農地承包經營權的經濟法研討范文
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《上海金融雜志》2014年第七期
（一）堅持社會本位原則經濟法是從社會整體利益出發的社會本位法，是高度社會化的產物。經濟法以社會責任為本位，要求無論是國家經濟職能機關，還是生產經營者，都必須對廣大消費者權益、社會整體利益、國家根本利益和人類可持續發展利益負責，在對社會共同盡責的基礎上處理和協調好彼此之間的經濟利益關系。2農村土地是社會整體利益的重要載體，農村土地和農業擔負著全社會的吃飯問題。農村土地的合理利用關系到8億多農民權益的保障，以及自然資源和社會資源的可持續性利用和合理分配問題。重構農地承包經營權抵押制度要考慮保障國家糧食安全、社會可持續發展的需要，確保社會整體利益的最大化。重構農地承包經營權抵押制度,首先要強化規劃控制和用途管制，防止農戶因短期利益驅動而改變土地用途。一旦允許土地承包經營權自由流轉，鑒于權利人可以將財產利益予以貨幣化兌現，這就有可能刺激農業用地向建設用地的轉化，可能造成耕地流失，從而危及糧食安全以及土地資源保護的公共管制目標。因此，在允許土地承包經營權流轉的同時，必須強化土地利用規劃、土地用途管制相關的配套規制。其次要強化社會責任要求，引導金融機構積極參與農村信貸業務。追求社會整體利益的價值導向是對市場失靈的糾偏。三農金融服務的特點是“高成本、低收益”，而金融機構作為營利性企業，資本的逐利天性決定其目標是“低成本、高收益”，因此，二者之間天然存在沖突，導致金融機構缺乏服務三農的動力，最終影響社會整體利益的最大化。因此，監管部門要按照“普惠”原則推進金融服務創新，在機構準入、政策引導方面采取有效措施，切實推動金融機構履行社會責任。
（二）堅持實質公平原則與傳統的部門法不同，在現代經濟法的視野中，公平應理解為一種實質公平，它不同于形式公平、機會公平以及代內公平，而是一種分配公平、結果公平以及代際公平。經濟法所追求的實質公平是在承認經濟主體的資源和個人稟賦等方面差異的前提下而追求的一種結果上的公平。進一步講就是在社會基本制度所賦予人們基本人權（生存、平等、自由）的基礎上，強調社會經濟領域實行有“差別的公平”，即對于那些“受惠最少者”予以更多的機會和利益，以使他們不至于因為偶然的出身和稟賦而喪失原初狀態下的基本權利。3我國長期施行的城鄉二元分立的制度安排，城鄉二元的經濟結構導致了農村與城市的發展不同步，致使城鄉之間的差距不斷擴大，制約了城鄉發展一體化。重構農地承包經營權抵押制度要考慮到城鄉二元結構的制度安排對農村、農業和農民的影響。如果完全放開工商資本下鄉，分散的農戶缺乏與城市工商資本進行談判議價的能力，會損害處于弱勢地位的農戶的基本權益。只有在社會經濟領域實行有“差別的公平”和適度傾斜的權利配置，給予“三農”更多的利益和機會，最終實現全社會不同群體間大體相當的公平。重構農地承包經營權抵押制度，建立完善的農村社會保障體系是體現實質公平的重要內容之一。土地承包經營權能否抵押是貫穿物權法草案制訂與討論的熱點爭議之一。草案四次審議稿曾允許土地承包經營權有條件的成為抵押財產。但全國人大在《中華人民共和國物權法(草案)》修改情況的匯報(五讀)中轉變了立場,認為“我國地少人多,必須實行最嚴格的耕地保護制度。目前,我國農村社會保障體系尚未全面建立,土地承包經營權和宅基地使用權是農民基本生產、生活保障。從全國范圍看,放開土地承包經營權抵押和宅基地使用權轉讓的條件尚不成熟。至于農民貸款難的問題,應通過完善農村金融服務體系來解決。放棄了物權法草案第四稿中允許土地承包經營權抵押的立場。”這一決議一直維持到了第八次審議,最終形成了現行《物權法》的相關規定,確認了《擔保法》禁止以家庭承包方式取得的土地承包經營權抵押的基本立場。4近年來，黨和政府作出了工業反哺農業、城市帶動鄉村的戰略部署，我國農村社會保障事業的發展取得了較大進步。新型農村合作醫療制度不斷完善,全國參加“新農合”人約數為8億人，參合率超過98%；農村社會養老保險制度改革實現重大突破，“新農保”參保人數己達1億人，覆蓋了24%的地區；農村社會救助制度逐漸健全,基本建立了以農村居民最低生活保障制度和農村五保供養為基礎，以醫療、住房、教育、司法等專項救助和臨時救助為重要內容的新型社會救助制度體系。5這就為推行農地承包經營權抵押初步掃清了障礙。因此，政府要堅持農地承包經營權抵押改革與社會保障體系完善同步推進，解決農民的后顧之憂，促進社會公正和社會和諧。
（三）堅持平衡協調原則平衡協調原則是經濟法中的一個重要原則，所謂平衡協調是指從“社會整體利益出發，協調個體利益主體的行為，平衡其相互利益關系，以引導或強制個體行為運行在社會整體發展目標和運行秩序的軌道之上，從而達到經濟總量的平衡、經濟結構的優化、經濟效益的提高和經濟秩序的和諧。”6隨著農業現代化、工業化、新型城鎮化的持續推進，農地承包經營權抵押不僅成為迫切需要，也具有了現實可能。截至2013年底，農村土地流轉面積達到5.2億畝，以畝均年租金800元計算，年租金價值0.42萬億元。存量價值巨大的農地承包地經營權一旦做實流轉功能，將迸發出規模可觀的金融機遇。每畝流轉租金800元計算、60%進入流轉、平均流轉期限15年來計算，流轉價值超過14萬億元7。但是不可否認的是，農地承包經營權抵押還面臨信用風險高和不良資產處置難等諸多問題。因此，在重構農地承包經營權抵押制度要平衡農民和金融機構雙方的利益，在保障農民利益的同時兼顧金融機構的利益，確保三農金融服務商業可持續。一是可以引入第三方機構參與。如引入政策性的擔保公司為農戶貸款提供擔保，或者公益性的資產處置機構協助銀行處置不良資產，調動金融機構開辦業務的積極性。二是在抵押范圍上有所限制，保留一部分土地。在抵押制度設計中，對家庭承包土地經營權的抵押設定一個抵押比例，進行部分抵押，使農民手中保留一定的土地，來保障其最基本的生存。總之，要通過相對完善的制度設計，在保障農民利益的同時，緩釋金融機構貸款風險。
二、重構農地承包經營權抵押制度的具體設想
1、修訂完善相關法律規定。立法上的限制是目前農地承包經營權抵押所面臨的最大的法律問題，建議全國人大、最高院抓緊修訂相關法律，承認農地承包經營權抵押的合法性，簡化抵押程序。一是賦予農民自主處分土地承包經營權的權利，確保土地承包關系的穩定。目前，農民處分土地承包經營權必須經村民會議和政府同意，手續較為繁瑣，影響了土地承包經營權的抵押效率。建議修改《土地管理法》第十四條8的相關規定，取消土地承包經營期限三十年的限制，允許農村土地承包人自主決定土地承包權流轉。二是取消農村土地使用權不能抵押的法律限制。《中華人民共和國擔保法》第37條9、《物權法》第184條10均明確規定家庭承包方式取得的土地承包經營權不得抵押，建議取消上述限制性規定，明確農村土地承包經營權可以抵押。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國擔保法〉若干問題的解釋》第52條11，《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第15條12等規定也要做相應調整。2、完善擔保物登記確權和流轉處置管理。一是加快農村土地承包經營權確權頒證進度。目前,農村集體土地所有權確權頒證工作已基本完成,農村土地承包經營權登記工作已在北京市平谷區等105個縣(市,區)開展了試點并將進一步擴大試點范圍，下一步要加快確權頒證的進度。二是加快建設農村產權交易市場。政府要建立完善的農村產權流轉市場，以縣市為單位建立農村土地市場流轉交易平臺，建立農村土地流轉管理、服務中介機構、爭議仲裁機制，為土地流轉供求雙方提供信息、信息咨詢、價值評估等專業服務。三是要統籌建立國家農村社會保障制度和政策性與商業性相融合的農村金融風險分擔和補償機制。政府應盡可能加大對農村社保的投入力度，加快建設農村社會保障體系，解決農民的后顧之憂，使他們能釋放更多的財產用以農業生產經營活動。同時，建立有效的風險補償與分擔機制。可以由政府出資組建政策性融資擔保公司、農村資產處置管理公司或設立風險補償專項資金，建立起政府引導與市場化運作相結合的不良資產處置和風險補償機制，提高金融機構的參與積極性。3、加快建立普惠型農村金融政策體系。一是加大“政府引導”力度，實施財政獎勵和稅收優惠政策，積極培育中小金融機構發展，消除三農金融服務空白，讓金融服務惠及農業、農村和農民。二是建立正向激勵的政策機制，將涉農貸款等指標納入金融機構績效考核體系，與高管人員薪酬掛鉤，調動金融機構開展農地承包經營權貸款的內生動力。三是加強農村信用體系建設，完善信用信息收集體系，建立健全信用評價機制，完善信息應用制度，打造良好的金融生態環境。
作者：秦福川王志剛單位：中國人民大學中國農業銀行總行北京大學