銀行內(nèi)部管控機(jī)制的建構(gòu)范文
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一、我國(guó)商業(yè)銀行內(nèi)部控制法律制度概述
（一）商業(yè)銀行內(nèi)部控制的概念
根據(jù)2007年中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)頒布的《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》商業(yè)銀行內(nèi)部控制是商業(yè)銀行為實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，通過(guò)制定和實(shí)施一系列制度、程序和方法，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行事前防范、事中控制、事后監(jiān)督和糾正的動(dòng)態(tài)過(guò)程和機(jī)制，其作用就是根據(jù)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，建立一個(gè)機(jī)制來(lái)管理銀行風(fēng)險(xiǎn)。
20世紀(jì)90年代初，我國(guó)尚處于改革開(kāi)放初期，我國(guó)商業(yè)銀行內(nèi)部控制萌芽，就是對(duì)呆滯賬的控制。1992年美國(guó)COSO委員會(huì)頒布五要素的內(nèi)部控制框架（簡(jiǎn)稱COSO報(bào)告），引發(fā)了全球性內(nèi)部控制高潮，也給我國(guó)商業(yè)銀行提出了建設(shè)內(nèi)部控制制度的要求。經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展，我國(guó)商業(yè)銀行在內(nèi)部控制方面取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在銀行經(jīng)營(yíng)管理中，各種風(fēng)險(xiǎn)大量增加，為有效控制風(fēng)險(xiǎn)，銀行不得不建立內(nèi)部控制減少風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的損失，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。很難想象沒(méi)有內(nèi)部控制的現(xiàn)代商業(yè)銀行如何在大量風(fēng)險(xiǎn)存在的市場(chǎng)中競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展。2008年由次級(jí)房屋信貸危機(jī)引發(fā)的全球金融危機(jī)。
（二）我國(guó)商業(yè)銀行內(nèi)部控制立法情況
1995年通過(guò)2003年修改的商業(yè)銀行法，對(duì)內(nèi)部控制的規(guī)定應(yīng)該是我國(guó)最早關(guān)于商業(yè)銀行內(nèi)部控制的法律規(guī)定了，但這些規(guī)定過(guò)于粗糙、簡(jiǎn)單，操作性不強(qiáng)。中國(guó)人民銀行于1996年11月11日的《商業(yè)銀行授權(quán)、授信管理暫行辦法》規(guī)定，商業(yè)銀行實(shí)行一級(jí)法人體制，必須建立法人授權(quán)制度。1997年，中國(guó)人民銀行正式出臺(tái)了《加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制的指導(dǎo)原則》隨后又頒布《進(jìn)一步加強(qiáng)銀行會(huì)計(jì)內(nèi)部控制和管理的若干規(guī)定》，對(duì)商業(yè)銀行會(huì)計(jì)的內(nèi)部控制提出了具體明確的要求。1998年，人民銀行頒布《關(guān)于進(jìn)一步完善和加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制建設(shè)的若干意見(jiàn)》，提出了用1到2年時(shí)間形成一套權(quán)責(zé)分明、平衡制約、規(guī)章健全、運(yùn)作有序的內(nèi)控機(jī)制。銀監(jiān)會(huì)2004年則頒布了《商業(yè)銀行內(nèi)部控制評(píng)價(jià)試行辦法》（2005年起實(shí)施）、2006年6月頒布的《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部審計(jì)指引》、2007年頒布實(shí)施了《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》，財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)于2008年聯(lián)合頒布了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，自2009年7月1日起在上市公司范圍內(nèi)施行。這些規(guī)定和制度的出臺(tái)，有力地促進(jìn)了我國(guó)商業(yè)銀行的內(nèi)部控制建設(shè)。
二、我國(guó)商業(yè)銀行內(nèi)部控制法律實(shí)施中存在的問(wèn)題
（一）內(nèi)控制度缺乏獨(dú)立性
《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》第一百三十二條規(guī)定商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)指定不同的機(jī)構(gòu)或部門分別負(fù)責(zé)內(nèi)部控制的建設(shè)、執(zhí)行和內(nèi)部控制的監(jiān)督、評(píng)價(jià)。規(guī)定體現(xiàn)了內(nèi)部控制的獨(dú)立性，遺憾的是，規(guī)定并沒(méi)有規(guī)定內(nèi)控部門的行政獨(dú)立。實(shí)踐中，往往是內(nèi)控制度的建設(shè)、執(zhí)行和內(nèi)部控制的監(jiān)督、評(píng)價(jià)是同一部門甚而是同一人，使得內(nèi)部檢查流于形式，特別內(nèi)部審計(jì)部門直接受各級(jí)行長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，不符合內(nèi)部控制獨(dú)立性原則，嚴(yán)重削弱了監(jiān)督部門的作用。
（二）銀行治理結(jié)構(gòu)不完善
商業(yè)銀行應(yīng)建立起完善的法人治理結(jié)構(gòu)，即按決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)、監(jiān)督反饋系統(tǒng)相互分工、相互制約的原則進(jìn)行內(nèi)部控制組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置。[1]各國(guó)對(duì)銀行風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)發(fā)現(xiàn)，良好的銀行公司治理是銀行風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制有效性的前提條件。沒(méi)有良好的公司治理結(jié)構(gòu)，再好的內(nèi)部控制機(jī)制都將是紙上談兵，無(wú)法發(fā)揮作用。治理結(jié)構(gòu)不完善表現(xiàn)在：有些銀行的管理層擁有的權(quán)力太大，甚而凌駕董事會(huì)之上，內(nèi)部控制對(duì)管理層的監(jiān)督失靈；內(nèi)部董事在董事會(huì)中居于主導(dǎo)地位，小股東權(quán)益被忽視。
（三）內(nèi)控文化缺失
銀行制定一套內(nèi)部控制措施，大多是為了應(yīng)付監(jiān)管機(jī)關(guān)，現(xiàn)有的經(jīng)營(yíng)政策和規(guī)章制度得不到有效執(zhí)行。銀行在提高市場(chǎng)占有率，利潤(rùn)方面雄心壯志，積極排兵布陣，而在風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制方面卻無(wú)心投入，意識(shí)不強(qiáng)。這種局面的形成與我國(guó)銀行市場(chǎng)化改革不久有關(guān)，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，銀行在市場(chǎng)意識(shí)方面提高了，對(duì)市場(chǎng)占有率，利潤(rùn)比較重視，而對(duì)內(nèi)部控制這樣的新興制度不太理解，不感興趣。很多銀行把內(nèi)部控制等同于內(nèi)部監(jiān)督，把內(nèi)部控制看成是一堆堆手冊(cè)、各種文件和制度。只有擁有良好的內(nèi)控文化，讓內(nèi)控文化進(jìn)入銀行工作人員的血液里，銀行才能自覺(jué)地處處關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)注和理解內(nèi)部控制，實(shí)現(xiàn)銀行經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。
三、完善我國(guó)商業(yè)銀行內(nèi)部控制法律制度的建議
鑒于上文分析，我國(guó)內(nèi)部控制建設(shè)在內(nèi)控獨(dú)立性、內(nèi)控措施、內(nèi)控文化等方面的問(wèn)題，根據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)具體情況加以完善。
（一）立法方面
1.相關(guān)法律法規(guī)或規(guī)章明確規(guī)定違反內(nèi)部控制的法律責(zé)任。現(xiàn)階段我國(guó)法律法規(guī)，銀監(jiān)會(huì)規(guī)章沒(méi)有明確規(guī)定銀行工作人員違反某些內(nèi)部控制的法律責(zé)任問(wèn)題，造成違反之人不用承擔(dān)法律責(zé)任，規(guī)定也就流于形式，不被重視。例如，對(duì)于上文中的由同一個(gè)部門負(fù)責(zé)內(nèi)控制度的建設(shè)、執(zhí)行和內(nèi)部控制的監(jiān)督、評(píng)價(jià)，就沒(méi)有規(guī)定法律責(zé)任，使得現(xiàn)實(shí)中，這樣的情況時(shí)常發(fā)生。
2.明確規(guī)定內(nèi)控部門的行政獨(dú)立。由于現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)章并沒(méi)有強(qiáng)制規(guī)定內(nèi)控部門的行政獨(dú)立問(wèn)題使得很多內(nèi)部審計(jì)部門直接受各級(jí)行長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，不符合內(nèi)部控制獨(dú)立性原則，嚴(yán)重削弱了監(jiān)督部門的作用。因此我國(guó)法律應(yīng)該明確規(guī)定內(nèi)控部門的行政獨(dú)立性，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，形成直接向銀行董事會(huì)或銀行董事會(huì)中的稽核委員會(huì)和高級(jí)管理層報(bào)告的機(jī)制。
（二）執(zhí)法方面
銀監(jiān)會(huì)不定期組織有關(guān)部門經(jīng)驗(yàn)豐富的人員組成稽核檢查組異地進(jìn)行審核。為了防止有的商業(yè)銀行分行內(nèi)控制度流于形式，外部審計(jì)師不負(fù)責(zé)任或勾結(jié)串通，保障內(nèi)控制度得到有效執(zhí)行，銀監(jiān)會(huì)應(yīng)不定期組織有關(guān)長(zhǎng)期從事銀行工作有豐富經(jīng)驗(yàn)的人員組成稽核檢查小組，然后異地進(jìn)行核查。[2]對(duì)于商業(yè)銀行內(nèi)部控制檢查的相關(guān)情況，提出處理意見(jiàn)。再好的規(guī)定，如果執(zhí)法者執(zhí)行不力，規(guī)定將成為一紙空文，因此對(duì)于貪污、受賄、瀆職等違法犯罪行為要嚴(yán)懲不貸。
（三）商業(yè)銀行方面
1.建立良好的公司治理組織結(jié)構(gòu)。保持董事會(huì)的獨(dú)立性，董事會(huì)的構(gòu)成應(yīng)獨(dú)立于管理層，以足以監(jiān)督、制衡其工作。為提高董事會(huì)的獨(dú)立性，國(guó)際銀行業(yè)普遍提高外部董事在董事會(huì)中的比例。建立董事會(huì)所屬的委員會(huì)，較為常見(jiàn)的委員會(huì)包括提名委員會(huì)、薪酬委員會(huì)、合規(guī)性委員會(huì)和稽核委員會(huì)。
2.大力加強(qiáng)內(nèi)控文化建設(shè)，建立一支素質(zhì)高富有執(zhí)行力的內(nèi)控隊(duì)伍。管理層要提高對(duì)內(nèi)控功能的認(rèn)識(shí)，要認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制對(duì)于銀行管理風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的重要作用，對(duì)內(nèi)控的認(rèn)識(shí)要提高到一個(gè)新的高度，為內(nèi)部控制的建設(shè)提供良好的控制環(huán)境。加強(qiáng)國(guó)內(nèi)外先進(jìn)內(nèi)控理論的學(xué)習(xí)，并進(jìn)行吸收創(chuàng)新。對(duì)于普通員工，應(yīng)本著“以人為本”的原則，圍繞人的價(jià)值管理，展開(kāi)銀行內(nèi)部控制活動(dòng)的各項(xiàng)活動(dòng)，協(xié)調(diào)企業(yè)內(nèi)部控制中的各種關(guān)系。根據(jù)全面、審慎、有效、獨(dú)立的原則，建立一套有機(jī)合適的內(nèi)控機(jī)制。
3.加強(qiáng)內(nèi)控制度的獨(dú)立性建設(shè)。嚴(yán)格執(zhí)行《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》第一百三十二條有關(guān)內(nèi)控獨(dú)立性的規(guī)定，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，形成直接向銀行董事會(huì)或銀行董事會(huì)中的稽核委員會(huì)和高級(jí)管理層報(bào)告的機(jī)制，隔離行政長(zhǎng)官對(duì)內(nèi)控的影響，讓內(nèi)控部門獨(dú)立開(kāi)展工作。
