價值理念的傳播，各級政府可依托大數據平臺的優勢，積極發揮網絡教育和宣傳的特性，充分利用多媒體的技術手段把環境保護的核心價值理念的內容融入公眾的日常生活中去，化抽象為具體，化枯燥為情趣，化難解為詮釋，正確引導環保價值觀，并確保其實現生活常態化[15]，如通過普及大數據技術基于可視化方法呈現的數據分析和立體化展現，使得數據不再高高在上，將拉近公眾與環境保護的距離，使得即使不具備環保專業知識的公眾也能讀懂并運用環保數據。同時，要適時更新宣傳內容，根據公眾的實際情況，提升對環境保護價值觀培育的有效性和針對性。
2大數據時代政府環境治理的路徑選擇
大數據時代政府環境治理的重要路徑在于適應政府、企業、公眾等主體關系的相互作用、相互影響，健全多元主體間的程序化、制度化、共享化的信息交流與科學決策機制，推進政府環境治理結構與過程優化、決策科學化，識別不同區域、不同產業的環境污染與治理的關鍵節點，有針對性地進行監管調控和預警響應，提升政府環境治理現代化程度。
2.1完善大數據平臺建設大數據技術
目前已在商業、金融、交通、醫療、教育等領域構建了相當規模的應用平臺。但在生態環境領域，因數據涉及的領域廣泛、內容龐雜，因此政府如何協調各部門的行業利益，把多來源、多途徑的生態環境數據進行有效集成共享，是構建生態環境大數據平臺的基礎。另外，基礎設施平臺的物理資源層和虛擬資源層的建設還需要大量的前期經費支持，數據挖掘工作也需要高素質專業隊伍來支撐。目前我國政府建立的主要是以省級環保廳為主體的數據共享平臺。但目前各單位整體重視程度仍然不夠，部分數據中心網站運轉不暢，從而催生了一批公益、半公益的環境大數據平臺。運作這類平臺的企業本著商業推廣和一定程度對環境產業的公益性支持，盡己所能地氣象、環境、災害、地理數據等內容，并對部分國控的污染源進行歸納和整理，為大數據平臺建設提供了良好的示范作用。但是，總體而言我國環境大數據平臺建設還任重道遠，政府在發揮導向作用的同時，還要充分放權，盤活環境產業資本來共同完成大數據平臺建設[16]。主要包含三個層面的內容：一是政府應發揮指揮官的作用，從政策和資源上鼓勵公益性的環境數據平臺建設，逐漸營造依靠數據來推動環境治理的氛圍，并選擇時機適時的開展統籌整合；二是要做好裁判員，大數據平臺的風險主要來源于數據的真實性，政府應通過完善法規來建立有效的數據校核機制，把控數據源頭，才能保證整個大數據生態鏈的健康發展；三是發揮政府的紐帶作用，促進數據挖掘技術在環境治理產業內的擴散轉移，推動環境治理大數據平臺的服務能力快速成形，并形成一定的公眾效應。
2.2加強政企間的數據共享與合作
針對環境治理工作，應開發具有行業特色的數據挖掘技術，但考慮到環境治理行業的特殊性，數據涉及的覆蓋范圍廣、關聯對象多，可供利用的信息要素復雜，直接決定了要構建一個具有實踐價值的環境數據挖掘體系是漫長和循序漸進的過程。眾所周知，大數據企業相對于政府而言，更擅長大數據技術，但環境數據挖掘不能實現商業銷售數據、金融數據那樣的可短期兌現利潤。因此，政府需探索如何構建政企雙贏的合作模式：一是讓企業以公益性的參與來獲得品牌形象提升社會資本，激發大數據技術企業的參與熱情；二是發揮政府資源協調能力，讓大數據企業與環保企業形成互利互惠的合作共同體，使大數據企業也能從環境數據分析和治理決策工作中獲利，促進環境大數據產業的可持續發展；三是圍繞大數據技術應用，積極引導、激勵、扶持企業進行技術研發與擴散管理模式變革，減少企業間環境治理的利益矛盾與沖突。
2.3構建多元主體參與的環境治理體系
政府要完善基于大數據思維的環境治理體系建設，應逐漸摒棄過往主要基于經驗的“碎片化管理”治理決策模式，構建治理主體多元、決策科學、監管高效、預警精準的多元主體真正參與的高效、透明的立體化環境治理體系。這就要求政府打破過往單純主導的體制，積極利用大數據技術整合與優化政府、企業和社會公眾參與環境治理的渠道，通過完善的溝通機制和協同合作平臺，增強各參與治理主體的協同意愿。政府在提供服務或治理過程中，需要引入新型信息工具和技術手段，將政府權威與信息化手段、技術創新的優勢結合起來以強化環境治理執行力，提升政府環境治理效能，加大政府環境治理的信息公開化程度。基于大數據的環境治理將變得更加科學、精確、及時、客觀和公正，逐步建立由污染源監測轉向環境質量監測的新體制。
3結論
本文針對我國政府在環境治理中面臨的政府失靈、市場失靈、社會低效三個困境，系統闡述了應用大數據技術開展環境治理的創新路徑。在改善政府失靈困境方面，通過發揮大數據在事前監管中的預測作用，為長期、全面的環境治理制定合理預案；利用大數據制定更為科學、精準的環境治理標準，提高事中監管的有效性；通過建立環境治理案例庫，提升智能化決策水平，搭建府際協同治理平臺，提高事后監管能力。在克服市場失靈、完善市場化調節機制方面，提出利用大數據激勵企業環境行為的市場化，構建基于大數據集的企業環境信用評價體系，通過高度開放環保數據倒逼改變企業環境信息披露模式。在應對社會低效方面，通過建設與公眾緊密對接的環境信息交互體系，并發揮大數據技術在普及環保知識方面的優勢，增進公眾環境意識，傳播先進的環保理念。綜上所述，大數據技術發展為我國環境治理的破局、脫困提供了良好機遇。我國政府在完善大數據生態環境治理方面，應進一步構建基于大數據思維的環境治理體系，完善環境信息數據平臺建設，加強與數據挖掘企業的合作，提高環境大數據分析的科學水平，并逐步形成依據大數據進行科學決策的管理體系，最終依托大數據平臺構建政府、公眾、企業多主體共同參與的立體化治理模式，對改善我國環境治理現狀具有較強的現實意義。
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作者：譚娟1；谷紅1；譚瓊2 單位：1.北京工商大學商學院，2.中南林業科技大學經濟學院
