學前教育財政投入績效及城鄉差異范文

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《教育與經濟雜志》2015年第四期

一、引言

公共財政在落實科教興國戰略和人才強國戰略、支持教育改革和發展方面，負有重要責任。多年來，各級財政部門貫徹黨中央、國務院關于優先發展教育的方針政策，持續不斷地加大教育投入。隨著教育財政投入力度的不斷加大，如何評價教育財政支出績效己成為社會關注的焦點。近十年時間內，學者們從教育經費投入和使用的過程、效率、效果，以及教育對整個經濟社會的影響作用等角度構建了多個教育財政支出績效評價的指標體系。從評價范圍來看，基本都涵蓋了人力資源、財力資源、物力資源的投入以及教育財政支出的效率和效果，形成了從過程到結果的全覆蓋，個別學者探索了教育財政投入公平性、監管績效、目標達成情況和合規性的評價；從評價對象來看，現有評價體系大致分為兩類：第一類，從考察政府財政支出效率效果的角度，進行公共教育支出績效綜合評價；第二類，考慮不同教育層次的差異性，針對某個學段的財政投入設計績效評價指標，或對幾個不同學段分別制定財政投入績效評價指標。從學者們關注的學段上看，以基礎教育尤其義務教育為重，高等教育和高等職業教育較多，學前教育財政投入績效評價指標體系成果則相對較少。目前，學前教育財政投入績效評價的研究成果主要集中在兩方面。一方面是梳理現有政策措施，并對執行情況進行綜合評價，如桂磊（2004）分析了傾斜性分配體制下學前教育財政經費對不同幼兒園質量提升作用的差異，佘宇（2013）對比分析了成都市和南京市學前教育政府補助政策及其效果；另一方面是通過構建學前教育財政投入績效評價指標體系進行評價，如王水娟和柏檀（2012）采用Pastor方法確定學前教育投入產出指標，并以江蘇省51個縣為樣本進行評價，發現學前教育財政投入效率整體都很低，王敬（2012）分別從投入、耗用、成果三個方面設計了幼兒教育財政投入績效評價指標體系。不難發現，已有學前教育財政投入績效評價研究成果較少，且現有學前教育財政投入績效評價指標聚焦教育財政投入和產出的過程與結果，雖然能夠清楚地反映教育財政投入的效率，卻都忽略了學前教育的幼兒園、幼兒和教師三個主體的獲益情況，使得評價指標體系內在邏輯維度顯得單一。因此，本文綜合教育財政投入過程和效率線索，以及學前教育的幼兒園、幼兒、教師三大主體線索，構建學前教育財政投入績效評價指標體系，運用功效系數法，對我國2010年至2012年的學前教育財政投入績效進行評價，并進行2012年城、鄉學前教育財政投入績效橫向比較，有助于對我國學前教育財政投入情況進行更加全面準確地考察，進而促進學前教育財政投入效率的不斷提高和效果的持續改進。

二、研究方法及指標構建

（一）功效系數法功效系數法是一種評價財政支出績效的定量方法[16]，要求對每一項評價指標確定滿意值和不允許值，計算各指標實現滿意值的程度（單項功效系數），再通過加權平均計算評價對象的綜合功效系數，據以對被評價對象進行總體評價。功效系數法針對各指標設置標準值范圍，并根據指標實際值在標準范圍內所處位置計算得分，能夠消除由于計算單位不同對評價指標造成的影響[17]，在目前我國財政支出分類評價指標值相差較大情況下，能夠減少誤差，客觀反映績效狀況。本文旨在了解2010-2012年我國學前教育財政投入總體績效狀況，不涉及多主體之間績效比較問題，因此采用功效系數法設定學前教育財政投入績效評價指標的評分標準較為合適。功效系數法在應用過程中的一個關鍵問題，是單項得分的滿意值和不允許值的確定難度大，實際操作中一般以歷史標準、計劃標準、定額標準、平均標準、行業標準、國際標準等作為設置標準[18]。總體而言，在對不同主體之間的績效進行橫向比較時，評價指標的滿意值可以采用全國或地區同行業該項指標的平均值；在對同一主體不同時期績效進行縱向比較時，各項評價指標的滿意值可以采用評價主體某一固定期該項指標的實際值。

（二）學前教育財政投入績效評價指標體系1.學前教育財政經費投入指標學前教育財政經費投入由經費來源和經費支出兩個部分構成，每個部分都包含規模指標（即總量指標）和比例指標（或人均指標）兩類，共計9個評價指標。（1）幼兒園教育經費來源。規模指標包括公共財政預算教育經費和基本建設撥款。公共財政預算教育經費能夠反映幼兒園財政教育經費的直接來源。基本建設撥款是幼兒園用于進行校園建設、校舍改善等的直接財政經費。比例指標為國家財政性教育經費占國家財政支出總額的比重。國家財政性教育經費是幼兒園教育財政經費的總額指標，國家財政性教育經費占國家財政支出總額的比重能夠體現對幼兒園財政教育經費投入的重視程度。（2）幼兒園教育經費支出。規模指標包括教育經費支出和教育事業性經費支出。教育經費支出是教育事業性經費支出和基建支出兩部分的合計，反映幼兒園教育經費支出的總體規模。生均指標用于反映教育經費在幼兒身上的投入程度，從幼兒的角度衡量教育經費支出情況，包括生均教育經費支出、預算內生均教育經費支出。師均指標用于反映教育經費（主要是教育事業性經費）在教師身上投入的程度，從教師的角度衡量教育事業性經費支出情況，包括工資福利支出、對個人和家庭的補助兩項。2.學前教育財政投入的產出指標學前教育財政投入的直接效應在于改善幼兒園辦學條件，提高幼兒園師資水平，以及提高適齡兒童入園率。因此，學前教育財政投入的產出指標由辦學條件、師資水平、普及程度三方面構成，共計13個指標。（1）幼兒園辦學條件。辦學條件從幼兒、教師、幼兒園三個主體分別評價。其中幼兒指標包括生均教學及輔助用房面積（教學及輔助用房面積/在園人數）、生均數字資源數量（數字資源數量/在園人數）。教學及輔助用房面積、數字資源數量等條件改善的最直接獲益對象是幼兒，因而選擇用生均指標對上述方面進行評價更具有現實意義。教師指標包括師均行政辦公用房面積（行政辦公用房面積/教職工人數合計）、師均教師辦公室面積（教師辦公室面積/專任教師人數）。行政辦公用房是教職工共同使用，而教師辦公室主要為專任教師使用，因此，在進行指標計算的時候區別考慮。幼兒園指標包括新增校舍面積和危房面積，分別能夠從增量和總量上反映幼兒園辦學條件中校舍改善情況。（2）幼兒園師資力量。幼兒園師資力量從規模和結構兩方面評價。規模指標包括師幼比（專任教師人數/在園人數）、教職工人數合計。其中，師幼比指標用于體現每個幼兒可以享有多少專任教師的指導，是評價幼兒園師資力量的關鍵，在其他各學段的學校師資力量評價中都是核心考核指標。結構指標從學歷和職稱兩方面反映幼兒園師資水平，包括大專以上學歷專任教師人數、高級職稱教師人數（中學高級職稱教師人數+小學高級職稱教師人數）。（3）學前教育普及程度。學前教育普及程度通過學前三年毛入園率、在園人數、幼兒園數三個指標反映。其中，毛入園率反映適齡兒童接受學前教育的普及狀況，在園人數反映兒童接受學前教育的規模狀況，幼兒園數體現學前教育普及的條件情況。3.數據說明2010年以來，國家先后出臺了《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》、《財政部教育部關于加大財政投入支持學前教育發展的通知》等系列文件，以及“‘十二五’期間中央財政500億元重點支持中西部地區和東部困難地區發展學前教育”等政策，學前教育得到前所未有的關注和財政支持。因此，本文評價學前教育財政投入績效的各項指標均取2010－2012年三年的數據，時間窗口與國家教育財政政策保持一致。學前三年毛入園率數據來自于北京大學中國教育財政科學研究院2014年第九期《中國教育財政》報告，其他指標數據均來自于《中國教育統計年鑒》和《中國教育經費統計年鑒》，以保證數據的可靠性和權威性。學前教育財政投入的各項產出指標的年度統計數據既涵蓋了當年財政經費投入產生的績效，也包含歷年學前教育財政投入的累積成果，不能直接對應當年經費投入指標的數據。因此，本文用當年與上一年的差值作為學前教育財政投入的各項產出指標的數據取值，例如2010年大專以上學歷專任教師人數指標值即為該指標2010年與2009年統計數據的差量值。因而，各產出指標反映的實際是當年學前教育財政經費投入帶來的年度改善，由此使投入指標與產出指標之間形成直接聯系。學前教育財政投入績效評價指標體系如表1所示：

三、學前教育財政投入績效評價

（一）績效評價指標的標準值確定實際的評價指標可分為極大型、極小型、中間型和區間型四類[19]。本文構建的學前教育財政投入績效評價指標中，除危房面積為極小型指標（數值越小越好）外，其他均為極大型指標。極大型指標可按照平均或者最高水平設定滿意值，按歷史最低水平確定不允許值，極小型指標的滿意值和不允許值分別采用評價主體該項指標的歷史最小值和歷史最大值[18]。因此，設定危房面積指標滿意值為2010－2012年三年中的最小值，不允許值為三年中的最大值，其余指標以2010-2012年三年中的最大值為滿意值，最小值為不允許值。具體指標值見表2。

（二）評價指標的權重確定和功效系數計算1.指標權重確定本文采用主觀與客觀相結合的方式確定學前教育財政投入績效評價指標的權重。首先，采用專家咨詢法（德爾菲法），請教育學、經濟學領域的共六位專家按照相對重要性對一級指標賦權，經過反復三輪征求意見，確定一級指標的權重分別為幼兒園教育經費來源14%、幼兒園教育經費支出26%、辦學條件30%、師資力量20%、普及程度10%。總體而言，學前教育財政經費投入和產出指標權重分別為40%和60%，符合績效評價指標中投入、產出的比重應該相當，但要對成果性和產出指標分配較大一部分比值[20]的原則。2.單項功效系數計算單項功效系數的確定方式根據指標類別不同有所差別[18]：對于極大型指標，當實際值<滿意值。依照上述計算公式，確定2010年至2012年全國學前教育財政投入績效各評價指標的功效系數（見表2）。

（三）綜合功效系數計算和分析綜合功效系數=∑各指標單項功效系數×該項指標權重，得分越高表明績效越好。如圖1所示，相比2010年和2011年，2012年我國學前教育財政投入績效有大幅提高，達到92.81分，表明2010年以來經過三年時間的努力，國家加強和促進學前教育發展的系列政策舉措已取得顯著成效。應該指出的是，功效系數法的原理和假設決定其績效評價結果具有相對性。因此，2012年績效評價得分超過90分，反映出2010年以來我國學前教育財政投入績效有所提升，但并不能說明其已趨近完美。結合單項綜合系數分析可知，拉低學前教育財政投入綜合績效得分的主要指標是教職工人數、高級職稱教師人數、學前三年毛入園率和在園人數。數據反映出師資力量和普及程度是目前我國學前教育發展需要關注的重點。同時，因為大量指標采用的是當年與前一年的差值數據，因此也不可簡單認為功效系數分值較低則該指標財政投入績效較差。例如，2011年學前三年毛入園率已達到62.3%，提前實現《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出的2015年62%的目標，2012年在此基礎上繼續穩步提升，但因為基數大，增長幅度反而較2011年下降3.5個百分點，所以2012年該指標功效系數會較低。

四、2012年學前教育財政投入績效城鄉差異

城鄉教育一體化是我國教育理論界和教育行政部門關注的重點問題，根據國家中長期教育發展綱要的要求，城鄉教育一體化需要向學前教育和高等教育兩端延伸。要實現學前教育城鄉一體化，最基本的任務是實現城鄉學前教育財政投入和使用的均衡發展。雖然2012年全國學前教育財政投入總體績效已達到92.81，但城鎮和農村學前教育財政投入績效是否都達到了高水平，還需要進一步深入分析。本文的“城”指城鎮，包括城市和縣鎮，而“鄉”指農村。

（一）確定評價指標功效系數運用功效系數法進行不同主體之間橫向比較時，以同行業平均水平為滿意值，以同行業的最低水平作為不允許值[20]。依照前文計算公式和權重確定方法，確定2012年城、鄉學前教育財政投入績效各評價指標的功效系數，如表3所示。

（二）城、鄉學前教育財政投入績效差異分析對比表3中農村和城鎮2012年綜合功效系數可見，我國城鄉學前教育財政投入績效差異仍然較大。城鎮學前教育財政投入績效達到96分，而根據陳玉菁（2011）對功效系數區間的劃分，農村學前教育財政投入績效尚處于有中度警情階段（70-80分），需要采取切實措施提高財政投入的績效。由單項功效系數可知，在經費投入方面，農村學前教育的公共財政預算教育經費水平遠低于城鎮，其中尤其表現在教育事業性經費投入較少和支出不足，生均教育經費以及用于教師工資福利和個人補助的教育經費支出相較城鎮而言都很低。產出指標方面，農村學前教育財政投入的經費主要來自并使用于增加幼兒教學教輔空間、豐富幼兒教學材料、完善幼兒園行政和辦公用房、危舊校舍改建等方面，在提升幼兒園師資力量方面的支出相對較少，反映出目前我國農村學前教育財政投入經費的使用偏重于硬件設施的提升，還沒有或較少關注幼兒園軟件條件的改善，進而農村學前教育質量和普及性都有待提高。城鎮幼兒園教育經費投入指標中基本建設經費撥款相對值較農村更低，校舍危房改造的績效不如農村顯著。這一結果符合與城鎮幼兒園校舍條件優于農村、基本建設相對較為完善的現狀。需要強調的是，城鄉學前教育財政投入績效的功效系數的計算基于城鎮和農村2012年學前教育財政經費投入和產出情況的對比，結果體現的是城鄉的差異。城鎮學前教育財政投入綜合績效獲得高分，城鎮和農村都有多個指標的功效系數達到100分，并不表示在這些方面已經完善。事實上，相較義務教育甚至高等教育，學前教育長期以來并未得到足夠多的關注，2010年我國才開始重視和加強學前教育財政投入，雖然目前已取得長足進步，但仍需要深入、持續的關注。

五、結論與建議

本文從學前教育三個主體（幼兒園、幼兒、教師）的視角，構建了包含規模和結構指標、投入和產出指標的綜合性學前教育財政投入績效評價指標體系，并運用功效系數法，分別對我國2010年至2012年學前教育財政投入績效、2012年城鄉學前教育財政投入績效進行了評價。評價結果顯示，三年來我國學前教育財政投入績效不斷提升，2012年總體績效有顯著改善，薄弱環節主要在于師資力量和普及程度。同時，城鄉之間學前教育財政投入績效差距明顯，農村學前教育財政投入在經費總量、教師數量和結構等方面均有待加強。根據研究結論，對提高我國學前教育財政投入績效提出以下建議：第一，對于全國總體而言，學前教育財政經費應強化用于幼兒園師資力量建設，并為幼兒教師提供良好教學辦公條件，以提高學前教育質量，提升學前教育吸引力，增強適齡兒童學前教育普及性。第二，對農村學前教育而言，一方面應加大財政投入總量，增加幼兒園財政經費來源，用于滿足幼兒園辦學條件和教職工數量提升的基本需求；另一方面，應注重優化財政教育經費的支出結構，在進行幼兒園辦公用房擴建和辦公條件改善的同時，關注教育資源等軟環境的投入。此外，應尤其著重財政經費在強化農村幼兒園師資力量方面的投入，將學前教育經費用于引入和培養更多具有高學歷、高職稱的幼兒教師，對改進農村幼兒園辦學條件和辦學質量，提升農村學前教育財政投入績效將起到顯著作用。第三，對城鎮學前教育而言，提高財政資金使用效率的重點在于進一步優化學前教育基本建設投入，增加幼兒園對幼兒和教師兩個關鍵主體的吸引、接收和承載能力。

作者：莊愛玲 黃洪 單位：成都大學 經濟管理學院