抗戰時期國民政府社會保障政策與管理范文

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戰時社會保障事業是中國現代社會行政之始。國民政府為推行社會保障事業，構建了從中央到地方的領導體系，制定了一批相關的法律法規，形成了政策由消極救濟到積極保障，事業推進由點到面逐步發展的特點。使戰時社會保障事業在一定程度上開展，并對保持社會穩定，增強抗戰后勁起到了積極作用。抗日戰爭是中日兩國在十九世紀三十年代進行的一場決死的戰爭。中國人民經受了前所未有的巨大災難。社會保障尤顯重要與迫切，國民政府本著幫助人民渡過戰爭風險，保持社會穩定，增加抗戰的后續力量，初步建立起與戰時相適應的社會保障體系，主要包括社會救濟、社會保險、兒童福利、職業介紹等方面，并起到了一定的積極作用。

1成立全國性的社會保障領導機構

成立全國性的社會保障領導機構，從組織上保證戰時社會保障事業開展，是國民政府建立社會保障體系的起點。抗戰爆發前，國民政府在軍事和經濟方面抓緊準備，以期與日本作持久作戰。社會保障方面除了一般常規的社會救濟外沒有具體的措施。抗戰開始后，國民政府考慮到敵強我弱的現狀,勢必會造成數額巨大的難民。因此1937年7月，國民政府設置非常時期難民救濟委員會。1938年4月，難民救濟委員會改稱賑濟委員會。隨著國內形勢變化，戰爭已成膠著狀態，日本無力徹底征服中國。國民政府開始認識到社會建設的重要性：社會建設是其他一切建設的基礎，更是穩定民心，恢復民力，增強長期抗戰后續力量的根本措施。因此認為建立社會行政專責機構是有必要的。1941年11月，中央社會部改隸行政院，開始了我國現代社會行政事業。行政院社會部有兩大塊業務：一方面接受中央社會部業務，設立民眾組訓司主管；一方面接辦振濟委員會業務，設立社會福利司主管。社會福利司是社會行政的主要部門，社會福利司下設七個部門：社會保險業務由第一科主管；農業福利業務由第二科主管；社會服務業務由第三科主管；職業介紹業務由第四科主管；社會救濟業務由第五科主管；兒童福利業務由第六科主管；工礦檢查由工礦檢查室主管。根據業務發展需要，1945年到1946年間，工礦檢查室改為工礦檢查處，第三科改為社會服務事業管理處，1947年將第一科擴充為社會保險局。1938年國民黨五屆四中全會任命陳立夫為社會部部長，張道藩、馬超俊為社會部副部長。1939年五屆六中全會任命谷正綱為社會部部長，王秉鈞、洪灡友為社會部副部長。社會部及其所屬機構的健全，使戰時社會保障的行政有了全國性的領導，社會福利工作也能在專業分工的組織下得到迅速而又合理的發展。全國各地社會行政機構的設立與推廣，使戰時社會保障盡可能的在中國廣大區域開展。一是到1943年12月社會部建立了重慶社會服務處，遵義社會服務處，衡陽社會服務處，貴陽社會服務處，內江社會服務處，重慶實驗救濟院，重慶殘廢教養所，重慶游民訓練所，重慶嬰兒保育院，北碚兒童福利實驗區等17個直轄社會部福利機關。業務涉及到勞工福利、兒童福利、社會救濟等諸多方面。社會部直屬福利機關的建立及業務開展，為社會福利推向全國打下了基礎；二是各省、市、縣社會行政機構的建立。到1940年2月，四川、云南、廣東、廣西、浙江、江西等11個省份設立了社會處，重慶市設立社會局。除全部淪陷外的其余全部省份，在民政廳里進行設科辦理社會行政事務。敵占區省市的社會工作和人民團體的祖訓，委托各該省、市黨部辦理。到1944年3月底已有378個縣、市設置社會科。社會保障工作開始在全國范圍內開展。

2制定相應的法律法規

制定相應的法律法規，使社會保障這項新興的事業有法可依、有規可循。國民政府在這方面做了大量工作。到1945年3月底，完成的社會保障制度立法的有：《工廠檢查法》，《職業介紹法》，許多相關的法律法規都在起草審議之中。國民黨中央也通過了大量關于社會保障方面的議案。從1938年4月國民黨臨時全國代表大會到1945年3月國民黨六屆二中全會，中央通過的有關戰時社會政策議案有42個，其中社會保障方面的議案有19個。這些議案對戰時社會保障的重要性，以及各項具體工作作了詳細規定。

2.1社會保險

在社會保險方面，有《擬請舉辦黨員保險籍以增進黨員福利案》，《請舉辦健康保險案》，《請確定戰時保險制度案》，《請確立社會保險立法原則案》。這些保險方面的議案充分估計了戰時保險的作用：“減少國庫負擔，有益戰時財政。”對保險業務的開展，主張從國民黨員，公務員，公務機關保險開始，逐漸推廣到平民的商業保險、人壽保險的方式。對保險機構的設置和經費來源，提出由中央撥出基金，交由四行總行和它的全國分支機構，展開戰時保險業務。

2.2勞工福利

在勞工福利方面，1941年12月22日，國民黨五屆九中全會通過《確定勞工福利事業經費來源以利推行案》，對勞工福利事業經費來源作了詳盡規定。凡是有雇主的工人，福利經費由工廠礦場開辦費中提出1%—5%，由工廠礦場每月工資總額中提出2%—5%，由工廠礦場年終盈余中提出5%，由每月工人工資中提取1%—5%，加上政府獎勵構成；凡是無一定雇主的工人，福利金由工人每月實際收入中提取1%—5%，其余部分由政府補助。這里體現的是集體、個人和政府三級負擔的原則，從理論上說是合理而可行的。另有《請增訂勞工政策綱領策》，《勞工政策綱領案》，政府取締包工剝削，工資以同工同酬為原則，還有一些對婦女和童工的保護規定：“女工及童工不得從事深夜及笨重危險工作，女工在生產前后，應予以適當假期與醫藥補助”。

2.3社會救濟

在社會救濟方面，1941年7月6日，國民黨五屆七中全會通過《寬籌救濟費利用移運后方難民以發展生產生產事業而宏救濟案》。戰時持續時間越長，遷移至后方的難民越多，政府應籌集大量經費，用于開墾荒地與設立工廠，“寓救濟于生產，俾災民自食其力，各得其所”。這種救濟經費的使用對救濟難民與增強國力兩利。其它一些社會救濟案涉及對東南沿海漁民救濟，對戰時失學青年的救濟和善后救濟等等。中央和地方各級社會保障領導機構的建立，相關法律規范的制定與實施，為戰時社會保障依法有序的推行提供了前提條件。

3推行社會保障過程的特點

社會保障是人類社會發展到一定階段的一種基本需要，它“是社會的穩定器和調節器”。社會保障的主要項目和推行的過程也是根據社會的不同需求來確定的。國民政府根據當時處于戰爭狀態這個國情，推行實施主要社會保障項目的過程有如下特點。

3.1社會保障政策已由消極單純救濟向積極的生產自救方面發展

如兒童福利方面，國民政府花大力氣對不幸兒童進行救助、收容，但兒童教養院不是作為收容所。教養的關鍵在于使孩子獲得合理成長，享受合理教育，保障兒童權益，使之成為國家有用之才。由于有了這樣積極的培養目標，全國各兒童教養院為抗戰和國家建設培養了大量有用人才。河南（西峽口）兒童教養院在1940年到1943年間，收養兒童2000余名，“三年來升入國立第一中學、第十中學，戰區中學，以及志愿從軍，保送第二集團軍，第三十三集團軍，第三十軍，第三十七補訓處，第七軍需局，直接參加抗戰工作的共達500余名。”如職業介紹，是抗戰勝利前后著重推出的一項社會保障措施。隨著抗戰勝利的來臨，國家百廢待興、大量軍人轉業。廣大人民能否獲得工作，避免失業是關系到戰后社會秩序安定及國家重建的大局。社會部指定專人起草《國民就業法》，作為指導職業介紹的根本依據。從1944年7月1日到1945年7月31日一年中，求職登記者是11.434人，介紹成功是842人，平均每月介紹成功70余人。這在當時已屬了不起的成績。

3.2社會保障的業務和設施均采取先試驗后推廣，由點到面逐步發展的模式

戰時社會保障事業是個全新的工作，既無可循的成規，又無參考資料，再加之人民群眾對社會保障普遍陌生，認識不足，推廣起來較為困難。戰時社會保障事業從無到有，從有到好，從好到多，這就需要做大量具體仔細的工作。如社會救濟：戰前社會救濟都是本著慈善的觀念，各地舉辦社會救濟事業多是因襲成規，各自為政，沒有具體制度。國民政府改變了社會救濟慈善的觀念，特別是社會部改隸行政院后，努力使戰時社會救濟事業走上正軌。如延聘專家，起草相關法規，制定《各省、市社會處組織大綱》，規定社會處的組織與章程，對救濟設施、救濟方法、救濟費用都有明確規定。頒訂《救濟事業基金管理辦法》，對基金來源與合理使用作出規定。有了上述基礎，救濟設施漸次展開，救濟事業有了長足進步。到1945年6月底止，全國建立救濟院713所，慈善團體336個。到1944年，救濟院為828個。總計受院內救濟者149.292人，受院外救濟者6.683.847人。平民受醫藥救濟者14，609.195人。除此之外，根據不斷變化的國內實際情況，國民政府在社會救濟領域還開展了一些特殊救濟：敵寇敗退地區辦理收復地區救濟；貧病同胞，求治無門，舉辦免費醫療救濟；冬季嚴寒，貧民衣食兩缺，舉辦冬令救濟等。國民政府根據戰爭局勢的變化，根據不同時期不同階段，受救濟人的實際需要，及時調整社會救濟范圍、重點和方法，推出一些符合實際需要的新的救濟項目，使戰時社會救濟起到應有的效能。在設施方面采取由建立據點而普及全面的方法。社會保障的設施應根據實際需要設置，每一個時期社會保障的重點也不一樣。在戰爭初期，戰區難童紛紛流入重慶，社會部立即在重慶設立6所育幼院；難民與失業人員求職無門，又設職業介紹所；抗戰勝利、難民返鄉、大批軍人復員，社會部又在漢口、九江、南京地區交通要地設社會服務處。這樣，社會福利設施由點到面漸漸推向全國。到1947年職業介紹所發展到570余所，救濟院所達3000余單位，育幼機關達2000余單位，幾乎遍及全國。抗日戰爭期間，國民政府在中國社會保障政策給予了高度的重視，積極參與、推進戰時中國社會建設的發展及戰后國民經濟、社會發展的恢復，雖然取得了一定的積極成果，但由于國民政府政策的局限性，戰時社會保障的一些項目只是敷衍了事，如社會服務項目中的小本貸款服務，1944年度，借款人數461.601人，貸出金額為22.119.920元，平均每人貸款47.92元。當時國統區通貨膨脹，物價猛漲，貨幣貶值，向人民發放如此小數額的貸金，無異于杯水車薪，效果不大。另外還存著社會保障專業人才奇缺，中央和地方行動配合不夠密切，使得社會保障事業無異于揚湯止沸。

作者：郭瑩瑩 王光銀 單位：杭州師范大學公共管理學院