學前教育財政投入績效及城鄉(xiāng)差異范文

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《教育與經(jīng)濟雜志》2015年第四期

一、引言

公共財政在落實科教興國戰(zhàn)略和人才強國戰(zhàn)略、支持教育改革和發(fā)展方面，負有重要責任。多年來，各級財政部門貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于優(yōu)先發(fā)展教育的方針政策，持續(xù)不斷地加大教育投入。隨著教育財政投入力度的不斷加大，如何評價教育財政支出績效己成為社會關(guān)注的焦點。近十年時間內(nèi)，學者們從教育經(jīng)費投入和使用的過程、效率、效果，以及教育對整個經(jīng)濟社會的影響作用等角度構(gòu)建了多個教育財政支出績效評價的指標體系。從評價范圍來看，基本都涵蓋了人力資源、財力資源、物力資源的投入以及教育財政支出的效率和效果，形成了從過程到結(jié)果的全覆蓋，個別學者探索了教育財政投入公平性、監(jiān)管績效、目標達成情況和合規(guī)性的評價；從評價對象來看，現(xiàn)有評價體系大致分為兩類：第一類，從考察政府財政支出效率效果的角度，進行公共教育支出績效綜合評價；第二類，考慮不同教育層次的差異性，針對某個學段的財政投入設(shè)計績效評價指標，或?qū)讉€不同學段分別制定財政投入績效評價指標。從學者們關(guān)注的學段上看，以基礎(chǔ)教育尤其義務(wù)教育為重，高等教育和高等職業(yè)教育較多，學前教育財政投入績效評價指標體系成果則相對較少。目前，學前教育財政投入績效評價的研究成果主要集中在兩方面。一方面是梳理現(xiàn)有政策措施，并對執(zhí)行情況進行綜合評價，如桂磊（2004）分析了傾斜性分配體制下學前教育財政經(jīng)費對不同幼兒園質(zhì)量提升作用的差異，佘宇（2013）對比分析了成都市和南京市學前教育政府補助政策及其效果；另一方面是通過構(gòu)建學前教育財政投入績效評價指標體系進行評價，如王水娟和柏檀（2012）采用Pastor方法確定學前教育投入產(chǎn)出指標，并以江蘇省51個縣為樣本進行評價，發(fā)現(xiàn)學前教育財政投入效率整體都很低，王敬（2012）分別從投入、耗用、成果三個方面設(shè)計了幼兒教育財政投入績效評價指標體系。不難發(fā)現(xiàn)，已有學前教育財政投入績效評價研究成果較少，且現(xiàn)有學前教育財政投入績效評價指標聚焦教育財政投入和產(chǎn)出的過程與結(jié)果，雖然能夠清楚地反映教育財政投入的效率，卻都忽略了學前教育的幼兒園、幼兒和教師三個主體的獲益情況，使得評價指標體系內(nèi)在邏輯維度顯得單一。因此，本文綜合教育財政投入過程和效率線索，以及學前教育的幼兒園、幼兒、教師三大主體線索，構(gòu)建學前教育財政投入績效評價指標體系，運用功效系數(shù)法，對我國2010年至2012年的學前教育財政投入績效進行評價，并進行2012年城、鄉(xiāng)學前教育財政投入績效橫向比較，有助于對我國學前教育財政投入情況進行更加全面準確地考察，進而促進學前教育財政投入效率的不斷提高和效果的持續(xù)改進。

二、研究方法及指標構(gòu)建

（一）功效系數(shù)法功效系數(shù)法是一種評價財政支出績效的定量方法[16]，要求對每一項評價指標確定滿意值和不允許值，計算各指標實現(xiàn)滿意值的程度（單項功效系數(shù)），再通過加權(quán)平均計算評價對象的綜合功效系數(shù)，據(jù)以對被評價對象進行總體評價。功效系數(shù)法針對各指標設(shè)置標準值范圍，并根據(jù)指標實際值在標準范圍內(nèi)所處位置計算得分，能夠消除由于計算單位不同對評價指標造成的影響[17]，在目前我國財政支出分類評價指標值相差較大情況下，能夠減少誤差，客觀反映績效狀況。本文旨在了解2010-2012年我國學前教育財政投入總體績效狀況，不涉及多主體之間績效比較問題，因此采用功效系數(shù)法設(shè)定學前教育財政投入績效評價指標的評分標準較為合適。功效系數(shù)法在應(yīng)用過程中的一個關(guān)鍵問題，是單項得分的滿意值和不允許值的確定難度大，實際操作中一般以歷史標準、計劃標準、定額標準、平均標準、行業(yè)標準、國際標準等作為設(shè)置標準[18]。總體而言，在對不同主體之間的績效進行橫向比較時，評價指標的滿意值可以采用全國或地區(qū)同行業(yè)該項指標的平均值；在對同一主體不同時期績效進行縱向比較時，各項評價指標的滿意值可以采用評價主體某一固定期該項指標的實際值。

（二）學前教育財政投入績效評價指標體系1.學前教育財政經(jīng)費投入指標學前教育財政經(jīng)費投入由經(jīng)費來源和經(jīng)費支出兩個部分構(gòu)成，每個部分都包含規(guī)模指標（即總量指標）和比例指標（或人均指標）兩類，共計9個評價指標。（1）幼兒園教育經(jīng)費來源。規(guī)模指標包括公共財政預(yù)算教育經(jīng)費和基本建設(shè)撥款。公共財政預(yù)算教育經(jīng)費能夠反映幼兒園財政教育經(jīng)費的直接來源。基本建設(shè)撥款是幼兒園用于進行校園建設(shè)、校舍改善等的直接財政經(jīng)費。比例指標為國家財政性教育經(jīng)費占國家財政支出總額的比重。國家財政性教育經(jīng)費是幼兒園教育財政經(jīng)費的總額指標，國家財政性教育經(jīng)費占國家財政支出總額的比重能夠體現(xiàn)對幼兒園財政教育經(jīng)費投入的重視程度。（2）幼兒園教育經(jīng)費支出。規(guī)模指標包括教育經(jīng)費支出和教育事業(yè)性經(jīng)費支出。教育經(jīng)費支出是教育事業(yè)性經(jīng)費支出和基建支出兩部分的合計，反映幼兒園教育經(jīng)費支出的總體規(guī)模。生均指標用于反映教育經(jīng)費在幼兒身上的投入程度，從幼兒的角度衡量教育經(jīng)費支出情況，包括生均教育經(jīng)費支出、預(yù)算內(nèi)生均教育經(jīng)費支出。師均指標用于反映教育經(jīng)費（主要是教育事業(yè)性經(jīng)費）在教師身上投入的程度，從教師的角度衡量教育事業(yè)性經(jīng)費支出情況，包括工資福利支出、對個人和家庭的補助兩項。2.學前教育財政投入的產(chǎn)出指標學前教育財政投入的直接效應(yīng)在于改善幼兒園辦學條件，提高幼兒園師資水平，以及提高適齡兒童入園率。因此，學前教育財政投入的產(chǎn)出指標由辦學條件、師資水平、普及程度三方面構(gòu)成，共計13個指標。（1）幼兒園辦學條件。辦學條件從幼兒、教師、幼兒園三個主體分別評價。其中幼兒指標包括生均教學及輔助用房面積（教學及輔助用房面積/在園人數(shù)）、生均數(shù)字資源數(shù)量（數(shù)字資源數(shù)量/在園人數(shù)）。教學及輔助用房面積、數(shù)字資源數(shù)量等條件改善的最直接獲益對象是幼兒，因而選擇用生均指標對上述方面進行評價更具有現(xiàn)實意義。教師指標包括師均行政辦公用房面積（行政辦公用房面積/教職工人數(shù)合計）、師均教師辦公室面積（教師辦公室面積/專任教師人數(shù)）。行政辦公用房是教職工共同使用，而教師辦公室主要為專任教師使用，因此，在進行指標計算的時候區(qū)別考慮。幼兒園指標包括新增校舍面積和危房面積，分別能夠從增量和總量上反映幼兒園辦學條件中校舍改善情況。（2）幼兒園師資力量。幼兒園師資力量從規(guī)模和結(jié)構(gòu)兩方面評價。規(guī)模指標包括師幼比（專任教師人數(shù)/在園人數(shù)）、教職工人數(shù)合計。其中，師幼比指標用于體現(xiàn)每個幼兒可以享有多少專任教師的指導(dǎo)，是評價幼兒園師資力量的關(guān)鍵，在其他各學段的學校師資力量評價中都是核心考核指標。結(jié)構(gòu)指標從學歷和職稱兩方面反映幼兒園師資水平，包括大專以上學歷專任教師人數(shù)、高級職稱教師人數(shù)（中學高級職稱教師人數(shù)+小學高級職稱教師人數(shù)）。（3）學前教育普及程度。學前教育普及程度通過學前三年毛入園率、在園人數(shù)、幼兒園數(shù)三個指標反映。其中，毛入園率反映適齡兒童接受學前教育的普及狀況，在園人數(shù)反映兒童接受學前教育的規(guī)模狀況，幼兒園數(shù)體現(xiàn)學前教育普及的條件情況。3.數(shù)據(jù)說明2010年以來，國家先后出臺了《國務(wù)院關(guān)于當前發(fā)展學前教育的若干意見》、《財政部教育部關(guān)于加大財政投入支持學前教育發(fā)展的通知》等系列文件，以及“‘十二五’期間中央財政500億元重點支持中西部地區(qū)和東部困難地區(qū)發(fā)展學前教育”等政策，學前教育得到前所未有的關(guān)注和財政支持。因此，本文評價學前教育財政投入績效的各項指標均取2010－2012年三年的數(shù)據(jù)，時間窗口與國家教育財政政策保持一致。學前三年毛入園率數(shù)據(jù)來自于北京大學中國教育財政科學研究院2014年第九期《中國教育財政》報告，其他指標數(shù)據(jù)均來自于《中國教育統(tǒng)計年鑒》和《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》，以保證數(shù)據(jù)的可靠性和權(quán)威性。學前教育財政投入的各項產(chǎn)出指標的年度統(tǒng)計數(shù)據(jù)既涵蓋了當年財政經(jīng)費投入產(chǎn)生的績效，也包含歷年學前教育財政投入的累積成果，不能直接對應(yīng)當年經(jīng)費投入指標的數(shù)據(jù)。因此，本文用當年與上一年的差值作為學前教育財政投入的各項產(chǎn)出指標的數(shù)據(jù)取值，例如2010年大專以上學歷專任教師人數(shù)指標值即為該指標2010年與2009年統(tǒng)計數(shù)據(jù)的差量值。因而，各產(chǎn)出指標反映的實際是當年學前教育財政經(jīng)費投入帶來的年度改善，由此使投入指標與產(chǎn)出指標之間形成直接聯(lián)系。學前教育財政投入績效評價指標體系如表1所示：

三、學前教育財政投入績效評價

（一）績效評價指標的標準值確定實際的評價指標可分為極大型、極小型、中間型和區(qū)間型四類[19]。本文構(gòu)建的學前教育財政投入績效評價指標中，除危房面積為極小型指標（數(shù)值越小越好）外，其他均為極大型指標。極大型指標可按照平均或者最高水平設(shè)定滿意值，按歷史最低水平確定不允許值，極小型指標的滿意值和不允許值分別采用評價主體該項指標的歷史最小值和歷史最大值[18]。因此，設(shè)定危房面積指標滿意值為2010－2012年三年中的最小值，不允許值為三年中的最大值，其余指標以2010-2012年三年中的最大值為滿意值，最小值為不允許值。具體指標值見表2。

（二）評價指標的權(quán)重確定和功效系數(shù)計算1.指標權(quán)重確定本文采用主觀與客觀相結(jié)合的方式確定學前教育財政投入績效評價指標的權(quán)重。首先，采用專家咨詢法（德爾菲法），請教育學、經(jīng)濟學領(lǐng)域的共六位專家按照相對重要性對一級指標賦權(quán)，經(jīng)過反復(fù)三輪征求意見，確定一級指標的權(quán)重分別為幼兒園教育經(jīng)費來源14%、幼兒園教育經(jīng)費支出26%、辦學條件30%、師資力量20%、普及程度10%。總體而言，學前教育財政經(jīng)費投入和產(chǎn)出指標權(quán)重分別為40%和60%，符合績效評價指標中投入、產(chǎn)出的比重應(yīng)該相當，但要對成果性和產(chǎn)出指標分配較大一部分比值[20]的原則。2.單項功效系數(shù)計算單項功效系數(shù)的確定方式根據(jù)指標類別不同有所差別[18]：對于極大型指標，當實際值<滿意值。依照上述計算公式，確定2010年至2012年全國學前教育財政投入績效各評價指標的功效系數(shù)（見表2）。

（三）綜合功效系數(shù)計算和分析綜合功效系數(shù)=∑各指標單項功效系數(shù)×該項指標權(quán)重，得分越高表明績效越好。如圖1所示，相比2010年和2011年，2012年我國學前教育財政投入績效有大幅提高，達到92.81分，表明2010年以來經(jīng)過三年時間的努力，國家加強和促進學前教育發(fā)展的系列政策舉措已取得顯著成效。應(yīng)該指出的是，功效系數(shù)法的原理和假設(shè)決定其績效評價結(jié)果具有相對性。因此，2012年績效評價得分超過90分，反映出2010年以來我國學前教育財政投入績效有所提升，但并不能說明其已趨近完美。結(jié)合單項綜合系數(shù)分析可知，拉低學前教育財政投入綜合績效得分的主要指標是教職工人數(shù)、高級職稱教師人數(shù)、學前三年毛入園率和在園人數(shù)。數(shù)據(jù)反映出師資力量和普及程度是目前我國學前教育發(fā)展需要關(guān)注的重點。同時，因為大量指標采用的是當年與前一年的差值數(shù)據(jù)，因此也不可簡單認為功效系數(shù)分值較低則該指標財政投入績效較差。例如，2011年學前三年毛入園率已達到62.3%，提前實現(xiàn)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出的2015年62%的目標，2012年在此基礎(chǔ)上繼續(xù)穩(wěn)步提升，但因為基數(shù)大，增長幅度反而較2011年下降3.5個百分點，所以2012年該指標功效系數(shù)會較低。

四、2012年學前教育財政投入績效城鄉(xiāng)差異

城鄉(xiāng)教育一體化是我國教育理論界和教育行政部門關(guān)注的重點問題，根據(jù)國家中長期教育發(fā)展綱要的要求，城鄉(xiāng)教育一體化需要向?qū)W前教育和高等教育兩端延伸。要實現(xiàn)學前教育城鄉(xiāng)一體化，最基本的任務(wù)是實現(xiàn)城鄉(xiāng)學前教育財政投入和使用的均衡發(fā)展。雖然2012年全國學前教育財政投入總體績效已達到92.81，但城鎮(zhèn)和農(nóng)村學前教育財政投入績效是否都達到了高水平，還需要進一步深入分析。本文的“城”指城鎮(zhèn)，包括城市和縣鎮(zhèn)，而“鄉(xiāng)”指農(nóng)村。

（一）確定評價指標功效系數(shù)運用功效系數(shù)法進行不同主體之間橫向比較時，以同行業(yè)平均水平為滿意值，以同行業(yè)的最低水平作為不允許值[20]。依照前文計算公式和權(quán)重確定方法，確定2012年城、鄉(xiāng)學前教育財政投入績效各評價指標的功效系數(shù)，如表3所示。

（二）城、鄉(xiāng)學前教育財政投入績效差異分析對比表3中農(nóng)村和城鎮(zhèn)2012年綜合功效系數(shù)可見，我國城鄉(xiāng)學前教育財政投入績效差異仍然較大。城鎮(zhèn)學前教育財政投入績效達到96分，而根據(jù)陳玉菁（2011）對功效系數(shù)區(qū)間的劃分，農(nóng)村學前教育財政投入績效尚處于有中度警情階段（70-80分），需要采取切實措施提高財政投入的績效。由單項功效系數(shù)可知，在經(jīng)費投入方面，農(nóng)村學前教育的公共財政預(yù)算教育經(jīng)費水平遠低于城鎮(zhèn)，其中尤其表現(xiàn)在教育事業(yè)性經(jīng)費投入較少和支出不足，生均教育經(jīng)費以及用于教師工資福利和個人補助的教育經(jīng)費支出相較城鎮(zhèn)而言都很低。產(chǎn)出指標方面，農(nóng)村學前教育財政投入的經(jīng)費主要來自并使用于增加幼兒教學教輔空間、豐富幼兒教學材料、完善幼兒園行政和辦公用房、危舊校舍改建等方面，在提升幼兒園師資力量方面的支出相對較少，反映出目前我國農(nóng)村學前教育財政投入經(jīng)費的使用偏重于硬件設(shè)施的提升，還沒有或較少關(guān)注幼兒園軟件條件的改善，進而農(nóng)村學前教育質(zhì)量和普及性都有待提高。城鎮(zhèn)幼兒園教育經(jīng)費投入指標中基本建設(shè)經(jīng)費撥款相對值較農(nóng)村更低，校舍危房改造的績效不如農(nóng)村顯著。這一結(jié)果符合與城鎮(zhèn)幼兒園校舍條件優(yōu)于農(nóng)村、基本建設(shè)相對較為完善的現(xiàn)狀。需要強調(diào)的是，城鄉(xiāng)學前教育財政投入績效的功效系數(shù)的計算基于城鎮(zhèn)和農(nóng)村2012年學前教育財政經(jīng)費投入和產(chǎn)出情況的對比，結(jié)果體現(xiàn)的是城鄉(xiāng)的差異。城鎮(zhèn)學前教育財政投入綜合績效獲得高分，城鎮(zhèn)和農(nóng)村都有多個指標的功效系數(shù)達到100分，并不表示在這些方面已經(jīng)完善。事實上，相較義務(wù)教育甚至高等教育，學前教育長期以來并未得到足夠多的關(guān)注，2010年我國才開始重視和加強學前教育財政投入，雖然目前已取得長足進步，但仍需要深入、持續(xù)的關(guān)注。

五、結(jié)論與建議

本文從學前教育三個主體（幼兒園、幼兒、教師）的視角，構(gòu)建了包含規(guī)模和結(jié)構(gòu)指標、投入和產(chǎn)出指標的綜合性學前教育財政投入績效評價指標體系，并運用功效系數(shù)法，分別對我國2010年至2012年學前教育財政投入績效、2012年城鄉(xiāng)學前教育財政投入績效進行了評價。評價結(jié)果顯示，三年來我國學前教育財政投入績效不斷提升，2012年總體績效有顯著改善，薄弱環(huán)節(jié)主要在于師資力量和普及程度。同時，城鄉(xiāng)之間學前教育財政投入績效差距明顯，農(nóng)村學前教育財政投入在經(jīng)費總量、教師數(shù)量和結(jié)構(gòu)等方面均有待加強。根據(jù)研究結(jié)論，對提高我國學前教育財政投入績效提出以下建議：第一，對于全國總體而言，學前教育財政經(jīng)費應(yīng)強化用于幼兒園師資力量建設(shè)，并為幼兒教師提供良好教學辦公條件，以提高學前教育質(zhì)量，提升學前教育吸引力，增強適齡兒童學前教育普及性。第二，對農(nóng)村學前教育而言，一方面應(yīng)加大財政投入總量，增加幼兒園財政經(jīng)費來源，用于滿足幼兒園辦學條件和教職工數(shù)量提升的基本需求；另一方面，應(yīng)注重優(yōu)化財政教育經(jīng)費的支出結(jié)構(gòu)，在進行幼兒園辦公用房擴建和辦公條件改善的同時，關(guān)注教育資源等軟環(huán)境的投入。此外，應(yīng)尤其著重財政經(jīng)費在強化農(nóng)村幼兒園師資力量方面的投入，將學前教育經(jīng)費用于引入和培養(yǎng)更多具有高學歷、高職稱的幼兒教師，對改進農(nóng)村幼兒園辦學條件和辦學質(zhì)量，提升農(nóng)村學前教育財政投入績效將起到顯著作用。第三，對城鎮(zhèn)學前教育而言，提高財政資金使用效率的重點在于進一步優(yōu)化學前教育基本建設(shè)投入，增加幼兒園對幼兒和教師兩個關(guān)鍵主體的吸引、接收和承載能力。

作者：莊愛玲 黃洪 單位：成都大學 經(jīng)濟管理學院