住房制度創新范文

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一、戶籍制度創新

1.取消農業戶口和非農業戶口性質劃分

寧夏應全部取消農業戶口和非農業戶口的二元戶口性質劃分，按自治區行政區劃和在居住地登記戶口的原則建立城鄉統一的戶口登記管理制度，從而實現寧夏城鄉公民身份在法律意義上的平等。讓所有公民在同一制度平臺上僅憑個體能力（資金、技術、知識等）平等參與市場競爭，初步打下城鄉統一的勞動力市場基礎，方便寧夏農民擇業和轉移。我們的調查說明，少數人對取消城鄉二元戶口性質劃分可能會影響社會穩定的擔心沒有根據：中國西部地區的廣西、重慶、四川、陜西和云南，在革除二元戶口性質劃分后并沒有引起經濟、政治、社會的動蕩；截至2007年，在發達和較發達的東中部地區已經施行和宣布施行城鄉戶口登記管理一體化的10個省市，也沒有出現政治、經濟和社會不安定問題。

2.取消農村城鎮人口準入指標和準入門檻

農村城鎮（含縣城、縣級市和建制鎮）的戶口要全部放開，既要取消傳統戶籍管理沿用的城鎮準入指標，又要取消第一輪戶籍改革時為大中小城鎮設定的準入門檻，讓市場或價格直接調節農民的流向、流量、定居和擇業。這一制度創新可以降低政府對人口遷移的管理成本，提高農民轉移效率；更為重要的是，只有依靠這樣的戶籍制度創新才能充分實現城鄉人力資源的優化配置。

全面放開農村城鎮戶口、廢除進城門檻，不會使農民不顧一切涌進城鎮和導致太大的農業人口流動風險。因為，農民在向心儀的農村城鎮轉移之前都會搜集相關信息、進行最起碼的成本收益分析。即便是部分農民考慮不周流入了城鎮，假如沒有穩定的收入來源和棲身之處，不論這個城鎮如何美好，他們中大部分都會自動返回近在咫尺的家鄉農村。有人認為，城鎮不設置門檻會使農民過量流入，以至于在城鎮邊緣和城中村形成類似于拉美國家大城市的貧民窟。我們在對寧夏境內各縣市的調查中，也發現部分城鎮存在類似貧民窟（比如，銀川市紅花渠兩岸的城中村、固原市原州區清河路至東紅村兩側的平房區，以及部分縣市城區的城鄉結合部等）。但我們認為，對這一現象也要進行理性分析與思考：試想，既然農民寧愿生活在城鎮“貧民窟”而不愿回到農村，這豈不是清楚地表明，他們在城市“貧民窟”的生活質量要高于農村嗎？既然如此，我們為什么還要違背農民意愿、不許他們在這里居住和生活呢？現行準入門檻阻止農業人口自由進入農村城鎮參與城市勞動力市場競爭，不符合社會主義市場經濟所要求的公平原則和增進福利原則。如果說，城鎮政府沒有為這些新的城鎮建設者興建福利房的經濟實力，但總是有承認和保障農民工在城鎮自由居住的能力。

其實，包括“貧民窟”現象在內的“城市病”在更多層面上是一個技術上的問題、城市管理上的問題和城市本身發展過程中的階段性問題，而非農民流動本身必然產生的問題。發達國家依靠經濟發展和科學的城市管理已基本上治理好了“城市病”，同樣，中國的城市政府也有能力解決“城市病”問題，城鎮政府不能總是以“城市病”的存在為理由限制農村人口向城鎮的轉移。至于一些發展中國家在城市化過程中所出現的“城市病”問題，關鍵原因在于這些國家的城市政府管理不力，或者說官僚主義嚴重以及城市管理效率低下等方面，而不在于放松對農業人口進城的限制。

二、農村土地承包經營制度創新

單一的戶籍制度創新無法完全消除施行農民轉移與住房置換戰略的障礙，還必須與相關農村土地制度的實質性創新相結合。2001年戶籍改革允許農民“帶土”進入縣級以下城鎮，但仍然禁止農民處置其承包的土地。農民不能把土地使用權轉化為貨幣資本，因而不能徹底“離土離鄉”、融入城鎮，只能選擇城鄉兩棲、亦工亦農的“農民工”生存方式。這種農業人口的虛假轉移現象，阻礙寧夏農村城鎮化進程，妨害農業人口向非農產業和城鎮的有效轉移，不利于農業規模化經營，推遲農村社會主義新農村建設進程。所以，要實現農民戰略轉移，除繼續推進戶籍制度改革外，還必須推動農村土地制度的實質性改革。

我們的思路是，以堅持農村土地公有制和農村雙層經營制度不變為前提，重新設計農村土地承包經營權：讓農村集體象征性擁有農村土地最終所有權，讓農民的土地承包經營權長期不變并向永久化過渡，或試行農村土地永佃制，并在《土地承包法》和《物權法》修改時承認這些創新；允許土地承包權與經營權的分離，物化其中的土地使用權，允許土地使用權流轉、出租、入股、轉讓、抵押和繼承，真正實現土地使用權的貨幣化、資本化和上市交易。這種農村土地制度創新的特點是，農民流轉出去的只是承包權中的土地使用權，土地承包權仍舊在承包者手中。一旦流轉合同到期，土地使用權又重新回到承包者手中。

這樣的農村土地制度創新設計可以：（1）避免土地私有化或國有化引起的利益再劃分導致的制度變遷成本，可以抑制土地大量兼并，防止發生農民失業；（2）讓農民成為真正的自主經營者；（3）可以增加農民收入；（4）促進農村土地規模經營；（5）為農民提供一個最現實的保險和融資渠道，使農民能夠在短時間內籌措到向非農產業和農村城鎮轉移的資本。

三、農村宅基地上市交易

人類的首創性首推交易的發明，農民住房當交易而不進行交易就是浪費，是潛在交易各方的損失：農村房主得不到向非農產業和城鎮轉移的初始資本；買房人無法以公開合法方式買到自己需要的住房；政府不能從民房交易中獲取稅收，因而不能為社會主義新農村建設開辟持續穩定的財源。隨著《中華人民共和國城鄉規劃法》的實施、城鄉一體化戶籍管理制度的建立和城市的內在驅動力向農村的延伸，農村房產市場將不可能繼續封閉。否則，它將會繼續在地下以扭曲的形式運行。

農村改革開放后寧夏農民收入不斷增長，進一步刺激農民原本高昂的建房熱情，30年來農村住房已經過四五次更新。但與此同時，大量農民陸續遷入城鎮定居，在寧夏廣大農村留下許多閑置空房。據我們的調查，目前寧夏農村住房空閑率在20%～30％。由于現行法律、政策仍然限制農民住房的自由轉讓，農村不存在合法、公開的房地產市場。所以，這些閑置空房無法在城鄉流轉和循環利用，其中大部分只能任憑自然損毀，造成寧夏農村財富的巨大浪費。

我們對寧夏農村房產流轉問題的研究發現，農村大量住房閑置浪費的根本原因是：現行土地制度對農村宅基地使用權轉讓的嚴格限制。所以，解決農民住房置換和閑置問題的唯一途徑是推進農村宅基地制度改革。可行的思路是，把農村宅基地的所有權與使用權相分離，逐步開放農村

二、三級房地產市場。這種改革思路既有理論基礎也有現實根據。眾所周知，城市土地所有權屬于國家，但城鎮居民可以通過繳納土地出讓金的方式取得土地使用權，從而讓自己的房屋所有權擁有完整的法律地位和市場價值。農民住房宅基地屬于農村集體所有，同是公有制，為什么不能像城鎮那樣采用土地所有權與使用權分離的辦法，讓農民在繳納土地出讓金后擁有合法、完整的房屋產權，然后上市流轉自己的房產？在農民住房流轉這個重大問題上不能把農村和城鎮區別對待，否則，將損害農民利益，阻礙農村發展，拖延寧夏社會主義新農村建設。

有學者認為，在出售自己的住房后農民會流離失所，影響社會安定。其實，這是一個沒有根據的推測。因為，農民如果沒有其他固定住所也不會輕易賣掉自己的唯一住房；另外，政府還可以法律和政策形式禁止農民轉讓其唯一的住房。此外，現在城鎮不是也存在不少無房戶或住房困難戶嗎？可是，國家并沒有因此禁止市民出售住房；在寧夏所有城鎮，有誰見到大量市民因賣掉住房而夜宿街頭的現象？在農村，雖然法律、政策不允許農民住房隨意公開轉讓，但仍有農民因故自行出售自己的住房。而且我們在寧夏廣大農村的調研中，沒有發現因賣掉房屋而無家可歸的農民。所以，政府應該努力解決農村社會保障和農村城鎮住房保障問題，而不能本末倒置，一味限制農村住房的流轉。

也許還有人擔心，允許農民住房自由轉讓不利于農村耕地的保護。其實不然，中國早就建立了一系列保護農村基本農田的政策法規，只要嚴格秉公執法，不會出現大量侵占農村耕地的現象。事實上，農村征地和農戶拆遷的低成本，才是促使農村耕地大量變為建設用地的潛在經濟動力。

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摘要：農民就近轉移與住房置換戰略的協調實施，將會有效減少農業人口、促進農村城鎮化和加快社會主義新農村建設。但施行這一戰略，要求解決主要農村制度的創新和如何實施創新問題。而能否成功實施此戰略的關鍵，就在于對諸如戶籍、農村土地承包經營管理和宅基地制度等主要農村制度的創新和創建。

關鍵詞：農村制度創新；戶籍制度；土地承包經營制度；宅基地制度