天然氣管網(wǎng)設(shè)施開放思考范文

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《國際石油經(jīng)濟(jì)雜志》2014年第六期

一、天然氣管網(wǎng)設(shè)施多元化投資已成為主流

根據(jù)國務(wù)院頒發(fā)的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2004年修訂）》，輸油氣管道、油氣庫的建設(shè)和經(jīng)營屬于鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)。2011年修訂的目錄仍延續(xù)了上述政策。2010年5月，國務(wù)院了“國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見”，鼓勵民間資本參與油氣儲運(yùn)和管道輸送設(shè)施建設(shè)。以此為契機(jī)，2012年底啟動的西氣東輸三線工程引入了全國社保基金、國聯(lián)能源產(chǎn)業(yè)基金、寶鋼集團(tuán)等，組建了中石油西北聯(lián)合管道公司，開創(chuàng)了全民資本和民營資本共同投資大型油氣管道項(xiàng)目的新模式，中國石油在西三線項(xiàng)目中的股份由傳統(tǒng)的100%下降到52%。2013年6月，中石油西部管道資產(chǎn)引入泰康資產(chǎn)和國聯(lián)能源產(chǎn)業(yè)基金，共同設(shè)立中石油管道聯(lián)合有限公司，兩家新股東持股比例達(dá)到50%。在國家混合所有制改革加速的背景下，2014年5月，中國石油宣布將以西氣東輸一線、二線相關(guān)資產(chǎn)和負(fù)債出資設(shè)立東部管道公司，并通過產(chǎn)權(quán)交易所公開轉(zhuǎn)讓所持東部管道公司100%的股權(quán)。

目前，我國天然氣干線管道大部分已實(shí)現(xiàn)投資主體多元化。陜京一線、二線、三線在內(nèi)的陜京線系統(tǒng)由北京控股和昆侖能源兩家持股，三大石油公司主導(dǎo)建設(shè)的深圳、福建、寧波、上海、江蘇、大連、唐山等LNG接收站不同程度地引入了地方國企作為股東，聯(lián)接干線管道和下游用戶的區(qū)域供氣支線乃至城市配氣管網(wǎng)大多都引入了地方國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資等各路資本。2014年5月，國家發(fā)改委首批推出80個鼓勵社會資本參與建設(shè)營運(yùn)的示范項(xiàng)目，其中涵蓋了西三線中段、陜四線、中國石化天津LNG接收站、中國石油深圳迭福北LNG調(diào)峰站、中國石油陜224地下儲氣庫、中國石油金壇地下儲氣庫二期等天然氣基礎(chǔ)設(shè)施。可以預(yù)見，在不久的將來，我國天然氣管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營主體多元化格局將全面形成。

二、天然氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放政策開始試水

2014年2月13日，國家能源局印發(fā)了《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》（以下簡稱辦法），此舉標(biāo)志著中國天然氣管網(wǎng)設(shè)施邁入公平開放時期。其宗旨如辦法第一條所示，在于提高油氣管網(wǎng)設(shè)施利用效率，保障安全穩(wěn)定供應(yīng)，規(guī)范相關(guān)市場行為，建立公平、公正、有序的市場秩序。辦法列出了油氣管網(wǎng)設(shè)施的范圍，界定了設(shè)施運(yùn)營企業(yè)、上游用戶和下游用戶。就天然氣而言，管網(wǎng)設(shè)施包括干線、支線、LNG接收站及天然氣液化、壓縮和儲存設(shè)施。辦法明確國家能源局及各派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管網(wǎng)設(shè)施開放的監(jiān)管工作，并列出了監(jiān)管的主要內(nèi)容，包括規(guī)劃、計(jì)劃落實(shí)與重大項(xiàng)目實(shí)施、設(shè)施公平開放、價格與成本、接入申請與受理、合同簽訂與執(zhí)行、信息公開與報送等。辦法的核心內(nèi)容在于第五至十八條，描述了油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營企業(yè)、上下游用戶在管網(wǎng)開放中所承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，中心思想是要求設(shè)施運(yùn)營企業(yè)在有剩余能力的情況下，在保障現(xiàn)有用戶現(xiàn)有服務(wù)的前提下，按照互惠互利原則，按簽訂合同的先后次序向新增用戶公平、無歧視地開放使用管網(wǎng)設(shè)施；鼓勵以自行協(xié)商或委托等方式由不同市場主體的上游用戶向下游用戶直接銷售天然氣，下游用戶與管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營企業(yè)簽訂代輸合同或協(xié)議。辦法第十九條特別提到，油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營企業(yè)同時經(jīng)營生產(chǎn)、銷售等其他業(yè)務(wù)的，應(yīng)逐步建立健全財(cái)務(wù)制度，對油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營業(yè)務(wù)實(shí)行獨(dú)立核算。

天然氣工業(yè)發(fā)展到相對成熟階段，各國管網(wǎng)設(shè)施基本都采取了開放、公開準(zhǔn)入政策。在有運(yùn)輸容量的前提下，一切需要管輸服務(wù)的企業(yè)都有權(quán)進(jìn)入管網(wǎng)，這是由天然氣管網(wǎng)的自然壟斷性決定的。我國天然氣工業(yè)發(fā)展到現(xiàn)階段，上游生產(chǎn)和供應(yīng)的多元化正在成為趨勢，頁巖氣、煤層氣、煤制氣、沿海進(jìn)口LNG等資源品種和渠道越來越豐富，管網(wǎng)設(shè)施開放公平準(zhǔn)入可以避免管道重復(fù)建設(shè)。從市場角度看，下游用氣具有較大的波動性，且絕大多數(shù)用戶是不可中斷的，天然氣運(yùn)輸需要滿足不同的用戶需求，按照不同季節(jié)、不同時間在不同區(qū)域間調(diào)配，這就要求天然氣管網(wǎng)具有較強(qiáng)的網(wǎng)絡(luò)調(diào)控能力，具備應(yīng)急保安功能。因此，政策上強(qiáng)制管網(wǎng)開放，實(shí)現(xiàn)無歧視進(jìn)入是非常必要的，只有開放才能最有效地開發(fā)利用天然氣礦產(chǎn)和管網(wǎng)資源，從而最大限度地實(shí)現(xiàn)公眾利益。黨的十八屆三中全會提出，使市場在資源配置中起決定作用，深化經(jīng)濟(jì)體制改革，加快完善現(xiàn)代市場體系、宏觀調(diào)控體系、開放型經(jīng)濟(jì)體系，推動經(jīng)濟(jì)更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展。天然氣管網(wǎng)建設(shè)和運(yùn)營體制必須適應(yīng)這種形勢，走市場化道路，建立更加公平、開放的投資運(yùn)營管理模式，吸引多方投資、實(shí)行公開公平準(zhǔn)入。國家能源局順勢而為，適時頒布油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放的監(jiān)管辦法，適應(yīng)了天然氣工業(yè)發(fā)展的客觀要求，對我國天然氣工業(yè)的發(fā)展將起到巨大的推動作用。

三、天然氣管網(wǎng)設(shè)施真正實(shí)現(xiàn)公開公平準(zhǔn)入還有大量工作要做

《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》從國家層面給出了管網(wǎng)設(shè)施公開準(zhǔn)入的大方向、大思路，提出了原則性的框架要求，但真正實(shí)施起來還缺乏實(shí)施細(xì)則，并需要相關(guān)法規(guī)和體制機(jī)制進(jìn)行配套，這需要政府和企業(yè)多方共同努力，在實(shí)踐中不斷建立和完善。

1.制定管網(wǎng)準(zhǔn)入和運(yùn)行的具體規(guī)則辦法落實(shí)到具體操作中，當(dāng)務(wù)之急是盡快出臺可操作性的工作流程和實(shí)施細(xì)則。就管網(wǎng)準(zhǔn)入的申請和批準(zhǔn)流程而言，由于我國大部分管網(wǎng)設(shè)施由中國石油、中國石化、中國海油建設(shè)，三家公司均為上下游一體化公司，業(yè)務(wù)范圍廣、管理部門多，有意進(jìn)行申請準(zhǔn)入的第三方究竟該到哪個部門申請、走什么樣的程序、提交什么樣的文件完全不清楚。以中國石油為例，管網(wǎng)設(shè)施的規(guī)劃、前期和運(yùn)營管理涉及集團(tuán)公司規(guī)劃計(jì)劃部、財(cái)務(wù)部、財(cái)稅價格部、法律事務(wù)部、天然氣管道分公司等多個部門，天然氣管網(wǎng)運(yùn)營又按區(qū)域分成若干個地區(qū)公司，天然氣銷售有的獨(dú)立于地區(qū)管道公司，有的與管道公司是一家單位，這對不了解中國石油組織機(jī)構(gòu)和管理分工的外部人員來說，進(jìn)行準(zhǔn)入申請可以說是摸不著頭腦。而在公司內(nèi)部，由于辦法剛剛出臺，相關(guān)部門的職責(zé)權(quán)限也是空白，需要研究出臺具體實(shí)施細(xì)則，明確誰負(fù)責(zé)接入申請的受理審核與批準(zhǔn)、誰負(fù)責(zé)管網(wǎng)設(shè)施剩余能力的測算、誰負(fù)責(zé)管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營核算、誰負(fù)責(zé)管網(wǎng)設(shè)施服務(wù)費(fèi)率的制定與報批、誰負(fù)責(zé)信息的披露、誰負(fù)責(zé)與國家能源局進(jìn)行信息溝通和報備等等。在具體規(guī)則方面，同樣有大量的基礎(chǔ)性工作要開展。以公開準(zhǔn)入所需最基本信息——管網(wǎng)剩余能力為例，如何測算、如何認(rèn)定、遵循什么樣的原則、在企業(yè)和國家間走什么樣的認(rèn)定程序，辦法中都沒有提到，我們也都沒有這方面的經(jīng)驗(yàn)。由于市場用氣存在較大的季節(jié)波動性，管網(wǎng)設(shè)施冬夏季負(fù)荷利用率有非常大的差異，往往是夏季有剩余能力而冬季能力不足，有些管段有富余能力、有些管段能力不足，在保障現(xiàn)有用戶服務(wù)水平不變的前提下，以什么周期、以富余能力的多大比例認(rèn)定為剩余能力需要深入調(diào)研思考。公開準(zhǔn)入帶來的另外一個棘手問題是管網(wǎng)設(shè)施的服務(wù)費(fèi)如何公平合理測算并得到國家和第三方的認(rèn)可。目前，三大公司的油氣管網(wǎng)運(yùn)營還沒有實(shí)行獨(dú)立核算，更沒有按管道單獨(dú)編制財(cái)務(wù)報表，有些管道國家發(fā)改委沒有單獨(dú)批復(fù)管輸費(fèi)，公開準(zhǔn)入之前需要到國家發(fā)改委進(jìn)行備案，取得國家書面認(rèn)可后才能在信息公開時得到用戶認(rèn)可。第三方要求的公開準(zhǔn)入服務(wù)可能需要多條管道、一條管道或某一段管道來滿足，但在聯(lián)網(wǎng)條件下可能為了滿足某一管段的輸送要求而需要調(diào)用其他管道的輸送能力，如果涉及多家公司建設(shè)的管道還需在不同企業(yè)間核算管輸費(fèi)。此外，我國儲氣設(shè)施尚未單獨(dú)定價，可中斷管輸服務(wù)、局部管段管輸服務(wù)在當(dāng)前管輸定價機(jī)制下如何收取也是迫切需要解決的問題。

2.建立管網(wǎng)信息公開和準(zhǔn)入平臺管網(wǎng)公開準(zhǔn)入的前提是市場參與者能夠了解管道運(yùn)輸服務(wù)的相關(guān)信息，例如管道和儲氣設(shè)施剩余容量、LNG接收站剩余汽化能力、管輸費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)等。歐盟在推進(jìn)內(nèi)部一體化市場建設(shè)過程中，EuropeanGasRegulation(EC)715/2009要求大力加強(qiáng)天然氣市場信息的透明化，使市場參與者能公開、公平地獲得供氣量及流量信息；要求各國管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營商實(shí)時公布關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的流量、儲氣庫和LNG接收站的注采氣量、剩余能力等信息，從而使市場參與者及時了解哪些地方供應(yīng)充足、哪些地方供氣存在缺口，也便于監(jiān)管機(jī)構(gòu)和各國政府制定應(yīng)對供氣中斷的有效措施。為此，按照歐盟要求，2009年12月創(chuàng)建了歐洲輸氣系統(tǒng)運(yùn)營商網(wǎng)絡(luò)組織EuropeanNetworksofTransmissionSystemOperatorsforGas（簡稱ENTSO-G），目前該組織包括42個管網(wǎng)系統(tǒng)運(yùn)營商以及3個合作伙伴、5個觀察員，主要職責(zé)是制定適用于各成員國的入網(wǎng)規(guī)則，制定容量分配、運(yùn)營安全等方面的規(guī)則，制定管網(wǎng)十年發(fā)展計(jì)劃等。ENTSO-G建立了網(wǎng)上信息公眾平臺，通過平臺實(shí)時管網(wǎng)設(shè)施的運(yùn)行情況和容量信息，所有市場參與者登錄后都可以獲取所需信息。美國聯(lián)邦能源管理委員會536號令也要求，所有管道公司都應(yīng)根據(jù)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)建立電子公告牌，用戶可以根據(jù)公告牌查詢或下載管輸服務(wù)信息，包括通過容量轉(zhuǎn)讓交易可獲得的容量信息，以及直接從管道公司可獲得的固定或可中斷容量信息。目前，國內(nèi)70%的管網(wǎng)由中國石油建設(shè)和運(yùn)營，其骨干管道逐步連通，并且建立了油氣管網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)控中心，正在向網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行的目標(biāo)邁進(jìn)。隨著市場開放和改革深入，越來越多的市場參與者將投入到管網(wǎng)建設(shè)中，管網(wǎng)建設(shè)和運(yùn)營主體越來越多，需要借鑒歐盟和美國的經(jīng)驗(yàn)，由國家能源主管部門制定統(tǒng)一規(guī)程，建立網(wǎng)絡(luò)平臺，以便及時平等地向所有市場參與者提供公開準(zhǔn)入相關(guān)信息。

3.完善管輸定價辦法費(fèi)率公平是管網(wǎng)開放的基礎(chǔ)，對同類型用戶在同等條件下費(fèi)率水平應(yīng)該是無差別的，而對不同類型的用戶應(yīng)根據(jù)服務(wù)成本差異實(shí)施差別費(fèi)率。較長時間以來，我國天然氣長輸管道的管輸定價采取“新線新價、一線一價”模式，按項(xiàng)目逐一向國務(wù)院價格主管部門（發(fā)改委價格司）審報批準(zhǔn)。管輸定價方法采用一部制，包括配套儲氣庫在內(nèi)，采用成本加成的方法，向所有用戶收取相同的費(fèi)率。其優(yōu)點(diǎn)是在理論和實(shí)踐中操作比較簡單，但是沒有考慮用戶的調(diào)峰成本和可中斷性，從而導(dǎo)致部分客戶不合理負(fù)擔(dān)管輸費(fèi)用，也不能充分利用管道剩余能力。例如，用氣峰谷差最大的居民和采暖用戶供氣成本最高，而支付的天然氣費(fèi)用最低。另一方面，隨著西氣東輸系統(tǒng)、陜京線系統(tǒng)、中緬管道、川氣東送、東北管網(wǎng)等管道相繼建成，橫跨東西、縱貫?zāi)媳钡娜珖蕴烊粴饩W(wǎng)絡(luò)基本形成，長三角、珠三角、環(huán)渤海等主要消費(fèi)區(qū)域正在形成多氣源、多管線互相調(diào)劑聯(lián)合供氣的格局。現(xiàn)有單一管道單獨(dú)制定管輸費(fèi)的方式顯然滿足不了多氣源、多路徑混合供氣的需要。2013年7月，國家發(fā)改委印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整天然氣價格的通知》（發(fā)改價格[2013]1246號），國家對天然氣價格的監(jiān)管由出廠環(huán)節(jié)調(diào)整為門站環(huán)節(jié)，基于可替代能源價格測算中心市場（例如上海）門站價作為政府指導(dǎo)價，其余各省門站價根據(jù)資源主體流向加減管輸費(fèi)得到。而現(xiàn)階段，對于多條管道、多個資源向同一市場供氣，管輸如何取費(fèi)國家還沒有相關(guān)規(guī)定和取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，政府如何合理地確定和監(jiān)管聯(lián)網(wǎng)條件下的管輸費(fèi)率還需要很好地設(shè)計(jì)，需要做大量的工作。

4.儲氣環(huán)節(jié)獨(dú)立運(yùn)營單獨(dú)定價根據(jù)歐美經(jīng)驗(yàn)，在天然氣產(chǎn)業(yè)放開管制之前，儲氣庫作為管道的輔助設(shè)施，與管道捆綁運(yùn)營，沒有單獨(dú)的定價機(jī)制；而在天然氣工業(yè)放松管制后，儲氣逐漸從管輸環(huán)節(jié)中獨(dú)立出來，成為天然氣產(chǎn)業(yè)鏈中的獨(dú)立環(huán)節(jié)，向第三方開放，提供有償儲氣服務(wù)，建立了儲氣價格形成機(jī)制。目前，我國與歐美早期的運(yùn)營模式一樣，儲氣庫作為管道的輔助設(shè)施，儲氣環(huán)節(jié)發(fā)生的投資、成本費(fèi)用都是與管道測算捆綁在一起，相應(yīng)的儲轉(zhuǎn)費(fèi)也是計(jì)入到管輸費(fèi)中，與管輸費(fèi)一并收取，沒有在天然氣價格體系中單獨(dú)設(shè)立“儲氣費(fèi)”這個價格科目。隨著市場成熟，我國儲氣調(diào)峰設(shè)施數(shù)量逐步增多，儲氣環(huán)節(jié)在天然氣產(chǎn)業(yè)鏈中發(fā)揮的作用將越來越大，儲氣業(yè)務(wù)獨(dú)立運(yùn)營是必然趨勢。《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》要求儲氣設(shè)施向市場第三方提供無歧視公開準(zhǔn)入，從而對儲氣設(shè)施獨(dú)立運(yùn)營提出了客觀要求，否則就談不上公平開放。儲氣環(huán)節(jié)獨(dú)立運(yùn)營、單獨(dú)定價，相應(yīng)對政府監(jiān)管工作提出了新的要求，例如儲氣服務(wù)的規(guī)范、儲氣價格的制定和調(diào)整、儲氣市場交易的公開透明等。

5.完善相關(guān)政策架構(gòu)和加快立法工作當(dāng)天然氣工業(yè)發(fā)展到一定階段時，各國普遍結(jié)合本國國情，通過立法構(gòu)建以公正、公平、公開為原則的監(jiān)管框架。例如，英國在1972年出臺了首部《天然氣法案》，1986年、1995年對這一行業(yè)大法進(jìn)行了修訂，2000年整合天然氣與電力市場方面的內(nèi)容，頒布了《公用事業(yè)法》。美國1938年制定了首部《天然氣法》，隨著天然氣工業(yè)發(fā)展，陸續(xù)出臺了《天然氣政策法》（1978）、聯(lián)邦能源管理委員會（FERC）436號令（1985）、《天然氣井口價格解除管制法》（1989）、FERC636號令（1992）等。獨(dú)家壟斷型的俄羅斯也在逐步向市場化轉(zhuǎn)變，聯(lián)邦政府先后頒布了《關(guān)于確保獨(dú)立天然氣生產(chǎn)商進(jìn)入天然氣運(yùn)輸系統(tǒng)的原則》（1997）、《關(guān)于確保天然氣生產(chǎn)商進(jìn)入地方天然氣配氣管網(wǎng)的原則》（1998）、《天然氣供給法》（1999）、《關(guān)于保障非歧視性進(jìn)入天然氣管道運(yùn)輸系統(tǒng)的問題》（2001）等一系列法令，以規(guī)范、管理天然氣管道運(yùn)輸。在天然氣工業(yè)發(fā)展較為成熟時，行業(yè)監(jiān)管的重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)向具有自然壟斷屬性的管輸和配氣環(huán)節(jié)。天然氣法律通常規(guī)定監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須履行的義務(wù)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以實(shí)施的強(qiáng)制執(zhí)行力，還規(guī)定了受監(jiān)管公司和其他市場參與者的權(quán)利和職責(zé)，同時確定了保障供應(yīng)的要求；明確了不同實(shí)體在為客戶持續(xù)供應(yīng)天然氣的過程中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)。2014年，國家能源局和國家發(fā)改委相繼了《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》和《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營管理辦法》兩個文件，拉開了我國天然氣管網(wǎng)設(shè)施進(jìn)入公平開放時代的序幕。但這種行政文件式的管理往往缺乏嚴(yán)肅性和穩(wěn)定性，立法則可以更加有效地規(guī)制企業(yè)依法經(jīng)營，平衡市場參與者公平競爭和各方利益。天然氣在我國一次能源消費(fèi)中的占比目前尚不到6%，2020年將超過10%，天然氣正逐步成為我國城鎮(zhèn)居民生活和工業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)性能源；若管網(wǎng)設(shè)施大部分由一體化公司主導(dǎo)建設(shè)和運(yùn)營，則存在濫用壟斷地位的動機(jī)和可能，因此加快制定這一領(lǐng)域的法律非常必要。

四、結(jié)語

我國石油天然氣工業(yè)歷經(jīng)數(shù)次重組改制，已經(jīng)形成了有限競爭的格局，多氣源、多管線、多主體，與五年前相比有了非常大的進(jìn)步。但是，我們的天然氣產(chǎn)業(yè)還沒有做到市場化，仍然是政府制定門站價格、管控下游城市燃?xì)怃N售價格，供氣成本最高的居民用氣價格最低，交叉補(bǔ)貼現(xiàn)象非常嚴(yán)重。《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》的印發(fā)對我國天然氣工業(yè)的發(fā)展具有里程碑意義，將有效促進(jìn)上游開放和市場的公平，加快我國天然氣產(chǎn)業(yè)市場化進(jìn)程。但辦法的落地及至真正意義上實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)公平準(zhǔn)入，需要在實(shí)踐中不斷摸索和完善相關(guān)法規(guī)并配套建立相應(yīng)的體制機(jī)制，更需要市場參與者（尤其是在上游資源方面）積極參與，并對這一過程保持耐心。

作者：周淑慧趙忠德韓坤郭海濤單位：中國石油規(guī)劃總院