環(huán)境法中的公眾參與原則范文

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一、公眾參與原則的理論、法律及現(xiàn)實基礎(chǔ)

(一)環(huán)境權(quán)理論1960年，聯(lián)邦德國一位醫(yī)生認(rèn)為向歐洲北海倒放射性廢物的違法行為違反了《歐洲人權(quán)條約》的規(guī)定，進(jìn)而提出了環(huán)境權(quán)的主張。美國學(xué)者約瑟斯•薩克斯根據(jù)法學(xué)中的公共委托和共有財產(chǎn)理論，提出了環(huán)境權(quán)理論。日本學(xué)者根據(jù)環(huán)境共有原則和環(huán)境權(quán)為集體性權(quán)利的原則，發(fā)展了環(huán)境權(quán)理論。以上學(xué)者之所以提出環(huán)境權(quán)理論，其根本原因是自然環(huán)境的不斷惡化已經(jīng)威脅到人類的生存，為了更好地解決此種利益沖突，學(xué)者提出了環(huán)境權(quán)這一主張。環(huán)境權(quán)理論的出現(xiàn)，使得公眾能夠有效地主張對環(huán)境使用、相鄰和救濟(jì)的權(quán)利，這為公眾行使有關(guān)環(huán)境的權(quán)利提供了前提，讓公眾參與到環(huán)境法律、政策的制定、環(huán)境決策并形成對其監(jiān)督是必要的，環(huán)境權(quán)理論為公共參與原則提供了理論基礎(chǔ)。［1］因而，需要進(jìn)一步發(fā)展環(huán)境權(quán)理論，使得公眾參與原則可以得到更好地理論解釋。

(二)法律基礎(chǔ)我國從憲法、環(huán)境保護(hù)法、行政法和訴訟法方面的法律制度為我國公眾參與制度提供了法律基礎(chǔ)。［2］我國《憲法》沒有規(guī)定環(huán)境權(quán)，但是在第2條規(guī)定，人民依照法律規(guī)定管理國家事務(wù)，在第26條中規(guī)定，國家保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，這都為公眾參與提供了基礎(chǔ)。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》在第五章規(guī)定了公眾參與制度，第53條規(guī)定，公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，在58條規(guī)定了環(huán)境公益訴訟制度?！董h(huán)境影響評價法》更是在總則中規(guī)定了公共參與，第5條規(guī)定，國家鼓勵有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評價，然后在規(guī)劃的環(huán)境影響評價中，規(guī)定了公共參與的程序和要求，在建設(shè)項目的環(huán)境影響評價中，規(guī)定了公共參與的范圍、程序和方式。在2012新修的《民事訴訟法》第55條，規(guī)定了民事公益訴訟，即對環(huán)境污染等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟，這些法律規(guī)定都為公共參與原則提供了法律基礎(chǔ)。

(三)民眾基礎(chǔ)公民的環(huán)保意識發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的‘先污染后治理’的理念已經(jīng)不再適應(yīng)當(dāng)今社會的可持續(xù)發(fā)展。［3］進(jìn)入21世紀(jì)，我國環(huán)境污染事件不斷頻發(fā)，如2005年廣東北江流域鎘污染事件，2006年吉林石化松花江事件，2006年湘江鎘污染事件，2007年無錫太湖藍(lán)藻水華事件和2008年山西臨汾市新塔尾礦庫潰壩事故等事故，這些事件都對該區(qū)域居民的環(huán)境造成了極大的污染，嚴(yán)重影響了公眾的生活質(zhì)量，還如廈門PX項目，廣東茂名PX項目。通過這些重大環(huán)境事件，民眾的環(huán)境意識都得到了一定的提升，對于其居住區(qū)域的環(huán)境項目都有極大的警覺，這些現(xiàn)象是公眾參與原則的民眾基礎(chǔ)之所在。

二、我國環(huán)境法中公眾參與原則存在的問題

(一)立法簡陋研究指出，我國環(huán)境法公共參與制度存在較多的問題，包括如缺乏專門規(guī)范、立法原則過于抽象和信息公開制度不完善。我國憲法沒有規(guī)定公民享有環(huán)境權(quán)，在環(huán)境法中只是規(guī)定了公共參與制度，在環(huán)境影響評價法中也只是規(guī)定了公眾參與的程序和要求，立法簡陋，無法形成公眾參與制度體系，對于該制度的構(gòu)建有較大不利影響。我國在2014年新修《環(huán)保法》中雖然確立了公眾參與原則，并在第五章中進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)定，但仍顯簡單和不易操作。當(dāng)然我們首先來看新《環(huán)保法》對公眾參與的整個制度構(gòu)建，其立法路徑是在總則中將公眾參與原則寫入環(huán)境保護(hù)法的基本原則中，以此統(tǒng)挈整個環(huán)境保護(hù)法，而在第五章公眾參與中，通過立法，明確賦予公眾對環(huán)境狀況的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，通過立法的明確授予，使得公眾參與環(huán)境保護(hù)有了法律依據(jù)，當(dāng)然這種權(quán)利的實現(xiàn)也必須依賴于環(huán)境信息的公開，新環(huán)境保護(hù)法明確了重點排污單位的主動公開義務(wù)，當(dāng)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)受到侵害時，權(quán)利人可以尋求司法救濟(jì)，這就是所謂的環(huán)境公益訴訟制度。

(二)政府主導(dǎo)在我國，政府作為一個綜合治理機(jī)構(gòu)，在農(nóng)業(yè)、環(huán)保、交通等領(lǐng)域都有著重要的作用，環(huán)境保護(hù)工作的重任責(zé)無旁貸地落在政府身上。在我國，公眾參與絕大多數(shù)仍然是在政府倡導(dǎo)下進(jìn)行，缺乏自覺性，屬于“自上而下”形式，這與其他西方國家“自下而上”的模式有著本質(zhì)的區(qū)別。由于政府機(jī)構(gòu)的臃腫、低效率和利益相關(guān)性，政府對于環(huán)境監(jiān)管過程中難免會出現(xiàn)紕漏，有學(xué)者指出，政府并不總是環(huán)境權(quán)益的最忠實守衛(wèi)者，其諸多的職能導(dǎo)致其中立性有限，使得人們的環(huán)境權(quán)往往成為達(dá)成經(jīng)濟(jì)目標(biāo)實現(xiàn)的犧牲品。特別是該企業(yè)是當(dāng)?shù)氐募{稅大戶時，更是如此，如紫金礦業(yè)的污染事件，這種由上至下的環(huán)境監(jiān)管模式在近些年環(huán)境污染事件更顯得力不從心，因而大力發(fā)展和促進(jìn)公益環(huán)保團(tuán)體，實現(xiàn)自下而上的監(jiān)督模式，有利于改變此種困境。

三、完善我國公眾參與原則的建議

(一)建立環(huán)境權(quán)環(huán)境權(quán)，是指公民享有的在健康、適宜的環(huán)境中生活的權(quán)利，我們知道，公眾參與原則的理論基礎(chǔ)是環(huán)境權(quán)，而我國環(huán)境立法中卻有意無意的回避該項權(quán)利，而以知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)來做簡單的回應(yīng)。筆者認(rèn)為，在環(huán)境立法中，應(yīng)當(dāng)明確建立公民享有環(huán)境權(quán)。通過將實踐中的“權(quán)利”寫入基本法律當(dāng)中，有利于該種權(quán)利得到更好的保護(hù)。從立法層面而言，我國并沒有所謂的環(huán)境權(quán)，但這并不代表實踐中沒有這種權(quán)利，環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境使用權(quán)和環(huán)境救濟(jì)權(quán)都是現(xiàn)實存在的，都是環(huán)境權(quán)的體現(xiàn)。法律是現(xiàn)實的反映，在如今許多發(fā)達(dá)國家已經(jīng)環(huán)境權(quán)寫入法律當(dāng)中，加之我國面臨的突出的環(huán)境污染事件，將環(huán)境權(quán)寫入法律當(dāng)中，可謂是立法和實踐階段雙重需求。公民的環(huán)境權(quán)可以從狹義和廣義兩個層面來理解，狹義環(huán)境權(quán)包括安靜權(quán)、采光權(quán)、觀賞權(quán)等，而廣義環(huán)境權(quán)包括知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。當(dāng)然，基于各個部門立法對權(quán)利入憲的有強(qiáng)烈渴望，如民事法律中，隱私權(quán)入憲等?；诖?，筆者認(rèn)為，首先應(yīng)當(dāng)在《環(huán)境保護(hù)法》當(dāng)中明確規(guī)定公民享有環(huán)境權(quán)，當(dāng)立法條件成熟后，再將該權(quán)利寫入憲法。將公民環(huán)境權(quán)納入到憲法中，確立為法定的權(quán)利是世界環(huán)境保護(hù)發(fā)展的必然趨勢。通過在憲法中寫入環(huán)境權(quán)，在基本法律中圍繞環(huán)境權(quán)建立相應(yīng)的公眾參與原則，進(jìn)行相應(yīng)的制度設(shè)計，才能更好地發(fā)揮公眾在環(huán)境監(jiān)督方面的作用。

(二)細(xì)化該原則指導(dǎo)下的制度設(shè)計在新《環(huán)保法》中，立法宗旨遵循了兩個基本，第一個是基本國策，即保護(hù)環(huán)境基本國策，第二個是基本原則，包括保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與和損害承擔(dān)五大基本原則。公眾參與原則的明確對于建立該原則下基本制度的建立有著重要的統(tǒng)管作用。在第五章公眾參與中，相應(yīng)的制度設(shè)計較為簡陋，僅僅規(guī)定了公眾的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，但如何通過政府部門實現(xiàn)其知情權(quán)，如何實現(xiàn)公眾的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，立法沒有做出相應(yīng)的制度設(shè)計，就救濟(jì)而言，也是設(shè)立的高標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境公益團(tuán)體的準(zhǔn)入，使得仍然將公眾參與架空，實權(quán)仍然在政府部門手中，無法實現(xiàn)公眾參與，無法將公眾納入決策制度中。筆者認(rèn)為，在該第五章中，公眾參與應(yīng)當(dāng)權(quán)利的落實來實現(xiàn)，如環(huán)境公眾的環(huán)境知情權(quán)，公眾可以要求政府及時公布重大項目的環(huán)保信息，對環(huán)境參與權(quán)而言，在重大項目進(jìn)行時，應(yīng)引入專家、企業(yè)和公眾進(jìn)行討論，更為重要的是，在該制度設(shè)計的過程中，應(yīng)當(dāng)設(shè)定相應(yīng)的激勵機(jī)制，激發(fā)群眾參與項目環(huán)境的討論，通過激勵措施使得公眾參與更多在環(huán)境項目開展前，而非事后的環(huán)境救濟(jì)。

(三)完善環(huán)境公益訴訟制度設(shè)計環(huán)境公益訴訟制度是實現(xiàn)公民救濟(jì)的重要手段。就完善環(huán)境公益訴訟制度而言，適當(dāng)放寬對原告起訴資格的要求、擴(kuò)大受案范圍和實行舉證責(zé)任倒置等。筆者認(rèn)為就環(huán)境公益訴訟制度，其需要擴(kuò)大原告資格和舉證責(zé)任倒置，過高的原告資格條件，將不利于案件的啟動和環(huán)境事件的偵查，而鑒于環(huán)境污染的復(fù)雜性，讓企業(yè)負(fù)擔(dān)舉證責(zé)任，是實質(zhì)訴訟公平的表現(xiàn)。

作者：豐曉萌 單位：華北水利水電大學(xué)法學(xué)院