新型城鎮(zhèn)化建設(shè)融資模式改革范文

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新型城鎮(zhèn)化是我國(guó)現(xiàn)代化的必由之路，也是近年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要的動(dòng)力，因而對(duì)建設(shè)融資提出了更高要求。城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)探索多元化的融資渠道，改革創(chuàng)新政府和民間的融資途徑以及抑制城鎮(zhèn)化建設(shè)融資風(fēng)險(xiǎn)，積極推進(jìn)持續(xù)化、公開(kāi)化和市場(chǎng)化的新型城鎮(zhèn)建設(shè)的投融資機(jī)制，建立完善的新型城鎮(zhèn)化融資模式。

一、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金來(lái)源

（一）“土地財(cái)政”形式隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展和推進(jìn)，“土地財(cái)政”的形式逐漸被應(yīng)用和推廣。這種形式主要是利用土地的出讓及拍賣來(lái)獲得資金，從而確保城市的持續(xù)、健康發(fā)展。綜合國(guó)土資源部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、財(cái)政部數(shù)據(jù)，近十年來(lái)我國(guó)土地出讓金收入占地方財(cái)政收入的比重普遍超過(guò)40%，最高的是2010年，比重達(dá)到了69.4%。土地轉(zhuǎn)讓金構(gòu)成了地方政府財(cái)政收入的來(lái)源的同時(shí)也是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中的重要資金來(lái)源。

（二）地方政府的融資平臺(tái)

地方政府搭建的融資平臺(tái)也是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中的一個(gè)關(guān)鍵的融資形式。省級(jí)、市（地）級(jí)、縣（市）級(jí)、甚至集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村也設(shè)立了投融資平臺(tái)，將土地、股權(quán)、收費(fèi)權(quán)等資產(chǎn)作為融資平臺(tái)的基礎(chǔ)和支撐，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬了各級(jí)政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道，更好地解決了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中所面臨的資金難題。尤其是2008年以來(lái)，為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，投融資平臺(tái)發(fā)揮了積極的主導(dǎo)作用。地方政府所搭建的融資平臺(tái)從其本質(zhì)上來(lái)看是將地方政府的信用同市場(chǎng)化的融資進(jìn)行恰當(dāng)融合，將融資主體由地方政府變?yōu)槠脚_(tái)公司，這樣就可以規(guī)避相關(guān)制度的限制，為城鎮(zhèn)化建設(shè)籌集了更多的資金。

二、新型城鎮(zhèn)建設(shè)融資機(jī)制的不足

（一）融資的模式比較單一

由于受到財(cái)政管理機(jī)制的約束及預(yù)算資金不足等方面的影響，地方財(cái)政難以真正滿足當(dāng)?shù)匦滦统擎?zhèn)化建設(shè)發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生的資金方面需求。從當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展過(guò)程來(lái)看，很多的建設(shè)項(xiàng)目主要是通過(guò)地方財(cái)政和平臺(tái)公司主導(dǎo)來(lái)進(jìn)行投融資的。一方面由于投資額巨大，且項(xiàng)目具有一定的公益性，未來(lái)沒(méi)有確定的收益，吸收不到足量的社會(huì)資本參與；另一方面，由于運(yùn)營(yíng)模式的不成熟和利益分成的合理性無(wú)法把握，地方政府不愿意引入社會(huì)資本參與營(yíng)利性項(xiàng)目的投資建設(shè)。這種由政府主導(dǎo)的單一模式的融資加重了當(dāng)?shù)卣约柏?cái)政的負(fù)擔(dān)。

（二）融資渠道狹窄

除了財(cái)改資金外，通過(guò)平臺(tái)公司進(jìn)行的融資是另外的一個(gè)主要融資方式，但如今，這樣的融資方式使得償債存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步凸顯出來(lái)，給地方的財(cái)政造成了越來(lái)越大的壓力。據(jù)有關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)，截至2009年末，全國(guó)省級(jí)各類融資平臺(tái)公司達(dá)8221家，有近70%左右的投融資平臺(tái)集中在區(qū)縣級(jí)，政府融資平臺(tái)的層級(jí)越低，其運(yùn)作越不規(guī)范，潛在風(fēng)險(xiǎn)也越大。如果單純的依靠地方債務(wù)也難以真正地解決我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中存在的資金問(wèn)題。

（三）土地財(cái)政存在的問(wèn)題

在我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)過(guò)程中，土地財(cái)政具有重要的意義和作用，也成為了我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中進(jìn)行融資的一個(gè)主要手段和形式。但是土地財(cái)政模式在某種程度上不具備必要的持續(xù)性：有限的土地資源供給導(dǎo)致可用于出讓的建設(shè)用地越來(lái)越少，土地財(cái)政收入規(guī)模也將持續(xù)下降；土地財(cái)政在一定程度上促進(jìn)了房?jī)r(jià)的上升以及房產(chǎn)泡沫的出現(xiàn)，同時(shí)也在一定程度上抬高了周邊地塊的征地成本，導(dǎo)致新型城鎮(zhèn)化所需的資金規(guī)模也越來(lái)越大；民眾的自我權(quán)利意識(shí)的強(qiáng)化也導(dǎo)致征地的難度也大大增加。

三、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)融資模式的完善

（一）對(duì)項(xiàng)目加以分類

在通常情況下，城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目可以分為非營(yíng)利性項(xiàng)目和營(yíng)利性項(xiàng)曰。因此在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的過(guò)程中需要相關(guān)的人員根據(jù)不同的項(xiàng)目實(shí)施不同的融資手段和形式。對(duì)于一些公共設(shè)施的建設(shè)籌非營(yíng)利性的建設(shè)項(xiàng)目由于屬于純公益性質(zhì)，未來(lái)無(wú)收入來(lái)源，地方政府應(yīng)該作為項(xiàng)目投資的主體。資金來(lái)源由當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)，通過(guò)財(cái)政資金、發(fā)行債劵、銀行借款等方式取得。未來(lái)的還款來(lái)源也考慮由財(cái)政收入解決，列入其未來(lái)相應(yīng)年度的財(cái)政預(yù)算支出范圍。因此，這樣的項(xiàng)目建設(shè)就需要考慮到未來(lái)政府的償還能力，需要量力而行，不可盲目發(fā)展，否則將大大透支地方政府的財(cái)力，給后續(xù)年度的財(cái)政資金帶來(lái)巨大壓力。對(duì)那些營(yíng)利性項(xiàng)目可以引進(jìn)外部有實(shí)力的社會(huì)資本，在政府的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、工程質(zhì)量、后續(xù)運(yùn)營(yíng)的框架下，按照市場(chǎng)決策的機(jī)制，公開(kāi)招標(biāo)，決定投資人。項(xiàng)目按照“建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交”的模式實(shí)施，即由社會(huì)資本參與投資建設(shè)；建成后在政府監(jiān)管下繼續(xù)持有并運(yùn)營(yíng)，收回投資及合理回報(bào)；若干年后根據(jù)約定，社會(huì)資本退岀，原建設(shè)項(xiàng)目無(wú)償移交給政府。這樣的融資模式將市場(chǎng)機(jī)制的作用充分發(fā)揮出來(lái)，更好的幫助政府減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，降低融資平臺(tái)所臨的風(fēng)險(xiǎn)。因此，只有對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格分類，轉(zhuǎn)變政府的相關(guān)職能，做政府該做的事，采取有針對(duì)性的融資方式，才能夠更好地處理好政府同市場(chǎng)之間的關(guān)系，優(yōu)化地方融資機(jī)制。

（二）規(guī)范地方政府融資平臺(tái)

近幾年來(lái)，地方政府的融資平臺(tái)自身所存在的風(fēng)險(xiǎn)也日漸凸現(xiàn)出來(lái)，急需對(duì)融資平合加以調(diào)整和規(guī)劃，增強(qiáng)整合管理債務(wù)融資能力。因而對(duì)公司的管理結(jié)構(gòu)加以完善，從而提升融資平臺(tái)的透明度。對(duì)于資金的使用情況以及資金的實(shí)際流向等也要定期公開(kāi)。對(duì)采用公私合作的形式來(lái)進(jìn)行的項(xiàng)目建設(shè)，制定出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的相關(guān)指標(biāo)以及配套的約束制度，最大艱度降低道德風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，對(duì)其債務(wù)融資管理：可分為長(zhǎng)、短期設(shè)計(jì)兩類，其中短期內(nèi)的設(shè)計(jì)強(qiáng)調(diào)對(duì)政府融資策略進(jìn)行調(diào)整，長(zhǎng)期設(shè)計(jì)強(qiáng)調(diào)對(duì)建設(shè)融資相關(guān)制度和規(guī)范的調(diào)整。短期內(nèi)的地方債劵融資策略進(jìn)行調(diào)整，一方面需要對(duì)融資平臺(tái)性質(zhì)進(jìn)行規(guī)范，并對(duì)現(xiàn)代公司的管理結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，上移融資平臺(tái)的層次，且可在必要的時(shí)候就縣（市）級(jí)的融資平臺(tái)予以取消；就地方政府可能出現(xiàn)的融資沖動(dòng)予以控制，其中下一級(jí)的政府采用集合債的形式行使省級(jí)融資權(quán)利，并采用必要審批的形式將地方債的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制。另一方面，采用激活存量以及控制增量的形式代替地方債融資，以實(shí)現(xiàn)擺脫依賴經(jīng)濟(jì)刺激、投資拉動(dòng)的目的，進(jìn)而控制地方債劵的增速。通過(guò)規(guī)范地方政府融資，穩(wěn)步推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

（三）加強(qiáng)體制政革，拓展融資渠道

隨著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速和加快，地方政府還存在著事權(quán)同財(cái)權(quán)相矛盾的現(xiàn)象。要對(duì)《預(yù)算法》的相關(guān)內(nèi)容適當(dāng)及時(shí)地加以修改，加大地方政府的舉債權(quán)，并且使得地方政府的事權(quán)同財(cái)權(quán)相適應(yīng)，將分配機(jī)制加以調(diào)整，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。加強(qiáng)資金和政策支持，擴(kuò)大新型城鎮(zhèn)化建設(shè)綜合試點(diǎn)。拓展我國(guó)融資渠道重點(diǎn)。一是將國(guó)際金融資金很好地運(yùn)用于我國(guó)新型城鎮(zhèn)化融資渠道建設(shè)，開(kāi)放基建項(xiàng)目可流動(dòng)的國(guó)際資本項(xiàng)目以及可兌換的政策，對(duì)離岸市場(chǎng)渠道開(kāi)發(fā)。這將在控制地方政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)的過(guò)度融資方面具有良好的效果。二是吸引民間資本的參與。拓展城鎮(zhèn)化融資渠道的另一方向，是對(duì)民間居民資金的激活和利用，實(shí)行對(duì)民間資本參與的吸引，以完善新型城鎮(zhèn)化建設(shè)融姿體系的建設(shè)

（四）改革金融機(jī)制、創(chuàng)新融資體系

建立規(guī)范多元可持續(xù)的城鎮(zhèn)化建設(shè)融資機(jī)制，通過(guò)對(duì)金融機(jī)制的攺革可以將金融資源更加的進(jìn)行優(yōu)化和配置，把金融行業(yè)在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中具有的作用充分發(fā)揮出來(lái)；對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行盤活，借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)市政債的發(fā)行。城鎮(zhèn)化建設(shè)融資的傳統(tǒng)產(chǎn)品是財(cái)政撥款和銀行信貸，其次為信托和投債等市場(chǎng)化的產(chǎn)品，但傳統(tǒng)融資模式的產(chǎn)品容易受到金融、土地調(diào)控等政策的影響。國(guó)家政府的相關(guān)規(guī)定中指出，地方政府需要償還借貸的債務(wù)，然而中央政府無(wú)需對(duì)其救肋，因此，地方政府和地方政府部門需要共同負(fù)責(zé)政府債務(wù)，不能將債務(wù)轉(zhuǎn)嫁給地方企事業(yè)單位。此外，還對(duì)地方政府的舉債予以限額方面的規(guī)定，并將專項(xiàng)、一般債務(wù)等規(guī)模納入其中，此兩項(xiàng)債務(wù)需要得到全國(guó)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)的批準(zhǔn)。政府在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)上還可以采取以下融資模式：債劵融資模式：《新預(yù)算法》及《意見(jiàn)》中都明確提出地方政府可以自助發(fā)行市政類債劵，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，自治區(qū)、市、省三級(jí)政府可以適度舉債，市縣兩級(jí)政府如存在舉借債務(wù)的需要，應(yīng)當(dāng)經(jīng)由省、自治區(qū)、市政府代為舉借。由于市政債劵可由政府屬于發(fā)行主體，專門針對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目，以政府的財(cái)政收入作為還款來(lái)源。地方政府作為城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要參與方，其穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和高級(jí)的信用程度在很大程度上能平衡城鎮(zhèn)化建設(shè)債劵的內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)，提高了此債劵的信用等級(jí)。PPP融資模式：是指政府與私人（公司）進(jìn)行合作去完成城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目。主要針對(duì)于有一定收益的公益型項(xiàng)目。基金融資模式：是具有政府背景的城投公司出資金引導(dǎo)，民間資本參與，共同為基金的出資人，基金的管理機(jī)構(gòu)為基金管理有限公司。按照市場(chǎng)化原則對(duì)基金進(jìn)行專項(xiàng)、規(guī)范化管理運(yùn)作，政府和出資企業(yè)不直接干預(yù).

作者：周星 單位：湖北省水利水電科學(xué)研究院