自然壟斷產業市場結構范文

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早在20世紀70年代末80年代初，自然壟斷產業的市場結構重組就已在西方國家興起，并在實踐中取得了較好的效果。自然壟斷產業市場結構重組的目標是什么，重組的主要方式有哪些，市場結構重組后政府對自然壟斷產業的規制政策應如何進行調整和設計？在這些方面，西方國家已經積累起了一系列較為成熟的經驗，并得到了實踐的驗證和支持，這對于在此方面起步較晚的中國無疑具有重要的借鑒意義。

一、西方國家自然壟斷產業市場結構重組的背景

二戰以后的很長一段時間里，受凱恩斯政府干預理論的影響，西方國家大都對自然壟斷產業實行國有國營模式，即由國有企業對自然壟斷產業實行縱向一體化壟斷經營，目的是加強政府對國民經濟、特別是國民經濟命脈產業（自然壟斷產業多為國民經濟命脈產業）的調節和控制，以保證國民經濟的持續、健康、有序運行，同時利用政府對壟斷企業的直接控制，力求將壟斷的危害降到最低，以優化資源配置效應和收入分配效應。但是實踐證明，效率低下似乎是各國國有企業的通病，加之經歷了20世紀70年代的“滯脹”之后人們對凱恩斯主義的質疑，古典經濟學自由競爭的主張再次受到關注與推崇。因此，自80年代以來，以促進競爭、提高效率為目的的私有化浪潮再次席卷西方各國。

隨著私有化浪潮的興起，在自然壟斷產業以促進競爭為目的的改革也相應開展起來。在自然壟斷產業引入競爭機制的方式主要有二：一是在自然壟斷產業實行縱向一體化壟斷經營的情況下引入競爭制度。在此方式下，自然壟斷產業仍保持原來壟斷性市場結構，但強調在政府規制中引進競爭機制。由于規制方式的改善，壟斷性企業不能像過去那樣在高成本、低效率狀態下仍然可以利用其壟斷地位獲得高額壟斷利潤，而必須像競爭性企業一樣，靠技術創新、科學管理和成本節約等才能獲取一定水平的利潤。如特許投標制度（在政府規制中引入競爭機制的方式之一）通過拍賣的形式，讓多家企業競爭在某產業或業務領域中的獨家經營權（即特許經營權），在一定的質量要求下，由提供最低報價的那家企業取得特許經營權。特許經營權競標會定期舉行，如果在位企業生產經營效率低下或未達到當初競標時的承諾，則會被效率更高的競爭者取代。因此，采用這種規制方式，如果在競標階段存在充分的競爭，特許投標制度就會導致平均成本定價和最有效率的廠商運營，不會產生A-J效應。①二是對自然壟斷產業進行市場結構重組。市場結構重組通常是指政府以法律和行政手段，在短期內對特定自然壟斷產業的市場結構作重大調整，把原有的壟斷性市場結構改造成為競爭性市場結構，以形成有效競爭的格局。其主要表現形式是政府對具有市場壟斷力量的主導性壟斷企業實行縱向或橫向分割政策或采取放松進入規制等重要規制政策。

自然壟斷產業因其具有規模經濟和范圍經濟（或成本劣加性）等特征，通常特定自然壟斷產業由一家企業實行縱向一體化壟斷經營，即由一家企業提供所有的產品和服務。②但實際上，自然壟斷產業既有自然壟斷性業務，又有競爭性業務，如果由一家企業實行縱向一體化壟斷經營，則新企業很難進入，即使進入以后，也難以同原有壟斷企業開展公平競爭。因為壟斷企業可以通過在自然壟斷性業務和競爭性業務間采取交叉補貼戰略，以掠奪性定價方式把進入的競爭對手驅逐出去。為破解這一難題，許多國家在自然壟斷產業政府規制體制改革中，大都對自然壟斷產業進行市場結構重組，實行自然壟斷性業務與競爭性業務相分離的政策。需要注意的是，由于自然壟斷產業具有動態性，隨著技術的進步和市場范圍的擴大，存在著自然壟斷性業務領域不斷縮小、競爭性業務領域相應擴大的趨勢。而且，由于不同國家在經濟與技術發展水平、自然地理環境、收入與消費需求水平等方面存在較大的差異，導致各國對特定自然壟斷產業的自然壟斷性業務與競爭性業務會有不同的認識。

二、西方國家自然壟斷產業市場結構重組的實踐

20世紀80年代初，隨著私有化浪潮的興起，西方國家自然壟斷產業的市場結構重組也轟轟烈烈地開展起來，其方式主要有二：一是將原自然壟斷產業進行拆分（縱向或橫向拆分），即將原來的一家壟斷企業拆分成幾個競爭性企業；二是放松甚至取消進入規制，將私人資本甚至外資引入原國有資本完全占有或主導的行業和領域，通過產權多元化增強自然壟斷產業的競爭性。③實踐中，更多的是同時采用以上兩種方式來進行自然壟斷產業的市場結構重組。下面我們以英國、美國和日本為代表介紹一下西方國家壟斷產業市場結構重組的狀況。

1.英國。自20世紀80年代初開始，英國薩切爾政府率先在西方國家開始了私有化改革，將大量的國有資產轉為民營，或將私人資本甚至外資引入原國有資本完全占有或主導的行業和領域，以提高國有企業的生產經營效率和資源配置效率。表現在自然壟斷產業的改革上，就是首先將電信產業整體民營化，而沒有對英國電信公司（BT）實行垂直（或地區）分割的市場結構重組政策。④這就使英國電信公司從國有壟斷性市場結構重組為競爭性市場結構的良好機會，這為后來重構競爭性市場結構造成很大的困難。只是在1991年“雙寡頭壟斷政策”（DuopolyPolicy）到期后才實行“接入規制”的方式，對電信產業進行市場結構重組。所謂“接入規制”，就是政府采取放松進入規制政策，允許一部分新企業進入自然壟斷產業的競爭性業務領域；同時，政府制定接入條件(如收費標準等)，強制性要求原有縱向一體化壟斷企業向競爭企業公平地提供接入服務；最后，經營競爭性業務的所有企業向最終消費者提供服務。表現在實踐中，就是英國政府允許有線電視公司和一大批新企業進入電信產業，并對英國電信公司加強接入規制，逐漸形成競爭性市場結構。

2.美國。美國自然壟斷產業的市場結構重組自20世紀80年代的里根政府開始，之后呈逐漸加速之勢。在此之前，雖然美國在自然壟斷產業中實行的是“私人所有+政府控制”的模式，但卻因為政府的嚴格控制使得在位企業不會受到外來企業的任何競爭，基本上是一種壟斷性市場結構。對此，政府采取的市場結構重組方式主要有二：一是采取“形成若干互利部分”的市場結構重組方式，將原有縱向一體化壟斷企業分割成兩個獨立的企業，每一個企業在各自范圍內同時經營自然壟斷性業務和競爭性業務。這種市場結構重組模式不僅有利于促進企業在競爭性業務領域的競爭，而且有利于打破自然壟斷性業務領域由一家企業壟斷經營的格局，促使企業在自然壟斷性業務領域也進行競爭，從而促進整個產業的生產效率。美國在電信產業就是實行的這種市場結構重組方式。1984年，美國政府通過縱向分割和橫向分割相結合的方式，把壟斷性的美國電話電報公司（AT＆T）分割為7個地區性本地電話公司和一個長途電話公司，進而把原來壟斷性的電信市場結構改革成為競爭性市場結構，初步形成了有效競爭的格局。二是采取“經營權分離”的市場結構重組方式，政府放松甚至取消了某些行業的進入規制，在自然壟斷產業的競爭性業務環節引入多家企業參與競爭，增加自然壟斷產業的競爭度，使得新的潛在所有者對舊的擁有公司控制權的所有者形成了替代的潛在威脅，而從所有權方面仍保持原有垂直一體化壟斷企業的完整性，但其自然壟斷性業務由一個非營利性的獨立機構控制，即實行所有權與經營權的分離。這種市場結構重組方式，由于自然壟斷性業務由獨立機構所控制，這就有利于消除自然壟斷性業務經營企業（單位）采取反競爭行為的可能性，競爭性業務領域的經營單位和其他競爭企業一樣，公平地接受自然壟斷性業務經營企業（單位）所提供的服務。在電力產業，美國政府就主要采取了這種市場結構重組模式。對此，美國公平交易委員會（FTC）的評價是：雖然壟斷企業擁有物理網絡資產的所有權，但由一個獨立機構控制高壓輸電和低壓配電網絡，有利于保證競爭性業務經營企業公平接受輸電服務和收費價格的透明性；也有利于保持垂直一體化的經濟性，把電力輸送的外部性問題內部化；同時，有利于向潛在的發電投資者提供透明的投資信號。

3.日本。日本自然壟斷產業的市場結構重組也是自20世紀80年代開始。在此之前，日本自然壟斷產業的壟斷性極強，許多產業的整個市場都是控制在一家企業手中，如國內通信線路的服務由政府全額出資的國有企業——日本電信電話公社所壟斷，國際通信線路服務由國際電信電話股份公司壟斷。但自80年代開始，隨著技術和市場的變化，為了引進競爭機制，政府開始對自然壟斷產業的市場結構進行大刀闊斧地重組，通過拆分、放松甚至取消進入規制等方式，逐漸將自然壟斷產業的壟斷性市場結構轉變為競爭性市場結構。如在電信產業，1989年日本第一種電信企業有45家，比1985年增加了43家；特別第二種電信企業有25家；一般第二種電信企業有668家，比1985年增加了583家。到1996年9月，第一種電信企業、特別第二種電信企業、一般第二種電信企業比1989年分別增加了86家、37家和3153家，日本電信市場已從過去的壟斷結構轉向競爭結構，并且在國內市場上形成了多種所有制企業加入的局面。而在鐵路運輸產業方面，日本則主要采取的是“形成若干互利部分”的市場結構重組模式，把國鐵分割為北海道旅客鐵路股份公司、東日本旅客鐵路股份公司、東海旅客鐵路股份公司、西日本旅客鐵路股份公司、四國旅客鐵路股份公司、九州旅客鐵路股份公司家客運公司和1家貨運公司。

三、啟示與政策建議

1.自然壟斷產業的市場結構重組要以立法為先導。西方國家自然壟斷產業的市場結構重組大都是以立法為先導的。在實施市場結構重組以前，政府立法先行，從而使重組過程具有法律依據和實施程序，大大降低了重組的代價。從中國的改革開放實踐看，似乎有一種先實踐后立法的傳統，經過一段時期的實踐，根據在實踐中取得的經驗教訓再制定相應的法律。這種立法思路雖然有針對性較強的特點，但它是以巨大的成本付出為代價的。因此，借鑒他國的經驗，中國自然壟斷產業的市場結構重組應該采取以“立法為先導”的原則，根據特定自然壟斷產業的技術經濟特征，為自然壟斷產業的市場結構重組確立明確的法律框架。

2.自然壟斷產業市場結構重組的目標是為了實現競爭活力與規模經濟相兼容的有效競爭格局。完全競爭的市場結構因為其效率性而成為一種最為理想的市場狀態。但是，因為其假設的前提條件過于苛刻（如產品的同質性、信息充分等），實際上這種市場結構在現實中幾乎不存在。更何況從自然壟斷產業本身來講，其之所以被稱為自然壟斷產業，在于其壟斷的“自然性”，即自然壟斷產業的某些業務環節因為技術水平和市場規模的原因而表現出明顯的規模經濟的特性（或成本劣加性），因而這些業務環節由一家企業壟斷經營更能降低成本，提高資源的配置效率。因此，對自然壟斷產業進行市場結構重組，其目標并非是為了實現完全競爭（實際上也不可能），而是將那些隨著技術進步和市場規模的變化，其“自然壟斷性”變得越來越微弱甚至是消失的業務環節同具有“自然壟斷性”的業務環節分開，后者仍然由一家企業壟斷經營以實現規模經濟，前者則由多家企業競爭經營以保證競爭活力與效率，即實現競爭活力與規模經濟相兼容的有效競爭格局。

3.自然壟斷產業市場結構重組的方式應視特定自然壟斷產業的具體特點不同而多樣化。自然壟斷產業包括電力、電信、自來水、管道燃氣等產業，不同產業的技術和市場特點不同，因此在進行市場結構重組時不能千篇一律，而應從實際出發，相應采取不同的方式。如在電信產業，由于其具有較強的正外部性，宜采取“形成若干互利部分”的重組方式；而在電力產業，不同國家應視各自的具體情況不同而采取不同的市場結構重組方式。如英國采取的是“聯合所有制”的重組方式，而美國采取的則是“經營權分離”的重組方式。根據中國的實際情況，筆者建議中國電力產業的市場結構重組宜采取“所有權分離”的方式，即政府將自然壟斷產業的自然壟斷性業務與競爭性業務相分離，由一家企業經營自然壟斷性業務，由若干家企業經營競爭性業務，經營自然壟斷性業務的這家企業不能同時經營競爭性業務。具體地講，就是實行“廠網分離”的市場結構重組方式，輸電環節（網絡環節）由一家企業實行壟斷經營，而發電、配電和售電環節由多家企業競爭經營。總之，不同自然壟斷產業應視其技術和市場特點不同而采取不同的市場結構重組方式，而同一自然壟斷產業的市場結構重組方式也要因不同國家的具體情況不同而有所差異。

4.自然壟斷產業市場結構重組過程中往往伴隨著產權多元化改革。西方國家自然壟斷產業的市場結構重組是隨著私有化浪潮的興起而興起和發展的。而在自然壟斷產業的市場結構重組過程中，其產權多元化改革也在同時進行。政府放松甚至取消了某些自然壟斷產業的進入規制，通過出售部分甚至全部股權的方式，或者允許建立新的私人企業的方式，將私人資本甚至外資引入自然壟斷產業，從而打破了長期以來自然壟斷產業單一的國有化模式，實現了產權多元化。歷史和實踐證明，如果沒有產權結構的多元化，僅對壟斷企業進行拆分并不能充分實現促進競爭的目標。值得注意的是，在產權結構多元化過程中，還應努力實現產權分散化。如果產權過于集中，出現一股獨大的情況，也容易在某一大股東控制的情況下形成壟斷，競爭事實上難以引入到這些產業之中。這樣一來，不僅制約了自然壟斷產業企業治理機制的完善，使得產業效率提高和社會公平的改革目標無法真正實現，也不利于自然壟斷產業改革的繼續深化。在此方面，中國還有很長的路要走。

5.自然壟斷產業市場結構重組后應對其不同業務環節實行不同治理的方式。自然壟斷產業市場結構重組后，政府規制者面臨兩個基本難題：一是由于自然壟斷產業的各個業務領域具有不同的規模經濟、網絡經濟和技術特性，如何對這些不同的業務領域分別制定相應的市場準入和價格等政府規制政策；二是自然壟斷產業往往存在緊密性的垂直關系，在不同的業務領域由不同的企業經營后，如何有效地協調這些不同利益主體的關系，以確保整個壟斷性產業的協調發展。一般地，在自然壟斷產業的自然壟斷性業務領域，為了保持規模經濟，仍然實行壟斷經營。不過，政府對經營自然壟斷性業務的企業的經濟規制要發生相應的轉變，即由傳統的公正報酬率規制或服務成本規制轉向激勵性規制。激勵性規制主要包括價格上限規制、特許投標制度、區域間競爭、社會契約制度等規制方式（關于各種激勵性規制方式的具體內容，國內外學者已做了大量介紹，此處不再贅述）。在競爭性業務領域，則主要利用市場機制和《反壟斷法》進行調整和治理。不過在經濟全球化日益加深的背景下，政府在反壟斷的過程中會越來越顧及本國企業在國際市場上的競爭力和國家的整體戰略利益。在競爭性業務與自然壟斷性業務相連接時，政府應加強接入規制，其核心是要確定公正、合理的接入價格。在此方面，有效成分定價規則提供了有益的參考。