基礎教育政策變遷的路徑與內在邏輯范文

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一、民國時期農村基礎教育政策的發展歷程

1.民國中期農村基礎教育政策的改革與發展（1927~1936）

1927年南京國民政府正式成立，到1936年抗日戰爭爆發前的10年時間被稱為10年內戰時期，10年里，社會政局相對穩定，當權者重視借助教育的力量來維護其統治，教育投入有所增加，教育體制日臻完善，國民政府竭力加強對教育的控制，把教育作為“以黨治國”和“三民主義治國”的工具，以達到維護其統治的目的。具體而言，民國中期農村基礎教育政策的變遷，大致可以概括為1927~1931年的改革階段和1932~1936年的發展階段。在改革階段，大學院和大學區制的試行與廢止，教育行政組織法的公布與修正，三民主義基礎教育宗旨的推行，《實施三民主義鄉村教育案》（1930）和《鄉村小學充實兒童學額辦法》（1931）的具體施行，構成了農村基礎教育政策改革的主要內容；在發展階段，初等教育制度政策的發展即小學校學制、小學校課程、小學訓育制度、畢業會考制度以及升學就業指導辦法等政策內容的頒行和實施與國民義務教育體系的完善即國民義務教育整體規劃與分期規劃、短期小學、二部制、巡回教學以及強迫入學教育等政策內容的議定和推行，共同構成了農村基礎政策發展的主要內容。這一方面阻遏了教育的民主化進程，中斷了“五四”以來教育界百花齊放、自由活潑的發展勢頭；另一方面又使得教育建設法制化、規范化，逐漸步入穩定和統一管理的軌道，從而使得民國中期包括基礎教育、農村基礎教育在內的教育發展與改革進入一個相對穩定的發展時期。

2.民國后期農村基礎教育政策的調整與拓展（1937~1949）

1937年，抗日戰爭爆發，中國基礎教育尤其是農村基礎教育事業的正常發展面臨著極大的發展阻礙，根據“抗戰建國”的基本國策，國民政府建立“戰時須作平時看”的教育政策方針，對當時國情環境下的基礎教育事業采取了相應的應變和調整措施。概括來說，民國后期農村基礎教育政策的變遷分為兩段，即1937~1944年的調整階段和1945~1949年的拓展階段。在調整階段，戰時農村基礎教育政策方針的確立、各項訓育制度的施行、“新縣制”下《國民教育實施綱領》（1940）的訂定，以及對于國民基礎教育的各項具體規定，共同構成了推動當時民國后期農村基礎教育事業進入戰時條件下的最主要政策內容，時至1945年抗戰結束，卻并沒有迎來全國人民所期盼的和平建國時期，國民政府發動全面內戰，基礎教育尤其是農村基礎教育的發展并沒有迎來一直期待的良好時機，而是在戰火中以政府推行《全國實施國民教育第二次五年計劃》（1946）為政策保障核心，基礎教育繼續緩慢發展著。但是在一些教育學者以及相關進步人士的支持和努力下，兒童義務教育與失學民眾補習教育融為一體，較大地增加了國民接受教育的比例，民國后期的農村基礎教育政策仍然是在前期和中期的經驗積淀下，更多地走向政策方針層面上的拓展和進步。直至1949年解放戰爭的結束，國民政府在軍事、政治和經濟上的潰敗和失勢，最終結束了其長達38年的統治，從而使得為國民政府服務的包括農村基礎教育在內的國民教育事業宣告終結，并遵循歷史的腳步，走進了下一個教育發展的新時期。

二、民國時期農村基礎教育政策變遷的基本路徑

1.改革學制系統

20世紀上半葉是中國近現代教育史上學制系統確立和發展的關鍵時期，民國時期農村基礎教育的發展、普及與規劃政策與同時期的學制系統改革是密切聯系的，這是因為學制系統規定著各級各類學校的任務目標、入學條件、修業年限及其相互關系，從而形成明確清晰的學制系統圖，學校教育系統的改革可以說是各級各類學校教育政策改革、發展及至轉軌的最核心內容。1912年9月，民國政府教育部第一個學校系統令即“壬子學制”正式頒布，隨后又陸續頒布了很多在全國臨時教育會議上得以討論修正并通過的諸如《小學校令》、《小學校教則及課程表》等法令規程，這些法令的充實，使得“壬子•癸丑”學制于1913年漸成體系并最終綜合起來形成一個統一全面的學制系統。這一學制推行后不久，其系統本身的若干缺陷開始顯露，全國范圍內開始形成改革學制系統的共識。從1915年全國教育會聯合會第一屆年會開始，期間袁世凱專制統治試圖恢復復古教育時期也曾先后頒發《國民學校令》和《預備學校令》，試圖改革學制系統從而實行比較嚴格的雙軌制學校系統案，但未及實施并因其失勢而廢止，再經由第五、六屆年會，直到1921年10月第七屆全國教育會聯合會年會，會上以廣東省提案為根據，參酌其余九省提案，議定了《改革地方教育行政制度案》，形成了1921年學制系統草案（史稱“辛酉學制”），此后圍繞“辛酉學制”的討論逐漸形成全國范圍內的高潮，并最終于1922年9月通過《學校系統改革案》，且施行全國。“1922年新學制”即“壬戌學制”，又稱“六三三學制”，其是在新文化運動的推動下，適應學制改革的需要，經過較長時間的醞釀和研究而制定出來的，同時又是中國近代教育史上持續時間最長、影響最大的一個學制系統，此后民國時期的學制系統基本都沿用了1922年新學制，遇有新情況新需要時，也僅是在“壬戌學制”的基礎上不斷進行修定和拓展的，實質內容并沒有發生重大變化。其中1928年5月，大學院在“壬戌學制”的基礎上修訂《整理中華民國學校系統案》，即“戊辰學制”，以期與時俱進，但僅只有同年8月公布《學校系統表》得以正式公布推行。此后南京國民政府教育部又對當時當地的學制系統作了修改和變動，尤其是1932年前后《小學法》、《小學課程標準》、《小學規程》等相關教育政策法令的頒布，使得民國時期的初等教育方面的學制改革體系基本完善和定型。調整小學學制以增加靈活性和彈性，建立國民教育制度等針對基礎教育學制的調整，均是根據國情和發展需要作出的具有針對性的、較為有效的調整措施，從而使得我國基礎教育包括農村基礎教育在以后的戰爭時期仍在持續發展，并在一定程度上完成了我國基礎教育學制系統改革的基本框架構建。綜上所述，以1912~1913年的“壬子•癸丑學制”、1921~1922年的“壬戌學制”以及1932年前后對學制系統的修訂和變動共3個階段的學校系統方案調整為主線的學制改革，橫貫并引領著民國38年教育發展的整體歷程。“一個制度是否具有可行性，不僅僅在于這個制度形式上是科學的，還必須符合國情、區情，必須有財政支持，還需有輔助性的配套措施。學制改革成功與否，也不在于是否模仿了國外的最先進的學制，而在于是否制定了一個最適合本國國情的學制”［2］。農村基礎教育政策作為民國教育政策改革發展的重要內容，始終順延著民國時期學校系統改革方案的整體方向，學制系統改革在傾向于單軌制、雙軌制和中間制的選擇中，勢必會對基礎教育政策改革的方向產生決策性的規劃引導作用，因此，不同歷史時期學制系統改革的不同選擇，也必然引導著包括基礎教育發展在內的教育走向不同的發展軌跡。

2.重視義務教育

民國伊始，1912年9月3日，教育部公布學校系統令即“壬子學制”，明確規定小學校4年為義務教育，義務教育作為民國基礎教育的重要內容，第一次正式出現在民國初期的教育政策法令中，并從此開啟了民國重視義務教育實施與發展的規劃歷程。隨著《小學校令》和《小學校教則及課程表》的頒發，充實著“壬子•癸丑學制”的綱領性文件內容。作為民國初期最為進步性和科學性且影響較為重大的學制體系，初等小學校4年為義務教育的明文規定，使得實施義務教育成為民國教育發展無法回避的充要條件。隨后1914年12月，教育部擬定《整理教育方案》共30條，第一條亦明確指出確定義務教育年限，明白宣示，使地方知道建設學校為國家之責任。時至1915年袁世凱《特定教育綱領》的頒布，雖然為封建腐朽教育思想的復蘇提供了可能，但其總綱中仍然明確規定著實行義務教育，宜規劃分年籌備辦法，務使克期成功以謀教育之普及。同時1915年5月3日，《義務教育實行程序》的31條得以批奉，義務教育作為民國基礎教育的重要組成部分，擬定分兩期辦理。1919年3月，教育部公布《全國教育計劃書》，在描述普通教育章節時明確規定國庫補助各省區初等教育費，且義務教育應分年計劃進行，以期10年以后漸圖普及。1922年的“壬戌學制”，在義務教育方面做了年限暫為4年之準，但各地方至適當時期得延長之的明確規定。1920年4月2日，教育部擬定《分期籌辦義務教育年限》，訂定分期籌辦義務教育年限，并以8年為全國一律普及之期，全面制定1921~1928年全國義務教育分期發展的具體規劃。1931年6月1日，國民政府公布的《中華民國訓政時期約法》明確規定，已達學齡之兒童應一律受義務教育，其詳以法律定之；而未受義務教育之人民，應一律受成年補習教育，其詳以法律定之［3］。1935年6月1日，行政院抄發《實施義務教育暫行辦法大綱》11條和《義務教育經費支配辦法大綱訓令》，其目的在于使得全國學齡兒童（指6~12歲之兒童而言）于10年期限內逐漸由受一年制、二年制達于四年制之義務教育，且義務教育的實施，應注重生活之教育并從1935年8月至1944年8月9年時間內分3期進行［4］。1935年6月20日，行政院批奉《實施義務教育暫行辦法大綱施行細則》指令，在《教育部實施義務教育暫行辦法大綱施行細則》中規定全國學齡兒童除入普通小學者外，在實施義務教育第一期內（即民國二十四年八月至二十九年七月）應依本細則受一年短期小學教育，在第二期內（即民國二十九年八月至民國三十三年七月）應依本細則受二年短期小學教育［4］。為了推動義務教育的發展與普及，在此后的一段時期內，教育部相繼頒發了《實施義務教育一年制短期小學暫行規程》（1935）、《一年制短期小學暫行課程標準》（1935）、《二年制短期小學暫行規程及課程標準總綱》（1937）、《實施二部制教學辦法》（1937）、《巡回教學辦法》（1937）及《學齡兒童強迫入學暫行辦法》（1937）等相關教育政策文件。同時，根據《縣各級組織綱要》，1940年3月21日，教育部訂定《國民教育實施綱領》，國民教育之普及以5年為期，自民國二十九年八月起至民國三十四年七月止，亦分三期進行。直至抗日戰爭勝利后，國民政府在教育復員的基礎上，提出了全面普及國民教育的拓展方案。要求未實施國民教育的收復區省份，從1946年1月起擬定“第一次實施國民教育五年計劃”，要求后方已實施國民教育的19省市，從1946年1月起，貫徹《全國實施國民教育第二次五年計劃》，以充實國民學校和以國民學校為中心工作，務求學校充實，師資健全，經費穩定，各省失學兒童和失學民眾都能接受義務教育或補習教育，即已完成一保一國民學校，一鄉鎮一中心國民學校，全部學齡兒童及失學民眾受相當之義務教育與補習教育，同時國民學校一律辦高級班，使一般學齡兒童均受6年之義務教育。《全國實施國民教育第二次五年計劃》使得兒童義務教育與失學民眾的補習教育融為一體，較大地增加了國民接受教育的機會［5］。另外，1947年1月1日，國民政府公布《中華民國憲法》，其第十三章第五節教育文化專節敘述到國民受教育機會一律平等，6~12歲之學齡兒童，一律受基本教育，免納學費。其貧苦者，由政府供給書籍。已逾學齡未受基本教育之國民，一律受補習教育，免納學費，其書籍亦由政府供給，可見免費義務教育在憲法中占有突出的地位，且已經具有政策規定上的法律效力［6］。總之，從民國伊始的1912年至民國行將結束的1947年，國民政府在推行農村基礎教育發展的過程中，關于國民義務教育方面教育政策文件非常之多，且始終是農村基礎教育發展過程中最為重要的重點組成部分，幾近可以被看成是國民義務教育發展與普及的成果，將直接決定著民國時期農村基礎教育發展與普及的成效。

三、民國時期農村基礎教育政策變遷的內在邏輯

1.農村基礎教育政策框架體系日趨完善

1912年民國初建，教育部甫立，打破了清末封建落后的農村教育體系，試圖建立具有資產階級性質的教育體系，成為民國教育行政主管部門的首要工作。頒布新的學校系統令，不斷議定和充實教育法律政策內容，學堂一律改稱學校，初等小學校實行義務教育，制定新的課程標準，充實著“壬子學制”并最終完善成為“壬子•癸丑學制”。民國初期的資產階級教育體系在政權伊始的理想化追求中倉促出臺，時經1915年封建復古教育的回溯，在經歷過新文化運動對舊文化和舊教育的深度批判后，中國教育界內教育思想觀念已經徹底轉變為追求資產階級新教育政策的確立和發展。農村基礎教育政策在新教育政策方針的指引下，在基于民國初期教育體系的框架調整下，隨著民國中后期《實施三民主義鄉村教育案》（1930）、《鄉村小學充實兒童學額辦法》（1931）、《小學法》（1932）、《小學規程》（1933）、《小學課程標準》（1932）、《小學特種訓育綱領》（1933）、《調查學齡兒童辦法》（1935）、《義務教育經費支配辦法大綱訓令》（1935）、《全國教育會議關于義務教育議決案》（1935）、《實施義務教育一年制短期小學暫行規程》（1935）、《實施巡回教學辦法》（1937）、《國民教育實施綱要》（1940）、《保國民學校及鄉鎮中心學校基金籌集辦法》（1940）、《鄉（鎮）中心學校設施要則》（1942）、《國民學校法》（1944）、《全國實施國民教育第二次五年計劃》（1946）等直接或間接相關于農村基礎教育的政策文件的頒發、實施和推行，民國時期農村基礎教育政策在政策層面上，具體且深入到最基層的行政規劃區域，以便教育管理的便利與靈活；在義務教育層面上，全面且詳盡至年限、課程和發展規劃，以便提升國民素質和人才培養；在教育宗旨上，明確且突出三民主義的國民教育宗旨，以便明確教育發展方向和路徑軌跡。在資產階級教育性質未變的前提下，民國時期農村基礎教育政策的框架體系日趨走向完善和成熟，并在推動農村基礎教育發展上發揮著越來越重要的引領和促進作用。

2.始終把發展農村義務教育放在首要戰略地位

民國時期十分重視國民教育，并始終把發展農村教育作為國家發展、民族復興最為有效的手段之一，認為只有重視農村教育，重視農村義務教育的發展，才能完成整個教育發展規劃的最基本、最重要的內容。基于民國時期農村區劃作為整個行政區劃范圍內大部分內容的現實國情，農村基礎教育必然成為國民教育最重要的組成部分，而農村義務教育的實施和發展狀況將最終成為農村基礎教育發展的基石。始終把發展農村義務教育放在國民教育發展的首要戰略地位，這不僅需要理論上的正確認識，同時也需要政府在具體教育實踐中給予農村教育實質性的政策幫助和支持。民國時期尤其重視農村義務教育的發展，在民國政權的38年間，國民政府行政院和教育部針對農村義務教育的普及和發展制定了若干政策法律文件，諸如《強迫教育辦法》（1913）、《義務教育施行程序》（1915）、《分期籌辦義務教育年限》（1920）、《鄉村小學充實兒童學額辦法》（1931）、《實施義務教育暫行辦法大綱施行細則》（1935）、《實施義務教育一年制短期小學暫行規程》（1935）、《短期小學實驗辦法》（1935）、《二年制短期小學暫行規程》（1937）、《調查學齡兒童辦法》（1935）、《學齡兒童強迫入學暫行辦法》（1937）、《強迫入學條例》（1944）等專門保障義務教育實施和普及的相關教育政策文件，同時也包括《整理教育方案》（1914）、《全國教育計劃書》（1919）、《實施三民主義鄉村教育案》（1930）、《關于整頓學校教育造就適用人才案》（1932）、《國民教育實施綱領》（1940）、《國民學校法》（1944）等全面規劃國民教育發展中包含義務教育尤其是農村義務教育內容的相關教育政策文件。需要特別強調的是，為了大力發展農村義務教育，努力保障農村義務教育發展過程中所必需的財政投入，以期避免農村義務教育在正常的發展過程中，由于資金限制所帶來的物質（比如校舍配置、必要的教學設備以及圖書參考資料等等）缺乏而陷入發展困境，政府頒布的《各省縣市籌集義務教育經費暫行辦法大綱》（1925）、《義務教育經費支配辦法大綱訓令》（1935）、《保國民學校及鄉鎮中心學校基金籌集辦法》（1940）等直接或間接相關于義務教育經費投入方面的教育政策文件，對于保障農村義務教育的實施和普及尤為重要。

3.規范、法治的科學化發展過程

民國時期資本主義性質的農村基礎教育政策法規所構建的教育體系，是與中國兩千多年積淀下的封建傳統教育完全不同的教育理論體系和發展模式。民國建立之初，新建立的資產階級政權激進追求新的學校教育制度，《普通教育暫行辦法》（1912）、《普通教育暫行課程標準》（1912）、《小學校令》（1912）、《小學校教則及課程表》（1912）、《強迫教育辦法》（1913）、《整理教育方案》（1914）等各類直接或間接相關于農村基礎教育的各項教育政策措施相繼出臺，使得民初農村基礎教育的規范式科學化發展過程突飛猛進。隨著袁世凱倒行逆施試圖復辟帝制，《頒定教育宗旨令》（1915）、《特定教育綱領》（1915）、《義務教育施行程序》（1915）、《國民學校令》（1915）、《國民學校令施行細則》（1916）等帶有封建尊孔復古性質的落后教育政策文件的頒發，使得剛剛建立起來的先進教育政策制度受到打擊。“由于傳統教育觀念的根深蒂固，現代教育的任何推進都處處受其掣肘”［2］，尤其是在以徹底批判舊文化舊教育的新文化運動開始之前，民主進步的教育思想、教育實踐與封建落后的教育思想、教育實踐的往復斗爭始終貫穿在基礎教育政策發展的科學化進程中，且其科學化進程可以說是舉步維艱。但同時農村基礎教育政策逐漸走向科學化的構建過程中，也正是由于這種不斷的矛盾沖突促進或加速著教育政策實施的法治式和規范式科學發展。民國時期農村基礎教育政策體系的科學化過程經由初期的倉促出臺，在復古和反復古教育循環往復的斗爭中不斷充實和完善，到民國中期已開始逐漸融入到民國社會的發展之中，并逐漸適應現代教育的發展要求。20世紀20年代以后，尤其是南京國民政府成立之后，民國基礎教育政策改革的歷程中更加傾向于教育政策的規范化發展。“一方面，政府接連出臺了一系列加強教育管理、建設的法令法規，使新式學校教育體系建立后一直沒有理順的一些問題的解決有了法律依據；另一方面，政府制定了一系列有利于教育質量提高的制度，如教科書審查制度、畢業會考制度、教師資格制度、訓育制度等。”［2］民國時期尤其是民國后期實行的這些教育政策（法律、法規和制度），其規范化和法治化發展方向下的科學化過程，“結束了清末民初新式學校教育體系建立以來新舊教育沖突的混亂局面，一定程度上有利于教育秩序的穩定和教育質量的提高。”［2］雖然這些農村基礎教育政策也是國民政府試圖通過加強教育控制以維護其政權統治的重要手段，但民國時期教育政策制定和發展過程中規范、法治的科學化選擇對于民國時期農村基礎教育的發展所起的積極作用是不言而喻的。

4.模仿、探索的本土化適應過程

“中國現代基礎教育體系的創建啟動于西學東漸后西方教育制度對中國傳統教育的沖擊，并經洋務教育運動等教育改良的實踐，最終在清末新政中正式誕生。由于這套體系是對國外教育體系的模仿，因為它與中國本土實際情況有著很大差距，這使中國現代基礎教育體系的構建、完善經歷了一個漫長的本土適應過程。”［2］就學制來說，清末“壬寅•癸卯學制”雖奠定了中國近代教育發展的雛形，但仍無法逃離學制系統的封建性和落后性。民國時期，在改革學制系統基本路徑的發展軌跡下，模仿西方先進國家進步的教育政策法規，必然會成為政府發展農村基礎教育模式的必然選擇。民國初年，為了徹底顛覆清末封建落后的學校教育制度，制定新的適合民國需要的資產階級性質的學制系統迫在眉睫。中國資產階級政權掌控下的第一個學制即“壬子•癸丑學制”順勢而生。“壬子•癸丑學制”是仿日學制，基本上沿襲了仿自德、法的日本模式，幾乎脫離了民國前期的現實國情，學制體系缺乏彈性且過于整齊劃一，從而限制了各級各類學校依據地方情形靈活發展。由于“壬子•癸丑學制”自身問題和缺陷在理論上和實踐中的暴露，各地紛紛呼吁重新制定學制，并最終在全國教育會聯合會的促進下，經過長期廣泛的理論探討和實踐經驗的總結，新的學制系統草案即“壬戌學制”最終于1922年正式出臺。雖然“壬戌學制”仍是仿美的學制，但其是經過較長時間的醞釀和研究制定出來的、中國的學制系統改革走向了模仿基礎之上的探索階段，民國時期農村基礎教育政策也在以學制系統改革為主線的路徑選擇和探索中走向科學化和完善化。直至南京國民政府成立之后，國民政府在“壬戌學制”的基礎上，根據教育改革發展的實際需要，先后出臺了一系列法令法規（《小學法》、《小學規程》等），對1922年學制進行了必要的調整和修訂。調整小學學制，使之更符合中國的現實國情更具靈活性和彈性；建立國民教育制度，更有利于義務教育的推行，在不同程度上推動了民國時期農村基礎教育的發展。總的來說，民國時期是中國包括農村基礎教育在內的基礎教育從模仿到探索直至創新的本土化發展時期，民國政府在對國外先進的教育理念、教育模式、教育政策等方面吸收和借鑒的同時，也越來越認識到中國教育改革發展的本土化要求，更加突出和認識到中國意識和時代意識，從而使得中國農村基礎教育政策的改革發展進入本土化適應的軌道，進而完成民國時期農村基礎教育基本框架選擇上的科學構建。

作者：曲鐵華慈玲玲單位：東北師范大學農村教育研究所