財務制度下醫院預算審核范文

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一、預算審核的意義和特點

（一）預算審核的意義1.形成政策信號的傳導機制。主管部門及財政部門開展預算審核過程中，無論是確立預算審核的目標、原則、內容、流程和依據等基本要素，還是根據具體審核指標進行預算審核，實質上都對醫院管理層形成較強的政策信號傳導，例如在預算審核過程中堅持公益性導向。2.有效緩解“預算松弛”現象。預算松弛現象在醫院預算編制中普遍存在，而預算審核對其有緩解作用。預算松弛表現為醫院預算目標的低報，但預算審核機制將其確認為預算考核目標后，加之預算考核機制的設計（例如對于超標準的預算執行作出負面績效評價），預算考核結果與預算松弛呈現出反向關聯，即預算松弛越嚴重，預算考核結果越差，這種制衡機制恰好能緩解“預算松弛”。

（二）預算審核的特點1.目標多元化。預算審核涉及醫院決策機構（醫院預算委員會）、主管部門及財政部門等三個主體，由此帶來審核目標的多元化，這在財務制度的修訂思路中得到充分反映，即醫院預算審核工作既要密切與醫院發展規劃和績效考核的關系，強化內部運行管理，又要全面貫徹落實醫改精神、推進內部運行機制轉變等。審核目標的多元化源自不同審核主體職能定位的差異性，醫院決策機構側重業務量及均次費用增長等微觀因素預估的合理性，而主管部門除了考慮醫院經濟運行等微觀因素外，還要兼顧醫院整體發展規劃、內部運行結構調整、落實醫改方針等政策因素，財政部門則還需關注財政資金績效等情況。2.內容全面化。預算審核內容應涵蓋預算編制涉及的全部經濟事項及相關內容，包括預算計劃目標和指標設定、收入預算、支出預算（含基本支出預算和項目支出預算）、財務預算、預算說明書等。一般而言，預算審核主體應當審核全部預算材料，但出于效率原則，主管部門和財政部門可以在審批內容的選擇上各有側重。在審核預算形成過程方面，審核內容應包括醫院預算編制的原則、基礎、方法和結果等方面，以達到對預算合法、真實、科學及穩妥的全面審核。3.程序嚴肅化。與原先醫院內部預算審核有所不同，主管部門與財政部門加入審核體系，很大程度上提升了預算審核的嚴肅性。一方面，預算報送審核程序嚴格，只有經本級審核主體審核后的預算材料，才能報上一級部門審核或審批；另一方面，醫院預算調整程序嚴格，報經主管部門審核和財政部門審批的預算一般不得調整，除非事業發展計劃、國家相關政策等發生重大變化，并需要遵循收支預算同步調整等預算紀律。4.體系嚴密化。預算審核體系是一個嚴密的制度體系，審核主體范圍由公立醫院拓展至主管部門及財政部門后，審核體系的層次化帶來了審核目標的多元化，提升了預算審核程序的嚴肅性，預算審核內容的全面性和審核原則的導向性也更加顯而易見。從角色與職能來看，預算審核主體功能分工更為明確：醫院在現行預算模式基礎上完善內部預算審核體系，同時根據主管部門和財政部門要求相應調整預算編制；主管部門作為政府辦醫主體和出資人代表，對審核的組織體系、目標、內容、方式和流程等做出一系列探索，填補預算備案制轉為審核制的制度空白；財政部門在原先部門預算審核基礎上，加強醫院全面預算的指導或者直接授權主管部門審核收支預算。

二、預算審核的主要內容

（一）審核目標和原則1.審核目標。預算審核目標不僅決定審核原則、內容、流程與方法等重要內容的形成，更是向醫院管理者傳達政策信號的一種重要方式。主管部門預算審核除了需要根據醫院發展規劃，對預算的合法性、真實性、完整性、科學性、穩妥性等認真審核以外，還需要積極貫徹和落實公立醫院改革有關政策。以當前為例，預算審核應結合公立醫院改革要求，確立控制費用、轉變機制、平衡收支等管理目標，以戰略規劃為依據，以建立科學高效的預算管理體制為目標，實行總量平衡與控制，正確處理控制規模、優化結構、發展功能與提高效率之間的關系，引導醫院調控醫藥收入增長、優化醫療成本結構、提高醫院經濟運行效率。2.審核原則。主管部門需結合所屬公立醫院運行及預算管理實際情況，制定相應審核原則。（1）統籌兼顧。既要考慮日益增長的醫療衛生服務需求，又要兼顧經濟社會發展水平；既要考慮嚴格控制費用增長、體現公益性發展定位，又要兼顧推進公立醫院醫、教、研的全面、協調和可持續發展；既要緊密醫院戰略發展規劃和年度工作計劃，又要兼顧醫院經濟運行與財務狀況。（2）突出重點。通過明確審核重點來反映審核目標，以醫療收支預算核定為例，通過控制醫療服務均次費用增長幅度，體現緩解群眾看病貴、看病難的目標；通過控制藥品收入和衛生材料收入增長，體現完善公立醫院補償機制；通過控制人員經費和管理費用增長，體現轉變醫院內部運行機制的目標等。（3）點面結合。“點”是指預算審核時應酌情考慮不同公立醫院運行狀況的差異（例如醫院發展基礎薄弱），通過合理的方法予以適當傾斜，“面”是指預算審核的原則、基礎、方法以及調整因素等做到面上的完全統一。

（二）審核內容、流程及方法預算審核內容應當涵蓋預算編制的全部經濟事項及相關內容，包括預算計劃目標和指標設定、收支預算、財務預算及預算說明書等。主管部門預算審核可以根據管理職能定位，對不同的預算內容采用差異化審核方法，在探索初期可先聚焦收支預算審核。下面以收支預算審核為例，闡述審核內容、流程及方法。1.審核內容。收支預算審核的主要內容包括收入預算審核、基本支出預算審核及項目支出預算審核，與醫院預算報表中收支預算總表、收入預算編制表、支出預算編制表及項目預算編制表等相關。從審核方法看，收支預算審核可以采用量化審核方法，而預算計劃目標和指標設定、財務預算、預算說明書等預算內容采用定性審核方式。2.審核流程。與財政部門預算管理相似，收支預算審核也可采用“二上二下”流程。形成“一下”審核意見，主管部門可以分兩步完成：第一步是完成收支預算審核依據測算，即結合預算管理需要，選取收入及支出預算增幅目標、收支結構預算目標、效率預算目標等若干控制指標，根據歷史數據對預算審核標準進行統一測算；第二步是對各醫院收支預算進行具體審核，即按照醫院收支預算審核依據的測算標準，結合各醫院收支預算申報材料進行逐一審核。上述兩步中，如何確立審核依據是關鍵。3.審核策略。有“倒編法”和“順編法”兩種方法，差異在于審核出發點不同。以醫療收入預算審核為例，“倒編法”是指主管部門基于審核目標，通過設計醫療收入預算增幅函數，將醫療收入增幅、藥占比、衛生材料占比及均次費用增幅等作為函數的影響因素，利用近幾年運行數據模擬測定醫療收入預算增幅；“順編法”是指主管部門從醫院預算編制的角度出發，基于醫院業務量及均次費用增長等諸多因素的預測，核定醫療收入預算增幅。簡而言之，“倒編法”基于預算審核目標，“順編法”基于醫院業務未來增長預測（這與醫院預算編制思路一致）。由于主管部門與醫院預算編制目標存在差異，應當以“倒編法”作為主要審核依據，對醫院形成預算約束，但“倒編法”顯然忽略實際發展預測。建議配合使用兩種方法，采取“順編法”測算“倒編法”形成的預算控制壓力，既體現主管部門預算控制意圖，也充分尊重醫院發展客觀規律，有利于預算執行與考核等工作的后續開展。

（三）審核體系的組織框架設計合適的審核體系組織框架，是確保審核制度發揮實效的重要環節。預算審核的組織框架至少由預算專家咨詢委員會機制、預算項目庫論證機制以及主管部門預算聯席會議機制等三部分組成。1.預算專家咨詢委員會機制，負責醫院全面預算材料的總體審核，并重點對業務收支預算提出專業建議。委員會專家一般來自大型醫院管理者、高校學者以及其他醫院管理專家。預算專家咨詢委員會現場聽取醫院當年度預算執行與經濟運行情況，以及下一年度預算編制情況的匯報后，由專家結合管理經驗、主管部門預算要求以及醫院匯報情況進行提問并做出審核意見。預算專家咨詢委員會評審意見應作為主管部門預算審核的重要依據。2.預算項目庫論證機制，專門負責項目預算的審核與論證。根據醫院專項預算管理的特點，由主管部門設立若干專業的專項資金預算評審專家庫。該機制的運作方式為：主管部門隨機從專家庫中抽取相關專家，現場聽取醫院項目預算的匯報后，對其合法性、合規性及合理性進行評審。專家評審意見作為項目入庫的重要依據，而納入預算項目庫是審核當年專項預算的首要條件，只有納入項目庫的專項預算，才能進入主管部門審核的最后環節。3.主管部門全面預算聯席會議機制。主管部門預算審核的最后環節由財務部門與資產、規劃、投資等專業部門聯合完成。例如，業務收支預算審核主要由財務和規劃部門負責審核，審核重點是業務收支增幅及結構是否符合審核依據、政策導向以及醫院發展規劃；項目預算審核根據所涉內容（如基建、設備、大修等），分別由資產、投資、規劃等專業部門與財務部門聯合審核，審核重點是項目申報是否符合醫院發展規劃，其合法性、真實性、完整性、科學性和穩妥性等是否符合審核要求。總體來看，上述審核體系框架具有以下優勢：一是充分借助醫院管理專家以及相關專業人士的管理智慧與經驗，提升預算審核體系的科學性，同時主管部門可以更好地聚焦審核重點；二是形成多層次的審核框架，提升預算審核體系的權威性；三是除主管部門全面預算聯席會議機制外，其他環節均由預算醫院現場匯報并回答提問，有助于建立預算審核溝通機制。

三、深化預算審核的難點與建議

1.需要提升預算審核的科學性。預算審核對主管部門及財政部門提出了較高的管理要求：從審核目標看，需要磨合三個預算審核主體的關注重點；從審核內容看，需要解決廣覆蓋和抓重點之間的矛盾，同時也涉及醫院運營自主權與集中管控之間的平衡；從審核方法看，審核流程與審核依據的測算等有進一步完善的空間。盡管在探索開展預算審核的起步階段，可以采取分步推進的策略，有針對性地對業務收支預算和項目預算進行審核。但從長期看，將預算審核范圍拓展至財務預算、項目預算等，對發揮預算審核制實效是有積極作用的。

2.需要探索建立協調機制。建立和完善預算審核協調機制，是有效解決不同預算審核主體目標差異問題的重要途徑。醫院經濟運行是微觀經濟現象，只有醫院管理者有能力關注到醫院運行的每個細節，敏感地發現外部醫療市場的變化，相反主管部門及財政部門更多地需要關注宏觀政策制定和執行。立場和角度的差異，以及對醫院微觀經濟運行細節的疏忽，會導致主管部門及財政部門與醫院管理者產生預算管理的目標差異。因此，設計公開、公平和公正的協調機制，有利于三個預算審核主體的目標協調，也有利于預算執行、調整及考核等后續工作的推進。

3.需要建立預算考核機制。預算考核處于預算管理流程的末端，承接當年預算評價與下一年度預算編制，是強化預算審核約束力的重要機制。財務制度明確提出對醫院預算執行、成本控制以及業務工作等情況進行綜合考核評價，并將結果作為對醫院決策和管理層進行綜合考核、獎懲的重要依據。實務中可結合預算審核內容及主要指標設計考核指標，探索將考核結果與醫院領導層績效考核、財政預算安排等掛鉤，強化預算審核與考核的約束與導向作用。

4.需要完整構建預算體系。預算管理是一種復雜而有效的經濟管理手段，通過合理的制度設計，可以有效地引導預算執行主體的行為。需要注重公立醫院、主管部門及財政部門各自審核制度設計的銜接性，注重發揮制度設計的整體效果，避免因制度碎片化、重疊化導致制度失靈。（本文來自于《衛生經濟研究》雜志。《衛生經濟研究》雜志簡介詳見.）

作者：王錦福楊中浩黃玲萍王永芝單位：上海申康醫院發展中心