公共安全視頻監控立法問題探討范文

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《寧波通訊》2018年第4期

摘要：公共安全視頻監控作為一種公共管理的技術性手段，在現今社會得到了廣泛的應用，然而由此造成的公益和私益之間的緊張關系難以得到有效緩解。立法者應加強對公共安全視頻監控的規制，在公共利益的維護和私人權益的保障之間尋求平衡。我國公共安全監控視頻立法，存在專項性立法層次低、公共安全視頻監控行為的定性缺失、公共安全視頻監控建設與管理的規范不足等問題，這需要通過合理立法予以解決。

關鍵詞：公共安全視頻監控；立法；私人權益

公共安全視頻監控，又稱公共安全視頻圖像信息系統，是利用視頻圖像設備、技術，對涉及公共安全的場所、部位的圖像信息進行采集、傳輸、顯示、存儲和處理的系統。公共安全視頻監控在很多國家得到了運用，其作為一種有效的管理手段，在公共安全維護方面起到了重要作用。然而，關于公共安全視頻監控的爭議始終存在，爭議主要有：公共安全視頻監控行為的法律屬性；公共場所、部位的個人隱私維護；公共安全視頻監控信息收集和使用的合法性；公共安全視頻監控的私人義務承擔等。我國關于公共安全視頻監控的專項性立法以地方政府規章形式出現，沒有法律、行政法規。本文主要以我國關于公共安全視頻監控的專項性立法為研究的藍本①，并參考部分國家的學術研究與立法、司法實踐，探尋公共安全視頻監控立法中的若干問題，以期對我國的公共安全視頻監控立法提供一定參考。

一、國際視野下的公共安全視頻監控立法

現代社會的國家治理任務艱巨，運用科技手段實現對公共事務的治理是必然的選擇。公共安全視頻監控既是運用信息收集與處理的科技活動，也是公共安全治理的手段。作為一種治理方式，則表明其應納入法治軌道，以實現對其規范和約束。從世界范圍來看，以立法的方式實現對公共安全視頻監控行為的規制，是不同國家的共同選擇。基于公共安全視頻監控活動的內容、方式的特定性，對于公共安全視頻監控的立法模式，一般采取的立法體例是通過公共安全單行法及與公共安全視頻監控相關聯的法予以規定。在公共安全場所及部位的單行立法中，部分國家和地區將公共視頻監控作為一種技術手段置于管理體系中予以規定。如美國《2015年進入機場安全控制改進法》（AirportAccessControlSecurityImprovementActof2015）將公共視頻監控（Surveillancevideo）作為行政主體行使公共安全職責的技術手段；我國香港特別行政區的《愉景灣隧道及連接道路規例》要求相關公司提供閉路電視監控系統以及該系統與特區運輸署緊急事故交通協同中心的閉路電視監控設備連接；我國《企事業單位內部治安保衛條例》規定，被縣級以上人民政府確定為治安保衛重點單位的，應當確定本單位的治安保衛重要部位，按照有關國家標準對重要部位設置必要的技術防范設施，并實施重點保護。此類從公共安全利益維護立場出發，運用公共視頻監控技術手段在內的現代技術實現行政目的，對可能由此而引發的私人利益受到侵犯沒有或者較少提及。而與公安全視頻監控立法相關聯的立法，如對私人隱私、信息利益等維護，需要通過政府信息公開、個人隱私保護等法律，將公共安全視頻監控等政府信息收集和處理行為與公民個人隱私等利益在法律規范中予以調整。如美國制訂了有關政府信息公開及個人信息保護的法律，有《信息自由法》、《隱私法》、《陽光下的政府法》等[1]；英國制定了《數據保護法》、《閉路電視監控系統實施辦法》；德國為了防止信息處理對“個人隱私”的侵害，制訂了《防止個人資料處理濫用法》[2]。以上國家和地區的立法實踐表明，公共安全視頻監控立法需要相關立法配套，以實現公權力實施與私權利維護兼顧。

二、我國公共安全視頻監控立法現狀

（一）專項性立法與關聯性立法并存

我國對于公共安全視頻監控的立法的路徑主要有：一是專項性立法，直接以公共安全視頻監控或公共安全視頻圖像的名稱立法，如《安徽省公共安全視頻圖像信息系統管理辦法》、《內蒙古自治區公共安全視頻監控圖像信息系統管理辦法》等②。二是與公共安全視頻監控相關的立法，公共安全視頻監控涉及多方面的利益平衡，主要是公共安全管理與個人信息保護的兼顧，因此規制公共安全視頻監控行為的立法，從廣義上還包括對個人信息安全、個人人身自由的維護的立法，這方面的立法主要有：《憲法》、《民法總則》、《民法通則》、《侵權責任法》、《婦女權益保護法》、《未成年人保護法》、《郵政法》、《網絡安全法》、《企事業單位內部治安保衛條例》、《計算機信息網絡國際聯網管理暫行規定》、《互聯網電子郵件服務管理辦法》、《刑法》、《刑法修正案七》、《刑法修正案九》、《政府信息公開條例》等。三是與公共安全視頻監控有關聯的司法解釋，主要有：《關于審理名譽權案件若干問題的解釋》、《關于辦理侵犯公民個人信息刑事案件適用法律若干問題的解釋》。

（二）存在的問題

我國現行的公共安全視頻監控專項性立法存在的問題主要有：1.法規范層次低我國以規章形式對公共安全視頻監控立法，尚沒有以法律、法規的形式對公共安全視頻監控進行專項性立法，規章立法層次較低。公共安全視頻監控涉及個人信息安全、人身自由等事項，而此類事項有關公民基本權利，不宜以規章形式進行立法。2.公共安全視頻監控行為的定性缺失規章沒有界定公共安全視頻監控行為的法律屬性。公共安全視頻監控是一種獨立的行政行為，還是一種附屬性的行政行為，或是一種階段性的行政活動，在規章中沒有明示或默示的指引。公共安全視頻監控行為是立法中的核心概念，只有科學界定公共安全視頻監控行為的法律屬性，才能合理架構對公共安全視頻監控的規制的原則和制度。3.公共安全視頻監控的規劃與建設的規范不足公共安全視頻監控是一個系統性、綜合性的活動。公共安全視頻監控建設涉及設施規劃、建設、使用以及監控信息收集與使用的監管。規章對這些方面的規范不充分，且缺失基本原則和具體制度的約束，沒有引入比例性原則等原則和制度。4.私人義務設定不當地方政府規章規定了公共安全視頻監控的建設和管理的主體。從總體而言，可以分為兩大類：一是由政府組織負責建設、管理；另一類主體是非政府的主體建設與管理。在非公物上，即在私人所有物上，以規章的形式強制性設定公共安全視頻建設和管理義務，存在公法上的公物法原理和私法上的物權法相沖突的問題。5.私人權益保障不充分規章中涉及了對私人權益的維護，但是不夠充分。在公共安全視頻監控中，私人權益應包括個人自由、個人隱私、個人信息利益等。而現有的專項性立法中，對受到公共安全視頻監控影響的私人權益如何維護表述不夠充分，應在法規范中充分規定公共安全視頻監控信息收集和使用的實體要求和程序要求，以求在實現公益的同時，兼顧私益保障。

三、公共安全視頻監控的法規范載體

我國關于對于公共安全視頻監控立法模式的選擇與其他國家基本相同，其不同之處是強調以專門性的規章立法實現對公共安全視頻監控進行統一立法。以規章的方式來解決涉及公民基本權利的事項，不符合《立法法》等規定?！读⒎ǚā穼σ幷碌牧⒎嘞薜囊幎?，一是執行上位法的規定，另一是調整屬于行政區域范圍內的具體行政管理事項。沒有上位法的明確規定，公共安全監控視頻的地方政府規章不能設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。但是現行的公共安全視頻監控的規章，對行政相對人的權利和義務產生了實質影響，設定了行政相對人的義務，如設定住宅小區、停車場，旅館公共視頻監控建設與管理義務。因此應以法律、法規的形式對公共安全視頻監控進行立法，同時應進一步加強和完善與公共安全視頻監控相關立法。從科技發展、規制的系統性及立法資源整合的角度分析，除了可以對公共安全視頻進行專項立法，也應該系統地研究現代監控技術對行政相對人的影響，并做統一的制度安排，可以在制定公共安全視頻監控立法之外，制定統一性的科技監控立法。在此綜合立法中，可以將包括公共安全視頻在內的科技監控手段統一立法，規定監控原則、監控主體、監控的內容與程序、監控的救濟和監控的責任等。

四、公共安全視頻監控行為的法律屬性

我國現行立法對公共安全視頻監控的法律屬性缺乏規定，這影響了公共安全視頻監控立法的正當性和科學性。公共安全視頻監控行為，是一種利用科技手段實現對公共場所、部位進行實時的監控，并可以將這種實時監控的信息予以保存。其法律屬性具有多重屬性，兼具弱強度的非特定對象的行政檢查行為和對公共場所安全信息實時收集行為與處理的屬性。

（一）針對非特定對象的弱強度

行政檢查行為公共安全視頻監控，是一種對公共場所監控的行為，類似于實時的行政檢查行為，是基于保障公共安全的目的，對公共場所的人和物的實時觀察、分析，并針對公共場所的現場情形，采取相應措施。公共安全視頻監控是準行政檢查行為，其特殊性在于：一是在行為作用對象上，公共安全視頻監控是對存在于或是出現在公共場所、部位的監控，是一種普遍的監控，而不是對特定人的監控。而行政檢查可以分為非特定對象行政檢查和特定對象的行政檢查，前者如統計調查；后者主要是針對一定范圍內的、相對特定的行政相對人進行的，如行政主體發現相對人有依法應當給與行政處罰的行為的，可以依法對行政相對人進行檢查。因此公共安全視頻監控是一種類似于非特定對象的行政檢查行為。二是在行為強度上，公共安全視頻監控是一種表象上的觀察，是對存在于公共場所部分的人和物的外在狀況的觀察，是一種基于視頻感知所獲的信息分析，其對公共場所部分安全性的判斷停留在視覺、聽覺的表象認知的范疇。這種認知僅是以在視頻中呈現的表象，而一般意義上的行政檢查的強度要大于公共安全視頻監控，如海關執法部門依法可以檢查進出境運輸工具，是對行政相對人的相關情況較為全面和較為深入地了解和掌握。

（二）側重實時性公共安全信息收集和處理行為

公共安全視頻監控是一種包括信息收集、保存、使用、刪除等行為在內的綜合性行為，是信息收集和處理活動，行政主體為了履行法定職責，需要收集與職責相關的信息。行政主體收集信息的方式，可以是依法要求行政相對人填寫有關表格或報告，也可以進行實地檢查、突出檢查或采取其他方式展開。由于信息收集必然涉及商業信息、個人隱私等，對政府的信息收集行為需要一定的立法控制。公共安全視頻監控也是信息收集與處理的一種方式，是通過科技手段實現對行政相對人的“柔性的而又廣泛存在”的信息收集和處理，是履行公共安全的行政職責，因此公共安全視頻監控所獲得的信息是政府信息，從總體上而言，應受到政府信息法律規制。公共安全視頻監控的主體類型有：第一類主體為法定的履行公共安全職能的行政主體，如承擔公共交通安全的公安、交通部門；第二類主體，與公共場所、部分的安全性有法律上的利害關系。立法者規定了與公共安全關聯性強的特定行業從業者公法上的義務，公共安全信息的收集和處理義務，如建立和實施公共安全視頻信息資料安全管理制度③。兩類主體的公法上的權力（權利）與責任（義務）的配置是不同的。第一類主體是行政主體，在公共安全視頻監控中行使管理者、監督者及重要公共場所、部分的規劃者、建設者的職責；而第二類主體，不是行政主體，而是承擔公法上的義務，接受第一類主體的監督管理，輔助第一類主體實現公共安全維護。在公共安全視頻監控立法中，第二類主體主要的義務是按照法規范及第一類行政主體的要求，對公共安全信息收集和處理，如旅館經營主體的義務設定。由于公共安全視頻監控對行政相對人的實際影響要弱于一般性行政檢查，法律對于行政檢查的程序與實體性的要求，并不完全適用于公共安全視頻監控。而從政府信息角度探討公共安全視頻監控的性質，其特殊性在于實時信息收集和處理以及信息獲取的強制性（只要出于公共場所，行政相對人的信息被強制獲?。?。因此公共安全視頻監控法律屬性具有一定的行政檢查行為與政府信息收集與處理的屬性，同時又具有一定的特殊性，是一種弱強度行政檢查和側重實時性信息收集與處理的行為，對公共安全視頻監控法律規制強度要弱于對一般性的行政檢查規制強度，同時應引入政府信息的相關制度規范，以實現對其有效和全面的規制。

五、公共安全視頻監控規劃和建設

我國地方政府規章僅是規定公共安全視頻建設的規劃主體和職權，而規劃涉及的因素、程序、救濟等規定存在缺失。公共安全視頻監控的地方政府規章對公共視頻監控規劃和建設授權過于廣泛，必然導致行政主體行政裁量權的濫用?，F代國家的行政規劃，其功能是多方面的，既要實現經濟合理性和合法性，又要實現對社會整體利益的增進。行政規劃應以個人的尊嚴、基本人權、民主法治等為制定規劃的指針，兼顧科學性和技術性[3]。在程序方面，公共安全監控視頻建設規劃程序，應遵循行政規劃程序的基本要求，必須嚴格遵守擬定程序和確定程序。行政規劃的擬定程序一般包括三個環節：一是行政規劃目標的確定。根據本地區或本部門的實際情況，確定一個合理的目標。二是行政規劃方案的草擬。這可以通過兩種方式完成，由行政主體的規劃機構與人員擬定，或是以委托的方式由第三方擬定。三是行政規劃方案的論證。而行政規劃的確定程序一般包括以下環節：行政規劃確定的申請；行政規劃的公布與聽證；行政規劃的爭議的解決及行政規劃的確定[4]。此外，還包括行政規劃的變更和廢除程序，即已確定的規劃在完成前須變更的，應重新進行規劃確定程序。若規劃變更不是重大的實質性的變更，并且沒有涉及其他主體的利益，或經與規劃相關的利害關系人同意，則可以免除新的確定程序[5]。已確定的規劃，因法定的事由被終止實施時，確定規劃機關廢止規劃，在做出此決定前，確定規劃機關應聽取擬定規劃主體的意見。而行政規劃的法律救濟，包括請求撤銷行政規劃、請求執行行政規劃、請求采取過渡措施或補救措施[6]。公共安全監控視頻建設規劃的程序的法治化，對公共安全視頻監控規劃裁量權的規制起到核心的作用。

六、私人建設和管理公共安全視頻監控的義務

現今的公共視頻監控系統基本上三個部分組成：影像采集部分、信號傳輸部分、顯示與記錄部分。通過以上技術系統，公共視頻監控系統的工作人員可以近距離、實時、不間斷地對公共場所的安全進行監控[7]。地方政府規章規定了公共安全視頻監控的建設和管理的主體，從總體而言，可以分為兩大類：一是城市道路的重要路段、重要交通路口、城市主要出入口和大型廣場等公共場所的公共安全視頻監控由政府組織負責建設、管理。二是除第一類以外的應當建設的公共場所和區域的建設和管理，如旅館、公共娛樂場所、互聯網上網服務場所的大廳、通道、出入口等重要部位等的建設與管理?？梢苑譃閮煞N情況：（1）由政府負責；（2）由該場所或者區域的所有權人與使用人、經營權人約定責任主體；沒有約定的，由所有權人負責。然而在非公物上，即在私人所有物上，強制性設定建設和管理義務不僅違反了公法上的公物法原理，也違背物權法的規定。首先在私人擁有的物上設立此義務，與公物法的原理相悖。例如要求私人在其所有的旅館設置公共安全視頻監控，私人旅館非國家所有，在此場所所有私人建設的公共安全視頻監控也非國家所有，而公共安全視頻監控需要承擔公物功能，這不符合公物法的基本原理。

所謂公物，是指行政主體為了公共目的而直接提供于公共用或者公用的有體物。其特征：（1）公物是由行政主體提供的物。由私人提供給公共之用的物并不因其供于公共之用而成為公物。不是公物便不能適用公物法的基本原理，不得對私物以更多的公法上的限制，它就應該能與其他民法上的物一樣受民法的調整。（2）公物是行政主體擁有支配權的物。作為行政手段的公物，它應該能夠達到行政上的目的或者完成行政上的義務，所以，要求行政主體擁有對該物的支配權。（3）公物是直接提供于公共用或者公用的物[8]。從以上的原理分析，如果要求私人承擔建設和管理公共安全視頻監控的義務，已超出了物的所有者所應承擔的合理義務，公共安全視頻監控不僅是服務于物的所有者，更是直接服務于公共利益。國家可以指引私人建設公共安全視頻監控，在私人建設公共安全視頻監控之后，由國家對私人建設的公共安全視頻監控進行征收和征用，在國家取得對公共安全視頻監控支配權之后，該公共安全視頻監控可以作為公物，依法承擔公用職能。其次，從立法權的配置分析。依據我國《立法法》第8條和第9條的規定，對非國有財產的征收和征用必須以法律規定。尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權做出決定，授權國務院可以根據實際需要，先制定行政法規。而以行政規章的形式，強制設立私人建設和管理公共安全視頻監控的義務，不符合《立法法》的規定。因此，如果在私人之物上設定及設定私人建設和管理公共安全視頻監控義務超出了特定行業從業者應當承擔的特定義務，必然侵犯了私人主體的權益。如要求旅館建立值班監看、運行維護、安全檢查、信息資料安全管理等制度，否則將受到處罰。在立法中，如果要求私人主體承擔更多的公共利益維護的義務，可以采取行政合同或是行政給付的制度來實現公共利益維護與私利益的尊重的協調。例如，通過行政合同要求私人主體依法承擔行政信息的收集與處理；也可以對于小規模的從業者，以一定程度的行政補償來促進其承擔更多的公共安全義務。

七、公共安全視頻監控的私益保護

公共安全視頻監控立法必須考慮尊重基本人權，應平衡執法機構監控的公益與私人信息維護的私益。例如在美國的法治實踐中，電子監控與個人隱私維護之間關系被置于憲法第4條修正案之下討論，人民的人身、住所、文件及財物的安全，不受無理之搜索和拘捕的權利。此權利與執法機構的執法權之間協調應遵循，執法的合憲性、合法性優于執法的效率性，并應引入比例原則來探討執法的正當性。日本《信息公開法》規定，為了確保國家安全和公共安全，對外交、防衛、偵查方面的信息予以特別保護，并適當地保護法人和個人的正當權益[9]。在日本的司法實踐中，最高法院通過解釋憲法實現對公民隱私權保護的著名判例是1969年的“京都府學聯案件”。在該案終審判決中，日本最高法院指出：警察權等國家權力在運用時，應當保護個人私生活上的自由。作為個人私生活的一部分，個人享有未經其許可不被拍攝其容貌、姿態的自由。警察無正當理由而拍攝個人容貌等的行為違反憲法[10]。為保障私人權益不受公共安全視頻監控行為侵擾，應在公共視頻監控立法中確定相應的原則和制度，主要有：（1）必要性原則。應根據必要性原則對公共安全視頻監控進行衡量，對于私人的信息收集應以必要的、最小限度為原則，不應超過公益需要而收集私人的信息。根據必要性的原則對公共安全視頻監控進行斟酌，確定收集信息范圍，并對所收集信息進行綜合考慮，確定需要保存的信息。（2）目的拘束原則。從橫向關系分析，行政機關相互間利用公共安全視頻監控信息，限定于法律允許的場合，而從縱向的行政機關關系而言，上級行政機關只能在法定的監督行使權行使的范圍內取得信息，因此這種信息交流與獲得應當有“相當的理由”。（3）個人信息自我保障制度。規章中僅規定行政機關利用公共安全監控視頻收集的信息，而對于私人申請使用和處置公共安全視頻監控所收集涉及自身的個人信息沒有規定，應在一定程度上建立個人可以對自身信息自我保障制度。（4）信息管理的全程管理制度。規章中確定了信息管理守密義務和信息安全義務，但是對于公共安全視頻監控信息公開以及廢棄缺乏系統性的規定，應建立信息全程管理制度，而不僅局限于信息收集和利用，應包括信息開示和信息廢棄，以保護公共安全視頻監控相對人的信息[11]。以行政過程論的視角，確立以上原則和制度可以有效地實現對個人信息利益的保障。

八、結語

當今時代可以稱為電子監控時代，國家公權力基于所承擔的公共管理職能及面臨公共管理事務的艱巨性，需要運用各種現代科技，包括電子監控手段進行對社會的管控。在此情形下，個人的信息安全性面臨巨大的挑戰，我們不能因為公權力主體在信息收集和處理的“善”的一面，就可以忽視可能存在“惡”的一面。因此包括公共安全視頻監控建設規劃的事項必須具有合憲性和合法性，以使我們在面對公共安全視頻監控時不用擔心私人權益受損。因公共安全視頻監控的事項涉及私人的基本權利、公共安全等利益，必須由法律規定公共安全視頻監控的建設和管理，規章可以在法律規定的框架內進一步細化，從而實現公共安全視頻監控的法治化，達成公共利益維護與私人權益保障的平衡。

參考文獻:

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作者：歐元軍 單位：安徽警官職業學院