財務(wù)監(jiān)督機(jī)制范文
本站小編為你精心準(zhǔn)備了財務(wù)監(jiān)督機(jī)制參考范文，愿這些范文能點(diǎn)燃您思維的火花，激發(fā)您的寫作靈感。歡迎深入閱讀并收藏。
一、新型國企財務(wù)監(jiān)督機(jī)制的評述
為了解決國企出資人缺位、財務(wù)監(jiān)督被架空的問題，近年來各級政府采取了包括會計(jì)委派制、財務(wù)總監(jiān)制和稽察特派員制等在內(nèi)的各種措施，旨在加強(qiáng)對國有企業(yè)的財務(wù)監(jiān)督。然而，這些措施是否能完善公司治理結(jié)構(gòu)、促進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度的建立？是否能加強(qiáng)對企業(yè)經(jīng)營者的監(jiān)督、有效地維護(hù)所有者權(quán)益？下面就對此作些分析。
（－）會計(jì)委派制
會計(jì)委派制是指將會計(jì)從企業(yè)中獨(dú)立出來，由國家通過職能部門來實(shí)行統(tǒng)一委派、考核、任免和管理的會計(jì)人員管理制度。
會計(jì)委派制使會計(jì)不再隸屬于經(jīng)營者；而是代表所有者對企業(yè)實(shí)施直接監(jiān)督，這對于消除國有企業(yè)存在的“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象，避免會計(jì)人員與經(jīng)營者合謀．欺騙所有者，確能起到一定的促進(jìn)作用。但是，仔細(xì)分析這種制度，會發(fā)現(xiàn)無論在理論上還是實(shí)踐中，會計(jì)委派制都還存在諸多問題，要從根本上解決目前會計(jì)秩序混亂、財務(wù)監(jiān)管不力的問題，靠推廣會計(jì)委派制似乎有點(diǎn)勉為其難，很難達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。
（二）稽察派員制
稽察特派員制是指由政府向大中型國有重點(diǎn)企業(yè)派出稽察特派員，檢查企業(yè)的財務(wù)狀況和經(jīng)營成果，評價企業(yè)和企業(yè)管理者的經(jīng)營業(yè)績，并對企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部的獎懲任免提出建議的一種新型監(jiān)督制度。1998年7月；國務(wù)院頒布了《稽察特派員條例》，正式建立稽案特派員制度。到目前為此，已派出30多名稽察特派員和100多名特派員助理，對一批重點(diǎn)骨干企業(yè)進(jìn)行了以財務(wù)監(jiān)督為核心的實(shí)地稽察，查處了諸如“東鍋”、“白銀”等一大批侵吞國有資產(chǎn)的大案、要案。從實(shí)踐的前期成果來看，由于稽察特派員具有很高的權(quán)威性（由副部級以上的國家公務(wù)員擔(dān)任，并由國務(wù)院直接任命）、超然的獨(dú)立性（稽察工作經(jīng)費(fèi)由財政預(yù)算單獨(dú)撥付，稽察人員與被稽察企業(yè)不發(fā)生任何經(jīng)濟(jì)利益往來）和相對的穩(wěn)定性（稽察將派員任期一般為王年），其在維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)利益、約束經(jīng)營者行為方面已收到了一定的成效。但是，作為一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)，筆者認(rèn)為，稽察特派員制度還存在以下一些問題：
1．稽察特派員制度很難消除國有企業(yè)的“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象
“內(nèi)部人控制”產(chǎn)生的直接原因是所有者與經(jīng)營者之間的信息不對稱。然而，按照稽察特派員制度的紀(jì)律要來，稽察人員不得對企業(yè)的經(jīng)營決策發(fā)表任何意見，也不得提出任何建議，不參與、不干預(yù)企業(yè)的任何經(jīng)營活動，這就意味著稽察特派員無法及時了解企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動過程，無法正面了解企業(yè)經(jīng)營者在指揮、控制和重大決策方面的表現(xiàn)，那么他憑什么對企業(yè)經(jīng)營者進(jìn)行財務(wù)監(jiān)督與業(yè)績考核呢？依據(jù)恐怕只能是企業(yè)提供的會計(jì)信息了。此時，會計(jì)人員與經(jīng)營者的隸屬關(guān)系并沒有改變，會計(jì)人員的職務(wù)升遷、工資待遇仍然由經(jīng)營者支配著，會計(jì)人員與經(jīng)營者合謀歪曲會計(jì)信息、共同欺騙特派員的可能性依然存在。因此，稽察特派員制度很難
消除國企普遍存在的“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象。
2．稽察特派員制度仍依賴于政府至高無上的行政權(quán)力．而不是當(dāng)事人之間的利益約束機(jī)制
為了保證稽察特派員的公正廉潔，政府對稽察特派員的選拔和培訓(xùn)是嚴(yán)格的，《稽察特派員條例》還明確規(guī)定了特派員及其助理人員的法律責(zé)任。然而，在市場機(jī)制下；符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律的穩(wěn)定制衡機(jī)制應(yīng)該更多地是依靠利益相互制衡、而不是靠行政手段賦予某一方更大的權(quán)力。稽察特派員對企業(yè)經(jīng)營者的監(jiān)督，并不存在直接的利益驅(qū)動因素，而完全是一種行政職責(zé)。他要關(guān)注的是經(jīng)營者是否具有損害國家利益的行為，而不是如何實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值與增值、如何提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，因?yàn)槠渥陨砝娌⒉慌c企業(yè)利益聯(lián)系在一起，也就是在特派員、經(jīng)營者和所有者之間并沒有形成一個相互制約的利益制衡機(jī)制，這樣執(zhí)行的結(jié)果很可能導(dǎo)致特派員稽察乏力、形同虛設(shè)，也不排除特派員被經(jīng)營者收買、合謀欺騙所有者的可能。
3．稽察特派員制度只是一種事后監(jiān)督，而難以實(shí)現(xiàn)事前預(yù)防和事中控制，難以貫穿于企業(yè)經(jīng)營活動的全過程
稽察特派員制度真正具有威懾力的方面在于特派員有權(quán)對企業(yè)經(jīng)營業(yè)績作出評價，并對企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的獎懲任免提出建議，這對任何一個理性的經(jīng)營者來說，確能形成持續(xù)的外部壓力，促使其在工作中盡職盡力、恪盡職守。但對于非理性的或低能的經(jīng)營者來說，這一監(jiān)督機(jī)制事前控制能力差的弱點(diǎn)將會給國家利益帶來巨大危害，因?yàn)樗恢匾曔^程監(jiān)督、只重視結(jié)果考核；往往要等到企業(yè)巨額虧損形成后才發(fā)現(xiàn)問題、更換經(jīng)營者。這種“亡羊補(bǔ)牢”的做法較之沒有特派員、任憑經(jīng)營者胡作非為固然是一種進(jìn)步，但對已造成的經(jīng)濟(jì)損失也只能是望洋興嘆了。
綜上所述，筆者認(rèn)為，稽察特派員制度作為我國國企改革轉(zhuǎn)型期的特殊政策，在嚴(yán)格選拔和任用特派員的基礎(chǔ)上．對于影響國計(jì)民生的特大型國有企業(yè)，能在一定程度上起到加強(qiáng)監(jiān)督的作用，但其高昂的監(jiān)督成本和忽視事前、事中監(jiān)督的固有缺陷，決定了它不宜普遍推廣。2000年3月，國務(wù)院頒布了《國有企業(yè)監(jiān)事會暫行條例》，對試行兩年多的稽察特派員制度進(jìn)行了進(jìn)一步的總結(jié)和規(guī)范，使該制度正在向以財務(wù)監(jiān)督為核心的外派監(jiān)事會制度過渡，這無疑是一種進(jìn)步，但稽察特派員制度固有的缺陷似乎未被克服。
（三）財務(wù)總監(jiān)制
財務(wù)總監(jiān)制，是指所有者為加強(qiáng)對經(jīng)營者行為的監(jiān)控，委派財務(wù)總監(jiān)直接參與企業(yè)財務(wù)管理和會計(jì)工作組織，對企業(yè)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動實(shí)施監(jiān)督，以維護(hù)所有者權(quán)益的一種制度。
近年來，深圳、上海等地的國有資產(chǎn)管理部門對國有企業(yè)或國有控股企業(yè)相繼試行了財務(wù)總監(jiān)制度，取得了良好的效果。試點(diǎn)企業(yè)財務(wù)總監(jiān)的主要職權(quán)是：（1）審核公司的重要財務(wù)報表和報告，并與經(jīng)理確認(rèn)其準(zhǔn)確性后上報；（2）參與制定公司的財務(wù)會計(jì)管理制度，監(jiān)督檢查公司各單位財務(wù)運(yùn)作和資金收支情況；（3）總經(jīng)理聯(lián)簽批準(zhǔn)限額范圍內(nèi)的企業(yè)經(jīng)營性、融資性、投資性財務(wù)事項(xiàng)；（4）參與制定公司年度財務(wù)預(yù)決算方案；（5）參與聘任或解聘會計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人。其主要責(zé)任包括：（1）對公司上報的重要財務(wù)報表和報告的真實(shí)性與經(jīng)理承擔(dān)聯(lián)簽責(zé)任；（2）對國有資產(chǎn)的流失承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；（3）對公司重大投資項(xiàng)目決策失誤造成的經(jīng)濟(jì)損失承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；（4）對公司嚴(yán)重違反財經(jīng)紀(jì)律行為承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；（5）對因會計(jì)人員把關(guān)不嚴(yán)或徇私舞弊造成的經(jīng)濟(jì)損失，追究其相應(yīng)的行政、經(jīng)濟(jì)和法律責(zé)任。
筆者認(rèn)為，與稽察特派員制和會計(jì)委派制相比，財務(wù)總監(jiān)制更有利于所有者加強(qiáng)對經(jīng)營者的財務(wù)監(jiān)控，是完善國企財務(wù)監(jiān)督機(jī)制的理想選擇，理由如下：
1．財務(wù)總監(jiān)制度完善了會計(jì)監(jiān)督體制；使會計(jì)的雙重監(jiān)督職能能夠得以真正落實(shí)
會計(jì)由于其在企業(yè)中的特殊地位，被賦予了雙重監(jiān)督職能，即既要受所有者委托監(jiān)督總經(jīng)理的行為，又要受總經(jīng)理委托監(jiān)督其他部門經(jīng)理及職員的行為。隨著企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離；落實(shí)會計(jì)的雙重監(jiān)督職能顯得越來越重要。傳統(tǒng)會計(jì)管理體制只重視會計(jì)對內(nèi)部單位及其職員的監(jiān)督而舍棄了會計(jì)對總經(jīng)理的制約；而會計(jì)委派制又過分追求會計(jì)對總經(jīng)理的監(jiān)督，削弱或放棄了會計(jì)更重要的內(nèi)涵與本質(zhì)一一管理活動，有點(diǎn)“舍本逐末”。財務(wù)總監(jiān)制度在改革傳統(tǒng)會計(jì)管理體制的過程中，避免了這種“舍本逐末”的錯誤，它仍維持企業(yè)原有的財務(wù)會計(jì)組織機(jī)構(gòu)．但從財會部門中分離出一個（或幾個）人；直接由所有者聘任并支付報酬，他既協(xié)助總經(jīng)理做好企業(yè)財務(wù)管理和會計(jì)工作組織，又制約總經(jīng)理，避免其濫用手中權(quán)力、損害所有者利益，兼有“監(jiān)控”和“管理”的雙重職責(zé)，這就能使會計(jì)的雙重監(jiān)督職能真正落到實(shí)處。
2．財務(wù)總監(jiān)制度能夠有效地將過程約束和結(jié)果約束結(jié)合起來，從而使財務(wù)監(jiān)督貫穿于生產(chǎn)經(jīng)營活動的全過程
按照產(chǎn)權(quán)理論的一般要求，所有者對經(jīng)營者的財務(wù)監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是全方位、全過程的；而不應(yīng)僅停留在事后監(jiān)督這一個環(huán)節(jié)上，企業(yè)的一切財務(wù)活動和經(jīng)濟(jì)行為均必須體現(xiàn)所有者的意志和利益。而稽察特派員制出于“政企分開”的考慮，要求特派員不參與、不干預(yù)企業(yè)的任何經(jīng)營活動，具有事前、事中無監(jiān)控能力的明顯弱點(diǎn)。財務(wù)總監(jiān)制從防患于未然著眼，通過對重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)和資金往來實(shí)行聯(lián)審聯(lián)簽制度或?qū)徍藗浒钢贫龋瑥?qiáng)化了對國有資產(chǎn)安全性的事前、事中監(jiān)控，能夠及時地制止經(jīng)營者違背所有者意志的行為。同時，財務(wù)總監(jiān)還可以隨時就重大問題向所有者匯報，便于所有者及時采取對策或措施，維護(hù)自身權(quán)益。
3．財務(wù)總監(jiān)制度能夠形成監(jiān)督者與被監(jiān)督者相互制約、相互牽制的內(nèi)部權(quán)力制衡機(jī)制，符合建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求
建立財務(wù)總監(jiān)制度后，總經(jīng)理作出每項(xiàng)重大經(jīng)濟(jì)決策、尤其是財務(wù)決策前，均應(yīng)向財務(wù)總監(jiān)通報，而財務(wù)總監(jiān)的主要職責(zé)是財務(wù)監(jiān)控，他更無權(quán)單獨(dú)決策重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)；總經(jīng)理和財務(wù)總監(jiān)相互牽制、相互制約，又一同作為人都受到所有者的監(jiān)管。這種內(nèi)部權(quán)力的制衡，不是像稽察特派員制度那樣依靠直接的行政手段，而是憑借利益約束機(jī)制來實(shí)現(xiàn)的。
財務(wù)總監(jiān)的報酬是由所有者（董事會）支付的。為了實(shí)現(xiàn)個人利益的最大化，財務(wù)總監(jiān)的選擇有兩個：（1）有效監(jiān)督總經(jīng)理的行為；維護(hù)所有者利益。所有者將從自己獲取的收益中劃出一塊分給財務(wù)總監(jiān)。這樣，就把企業(yè)利益、所有者利益和財務(wù)總監(jiān)利益這三者緊密結(jié)合在一起了。財務(wù)總監(jiān)為了獲得更多的報酬或升職，必然本著高度負(fù)責(zé)的精神；積極監(jiān)督總經(jīng)理的行為，督促其努力實(shí)現(xiàn)企業(yè)價值的最大化。
（2）與總經(jīng)理合謀損害所有者利益。如果這種非法行為帶給財務(wù)總監(jiān)的利益大于其由此喪失的獎勵與受到處罰所造成的損失總和，那么將不排除其出現(xiàn)的可能性。為避免財務(wù)總監(jiān)作出第二種選擇，所有者應(yīng)予作準(zhǔn)備，辦法有：一是給財務(wù)總監(jiān)支付足夠多的報酬，并根據(jù)企業(yè)效益好壞另外支付獎金，從而提高其與總經(jīng)理合謀的成本；二是使財務(wù)總監(jiān)成為董事會成員，即將本應(yīng)支付給他的報酬與獎金轉(zhuǎn)為股份；使其成為所有者的一分子，促使其保維護(hù)自身利益一樣，維護(hù)其他所有者的利益；三是嚴(yán)格選拔并定期輪換財務(wù)總監(jiān)，制定并執(zhí)行嚴(yán)格的規(guī)章制度，通過人事、紀(jì)檢和社會中介組織，加強(qiáng)對財務(wù)總監(jiān)的再監(jiān)督，以約束財務(wù)總監(jiān)的行為。
二、完善財務(wù)總監(jiān)制需要解決的幾個問題
綜上所述，從所有者強(qiáng)化對經(jīng)營者財務(wù)監(jiān)督的角度來看，財務(wù)總監(jiān)制是完善我國國企法人治理結(jié)構(gòu)的理想選擇。但要使這一制度真正能夠發(fā)揮作用，還必須切實(shí)解決好以下幾個問題：
（一）財務(wù)總監(jiān)的委派問題
從理論上講，財務(wù)總監(jiān)應(yīng)由企業(yè)的所有者或所有者代表（董事會）委派；行駛對經(jīng)營者的監(jiān)督權(quán)，這在私有制社會中不成問題。然而，我國實(shí)行的是生產(chǎn)資料公有制，國有企業(yè)的出資者是全體中國人民，有權(quán)代表全體人民行使所有者權(quán)利的唯有國家權(quán)力機(jī)關(guān)。因此，可以考慮由全國人民代表大會設(shè)立一個國有資本委員會，代表全民行使國有資本的管理職能。在該委員會下，可以設(shè)立國有資本經(jīng)營公司或控股公司，具體負(fù)責(zé)國有資本的運(yùn)營管理，派往國企的財務(wù)總監(jiān)只能由國有資本運(yùn)營公司的董事會負(fù)責(zé)委派，這樣才符合建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求。
從試行財務(wù)總監(jiān)制的地區(qū)情況看，我國目前的財務(wù)總監(jiān)大都由政府下屬的國有資產(chǎn)管理部門或行業(yè)主管部門委派，更多地表現(xiàn)為政府行為而非企業(yè)行為，強(qiáng)化了政府對國企的財務(wù)監(jiān)督，這種做法與我國現(xiàn)階段的客觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境是相適應(yīng)的。但是，由政府向企業(yè)委派財務(wù)總監(jiān)很容易導(dǎo)致新的“政企不分”；讓具有政府官員性質(zhì)的財務(wù)總監(jiān)去行使出資入的財務(wù)監(jiān)督權(quán)，也很難達(dá)到預(yù)期的效果。尤其在對財務(wù)總監(jiān)缺乏有效的激勵和監(jiān)督措施的情況下，甚至?xí)霈F(xiàn)監(jiān)督者與被監(jiān)督者合謀損害國家利益的情況。因此，我們必須正視這種政府委派方式存在的問題，下決心轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建使國有企業(yè)出資人真正到位的國企財務(wù)監(jiān)督機(jī)制。
（二）財務(wù)總監(jiān)的職權(quán)問題
財務(wù)總監(jiān)是所有者為維護(hù)自身權(quán)益、加強(qiáng)對經(jīng)營者行為的監(jiān)控而派駐企業(yè)的，因此其主要職責(zé)應(yīng)界定為財務(wù)監(jiān)控。縱觀試點(diǎn)企業(yè)的情況；財務(wù)總監(jiān)的職權(quán)主要包括如下三個方面：一是對企業(yè)財務(wù)活動的直接監(jiān)督，如審查和評價企業(yè)財務(wù)處理程序的完整性和正確性；審核企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)、總會計(jì)師、財會機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的年薪、獎金及與職務(wù)相關(guān)的消費(fèi)性支出；審查企業(yè)的財務(wù)會計(jì)資料等。二是對企業(yè)選擇、委托會計(jì)師事務(wù)所具有決定權(quán)。從理論上講，會計(jì)師事務(wù)所的選擇權(quán)本來就不歸經(jīng)營者，而屬于出資人（所有者），把這一權(quán)力劃歸財務(wù)總監(jiān)后，有利于改善注冊會計(jì)師的執(zhí)業(yè)環(huán)境，可避免經(jīng)營者濫用委托權(quán)力、減輕或隱瞞自己的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。三是對重大財務(wù)事項(xiàng)實(shí)行和總經(jīng)理聯(lián)簽的制度。這項(xiàng)規(guī)定的本意是要強(qiáng)化財務(wù)總監(jiān)對企業(yè)重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的監(jiān)控．避免國有資產(chǎn)的流失。但是，隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場競爭將日趨激烈，在變幻莫測的市場競爭環(huán)境下，企業(yè)時刻面臨著發(fā)展的機(jī)遇和生存的挑戰(zhàn)。因此；必須對競爭和環(huán)境的變化及時作出反應(yīng)。實(shí)行總經(jīng)理和財務(wù)總監(jiān)聯(lián)整的制度，是否會妨礙企業(yè)及時作出這方面的決策呢？這是需要認(rèn)真研究的。另外，聯(lián)整的項(xiàng)目或事項(xiàng)一旦遭遇風(fēng)險、經(jīng)營失敗，財務(wù)總監(jiān)是否應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任？考慮到上述因素，筆者認(rèn)為，用“重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的審核備案制度”取代“聯(lián)簽制度”可能更合適些，這樣財務(wù)總監(jiān)不分享總經(jīng)理的經(jīng)營決策權(quán)，也不分擔(dān)其應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，可避免“聯(lián)簽制度”造成的權(quán)責(zé)不清問題。
（三）財務(wù)總監(jiān)的再監(jiān)督問題
從委托理論的角度來看，財務(wù)總監(jiān)與企業(yè)所有者之間也是一種委托關(guān)系，財務(wù)總監(jiān)處于人的位置，也需要接受委托方的監(jiān)督。我們在設(shè)計(jì)財務(wù)總監(jiān)制度時，不能只重視財務(wù)總監(jiān)對經(jīng)營者的監(jiān)督，而忽視對財務(wù)總監(jiān)行為的再監(jiān)督，否則，誰能保證財務(wù)總監(jiān)會百分之百地代表所有者的利益去行使監(jiān)控權(quán)呢？從理論上講，財務(wù)總監(jiān)代表所有者實(shí)施財務(wù)監(jiān)督，最終目的是為了實(shí)現(xiàn)國有資本的保值、增值，似乎可以用國有資本的增值程度來衡量其監(jiān)管業(yè)績，問題是國有資本的增值狀況難以準(zhǔn)確計(jì)量，且它并不主要取決于財務(wù)總監(jiān)，這就帶來了難以準(zhǔn)確衡量財務(wù)總監(jiān)的監(jiān)管業(yè)績及其相應(yīng)的勞動報酬問題。這一問題解決不好，必將影響財務(wù)總監(jiān)從事財務(wù)監(jiān)督的積極性。
從試點(diǎn)地區(qū)的情況來看，我國目前的財務(wù)總監(jiān)制度還缺乏將財務(wù)總監(jiān)的經(jīng)濟(jì)利益與其對被監(jiān)督企業(yè)的評價結(jié)論是否獨(dú)立、客觀、公正相掛鉤的機(jī)制，更談不上要財務(wù)總監(jiān)承擔(dān)什么連帶責(zé)任的問題了。從長遠(yuǎn)來看，完善財務(wù)總監(jiān)制度必須要使財務(wù)總監(jiān)既要有監(jiān)管的積極性、又要對監(jiān)管不力造成的損失承擔(dān)連帶責(zé)任。為此，應(yīng)當(dāng)考慮逐步培養(yǎng)一支專職的國有資產(chǎn)監(jiān)管隊(duì)伍，可以考慮把這支隊(duì)伍的建設(shè)與注冊會計(jì)師制度的建設(shè)相結(jié)合，即要求國有企業(yè)應(yīng)從會計(jì)師事務(wù)所聘用注冊會計(jì)師去充當(dāng)財務(wù)總監(jiān)，同時在注冊會計(jì)師考試科目中增加國有資產(chǎn)監(jiān)管的內(nèi)容，修改并完善《注冊會計(jì)師法》，對被聘為財務(wù)總監(jiān)的注冊會計(jì)師應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任作出明確規(guī)定，這或許是完善我國財務(wù)總監(jiān)制度的一個發(fā)展方向。
