財政體系論文范文
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第1篇
和政府直接支付轉變成本相比，財政政策的引導、激勵和約束則帶有一定的間接性，但往往更具有規范性和長效機制特征。但在具體討論財政政策對經濟增長方式轉變的支持措施之前，必須明確：財政并不能包打天下，而是要以順應市場機制和彌補“市場失靈”的方式來行市場所不為、難為之事；財政發揮作用往往是為了助市場“一臂之力”，不能因此導致過度的行政干預或政府依賴。
基于我國經濟社會發展的現實需要，在相當長的歷史時期里，轉變經濟增長方式的努力都將是十分必要和重要的。財政政策若要對此釋放更多的潛力和空間，必須不斷完善公共財政制度，依托制度的內生機制和動力，強化和優化政策的調控作用，同時積極借鑒國際經驗、總結本國經驗，結合中國國情優化財政政策設計，繼續在支付成本、激勵約束、優化外部配套環境三方面履行應盡職能，有所為有所不為，“到位”而不“越位”地做好對轉變經濟增長方式的支持促進。
一、把握公共導向，不斷深化公共財政建設
作為適應和推進市場經濟體制的重要變革，公共財政建設和轉變經濟增長方式有很多理念和步驟上的契合。堅持完善公共財政制度，本身就是轉變經濟增長方式的“治本之舉”之一，同時也是為財政政策發揮“有意為之”的能動性所提供的系統支撐。在公共財政框架的構建方面，近年已經取得了一系列包括財政管理制度創新、管理方式創新、公共產品和服務逐步提質、豐富在內的成績。但是，公共財政所包含的深刻內涵、所要求的更深層次的制度創新和管理創新、所肩負的適應和推進市場經濟體制的重大使命，需要繼續深化財政轉型，不斷探索和創新。公共財政不僅僅是市場經濟的有機部分，而且需要其產生更大的作用力，以自身的改革和完善配合市場經濟體制的形成和進步，也包括促進經濟增長方式的轉變。因此，公共財政建設中，不僅要把滿足社會公共需要作為財政分配的主要目標和工作重心，還要在更深層面上，發掘公共財政的創新空間。
其一是要充分認識公共財政在合理處理和把握政府與市場的分工關系方面的作用。把“以財行政”的范圍控制在市場難以作為的方面，真正履行政府應做之事、應為之舉。通過財政制度的規范和政策的引導，把政府過度干預經濟、主導經濟的可能降到最小，從而避免或改變那種官員主導、權力推進、拼資源拼項目的投資驅動型經濟粗放增長模式。
其二、要深刻領會公共財政與以民主法治為特征的政治文明的互動意義。現代意義的公開、完整、透明的財政預算，從其編制、審議、批準到執行，需要有一整套體現合理有效的權力制衡、民意表達、規范嚴密的決策及監督機制的制度安排。如果這種規范的公共選擇制度安排，最終能夠在公共財政的決策和管理運行中穩定地成型，或者說通過公共財政建設的深化促進了這種制度安排的建立和推廣，那無疑將是公共財政對和諧社會核心內容——“民主法治、公平正義”的更深層次和更具全局意義的貢獻。同時，其綜合效應將順理成章地對經濟增長方式轉變產生正面推動作用——無疑，權力制衡和公眾監督的制度化是防止政府偏離職能、過度干預經濟和促使統籌協調的科學發展觀落實于集約式增長的最有效方法和長效機制。
二、積極改進和落實以“分稅制”為基礎的分級財政體制
現行“分稅制”已在適應市場經濟、處理好政府與企業、中央與地方兩大基本經濟關系方面發揮了重要作用，但如何使其實質內容在省以下得到貫徹，已成為當務之急。按照“十一五”規劃關于“減少行政層級”和“建立健全與事權相匹配的財稅體制”的明確要求，今后要積極推進減少財政層次的“扁平化”改革，對省以下四個層級通過“鄉財縣管”和“省管縣”的改革試驗，力求實行扁平化與實質性分稅。以此為基礎，清晰合理界定市場經濟要求的中央、省、市縣三大不同層級的事權，進而合理配置稅基，使地方政府的支柱性財源調整到省級的營業稅和市縣級來自不動產保有環節的物業稅（房地產稅）上，從而在財源制度安排上抑制和消除地方政府片面追求經濟粗放增長的速度偏好，割斷地方政府短期行為與粗放式經濟增長的直接利益關系，從而在體制上消除地方投資過熱和結構失調的內在沖動。改革的著力點包括：
由粗到細，清晰、合理地界定中央、省、市縣三級政府事權及支出責任。關鍵是明確界定中央和地方政府各級的投資權，進而逐步形成全套的事權明細單，規范支出責任。
調整和規范中央和地方的收入劃分。結合稅制改革及逐步將預算外收入納入預算管理等措施，按照財政收入的屬性并兼顧發揮中央、地方兩個積極性，合理配置稅基、稅權與收費權，促使地方政府專心致志于優化轄區公共服務與投資環境，促進統一市場形成與經濟增長方式轉變。
規范地形成各級預算，完善和加強轉移支付。由中央、省、市縣三級政權明晰各自事權、合理配置財權（稅基），推進到規范地形成三級完整、透明、在公眾參與之下事前決定、批準生效后嚴格執行的預算，同時改進完善中央、省兩級自上而下的轉移支付以及必要的“對口支援”橫向轉移支付，增加“因素法”一般性轉移支付規模，優化轉移支付結構，進一步規范專項補助資金分配辦法（對到期項目及補助數額小、體現中央宏觀調控政策意圖不明顯的項目要逐步予以取消；交叉重復的項目要重新清理，合并歸類；對年度之間補助數額不變且長期固定的項目，列入中央對地方的體制性補助；嚴格控制新設項目，必須設立的項目要將資金安排和制度建設同步進行，實行規范管理）。同時，規范中央對地方專項撥款配套政策，建立完善監督評價體系，確保轉移支付資金充分使用于基本公共服務領域。
完善財政獎勵補助政策和省以下財政管理體制，進一步緩解基層困難和創新公共服務機制。按照激勵與約束相結合、以獎代補的原則，在增加財政獎補項目和資金規模的基礎上，進一步完善財政獎勵補助政策，更好地調動地方政府和財政支農、節支、精簡機構的潛力和積極性。省以下財政管理體制的改革，要特別注重結合新農村建設中的縣鄉綜合改革和“省直管縣”改革試驗，努力減少財政管理層次，提高行政效能，進一步緩解基層困難，在切實體現財力與事權相匹配、以事權定財力、以責任定財力、財力支出向基層傾斜原則的同時，積極推進農村公共服務由“花錢養機構養人”向“以錢養事（政府采購）”的制度創新，切實加強和優化基層基本公共服務的財政保障。
三、改革公共收入制度
這一領域制度創新的出發點，是重在以公共收入制度改革推進政府職能轉變，弱化地方政府盲目追求產值、追求流轉稅收增長的扭曲式激勵機制。只有使地方政府職能的重點和其支柱性財源的培養相互吻合并形成良性循環，才能適應政府職能和財政職能調整的導向，從內在動力機制上消除其擴大投資、辦企業的利益沖動和僅著眼于短期從土地一級市場獲取收入的扭曲式“土地財政”依賴，內生地使地方政府行為納入科學發展觀的軌道。同時，為了從根本上改變政府充當地方經濟活動主角的不正常狀況，必須從財力相關制度規范上切斷不規范政府行為發生的源頭。其要點包括：
調整流轉稅稅率和結構，適當降低流轉稅在整個稅收收入中的比重。首先是改革和完善增值稅制度，加快生產型增值稅（即對企業新購進固定資產所含稅款不予抵扣）改為消費型增值稅（即允許企業抵扣投資所建廠房及新購進機器設備所含稅款）的步伐；其次是適當擴大消費稅征稅范圍，將部分對環境影響較大的產品和高檔消費品納入征稅范圍，完善消費稅稅率結構，引導生產和消費結構。
開征物業稅（不動產稅），將其培育成為地方政府財政收入的主體財源。力求盡快通過試點取得經驗，在清理整頓房地產收費的基礎上，合并房產稅和土地使用稅等稅種（包括外資企業房地產稅），建立統一的物業稅，把其稅基放在不動產的保有環節。
強化政府非稅收入的預算管理和征收管理。首先要大力推進綜合預算改革，將政府性的收入全部納入預算管理，預算內外資金統籌安排，透明地接受人大和公眾的監督，實現真正嚴格的硬預算約束。與此相應，要加強政府非稅收入的征收管理，實質性貫徹“收支兩條線”原則，完善“單位開票、銀行代收、財政統管”的征收模式，保證政策法規規定的各項非稅收入應收盡收，及時足額上繳國庫或財政專戶，防止隱瞞、截留、擠占、坐支和挪用政府非稅收入。
規范土地收入管理。嚴格按照2006年9月《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》要求，將國有土地使用權出讓總價款全額納入地方預算，繳入地方國庫，實行“收支兩條線”管理。在適當時機，提高土地出讓收入的統籌管理級次，調高中央和省級財政分成比例，建立全國土地收益儲備基金，專項用于中長期的國土開發、整治等開支和穩妥解決失地農民的長期生產、生活問題。要切實貫徹土地“占補平衡”政策，遏制當屆地方政府的“賣地沖動”，避免“寅吃卯糧”。未來應該通過出臺物業稅等措施，厘清土地租、稅、費的關系，適當淡化土地出讓金的地位。
四、構建與資源節約型、環境友好型社會相配套的稅費規范
按照國家“十一五”規劃提出的“優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發”的主體功能區理念，需要配套制定相應的財政政策，綜合實施激勵與約束并重的稅收、收費政策，適當集中和再分配一部分經濟利益，促進資源節約、環境友好導向和行為。現階段，可行的舉措包括：
改革和完善探礦權和采礦權（礦業權）的價、稅、費制度。要以礦產資源有償使用為方向，盡快全面實行礦業權有償取得制度，完善礦業權價格形成機制。同時應將礦產資源稅和礦產資源補償費兩者之中性質相同的租金收入合并，租稅分離，重新組合，各歸其位。
發展建立以資源儲量和級差收益為基礎的礦產資源補償費征收辦法。要改進礦產資源稅費的計征方式，在有條件的礦山將現行按產量計征辦法改為按儲量計征辦法，或按資源回采率和環境修復率確定不同的稅收標準，以促進資源開采率、回采率的提高。另外，應將目前的礦產資源補償費從量定額征收改為從價征收；還可根據不同礦產資源的級差收益，實行差別化的稅率和收費標準。
應當考慮從資源產品價格中適當提取礦山安全生產和環境修復基金。專款專用于安全生產、防范事故、環境恢復和資源枯竭時的連片改造、產業轉移。
擴大資源稅的征收范圍。將沒有納入現行征稅范圍的資源品，如水資源、森林資源等納入征稅范圍，同時將現有的某些資源性收費并入資源稅。
合理調整礦產資源稅和資源補償費在中央和地方之間的分配方法。適當增加資源稅中央分享部分，以利中央有財力實施跨省區的國土整治規劃和資源合理開發方案。
改進生態環境管理制度和稅收體系。推行排污權交易制度，同時改進生態補償收費制度，實施有利于資源節約利用和污染物減排的價格機制以及有效的懲罰措施。在相關稅收優惠政策上，實施“綠色導向激勵”，鼓勵投資、生產和消費等不同環節的清潔生產、節能降耗減排、廢棄物循環利用行為。積極研究開征環境保護稅種的可行性方案。
五、支持和鼓勵創新型國家建設和企業自主創新能力建設
在中國解決經濟增長方式轉變問題，必須走建設創新型國家之路，充分發揮科技“第一生產力”的能動作用。因此，財政政策設計上，對經濟增長方式轉變的支持應當緊密結合推動創新型國家建設，增強自主創新能力。針對當前我國企業研發資金投入不夠、創新水平低的實際，要特別著力把企業，包括大量中小企業鍛造成為研究開發投入的主體、技術創新活動的主體和創新成果應用的主體，同時促進產、學、研的聯合開發。
財政支出方面。一是在創新產品建設上，應為構建以企業為主體的自主創新體系提供必要的貼息、信用擔保等支持；業已成立并運行了數年的國家中小企業創新基金，需要擴大規模，改進管理，更多運用乘數效應較大的貼息方式，以及規范的參股方式。二是為建設科技實驗室、中試基地、孵化基地等提供一定的資金保障。三是積極發展產業基金和以政策性扶持為導向的風險創業基金的“母基金”。
第2篇
一、構建與市場經濟相容的微觀基礎
在市場經濟中，追求利潤最大化的企業、追求效用最大化的消費者和追求收益最大化（或風險最小化）的投資者構成了經濟運行的微觀基礎。滿足了這種定語限制的經濟主體是與市場經濟運行的內在要求相適應的或者說相容的，反之則反是。這幾個看似簡單的修飾語，可以作為判斷經濟主體是否市場化的標準。以此標準來衡量，目前我國各種經濟主體尚未實現市場化或者尚未完全實現市場化。換言之，目前我國經濟的微觀基礎與市場經濟是不相容的或者說是不完全相容的。財政政策與貨幣政策是市場經濟條件下的宏觀調控手段，而宏觀調控手段與傳統計劃經濟條件下的“經濟計劃”手段最大的區別就在于，后者是—種對經濟的事前規制，因為它是計劃者對被計劃者的直接控制，所以它發揮作用不需要市場作為媒介。而前者即宏觀調控是市場機制充分發揮作用從而導致經濟總量非均衡對政府提出的調控經濟的內在要求，以減少市場機制自動調節的時滯所產生的高昂成本。可見宏觀調控既是市場機制作用的結果又是提高市場經濟效率的必然要求。同時，宏觀調控政策的有效性又必須以市場行為人能夠對各種市場信號作出靈敏的反應為前提。這就是說，財政貨幣政策有效性是基于與市場經濟相容的、完善的微觀經濟基礎之上的。那么，要提高財政政策和貨幣政策效應，就必須首先改善這種微觀基礎，具體包括：
1.從宏觀層次和微觀層次改革國有企業。從宏觀層次改革國有企業就是站在全局的高度對國有企業進行戰略性重組和結構性調整。這需要進一步完善國有企業的退出機制，以全面收縮國有企業的經營戰線，使其盡可能地從一般競爭性領域退出，讓位給比它具有更高效率的其他所有制企業。這既是非國有企業發展的需要，同時也是國有企業自身和整個經濟發展的需要。事實上，國有企業的巨額虧損不僅使中央和地方財政難以承受，也給銀行造成了沉重的負擔。因為一個充斥著不可持續的信用擴張的經濟結構以及一個充斥著大量的不良債權的經濟體系都是不可能持續下去的。一個很明顯的經驗事實是，在傳統國有企業經營體制下，由于預算的極度軟約束，為了追求控制權的擴大，國有企業普遍存在無效率的規模擴張，在這種情況下它對貸款利率信號是極不敏感的。國有企業累積的風險可以轉嫁給銀行，銀行最終又轉嫁給國家。在這種微觀基礎上，貨幣政策和財政政策（由于缺乏效率）都將無效。從這個意義上說，從宏觀層次改革國有企業是提高財政貨幣政策效應的首要前提。而從微觀層次改革國有企業是指對那些經戰略性重組后保留下來的有存續必要的國有企業，按照其行業性質和對國家經濟安全影響程度等方面的不同。分別建立適合他們各自特點的企業制度和企業經營機制。但總的趨勢應該是，除極少數企業繼續保持國有獨資外，對絕大多數國有企業都要進行規范的股份制改造，建立現代企業制度，進行全面的制度創新，建立起與市場經濟體制相容的微觀運行機制，從而強化它作為市場主體的性質和功能，參與市場的公平競爭，或發展壯大，或退出消失。
2.保護非公產權。財政投資對民間投資的帶動不足，是擴張性財政政策效應偏低的一個重要原因。而民間投資不足的原因主要有兩個：其一為銀行對非公企業貸款的歧視性政策，另一則為對非公產權保護的法律框架不健全。在這種情況下，非公財產所有者特別是私人財產所有者的不確定因素多，保衛自己財產的交易成本過高。這種不確定使企業家無法形成對未來的穩定預期，從而導致非公投資者缺乏全力以赴投資的長期行為。這樣，作為市場經濟微觀基礎不可或缺的重要組成部分的各種非公企業，就很難發展到其應有的規模、水平和實力。
3.進一步打破壟斷，向非公企業開放更多的領城。第一，減少對傳統國有壟斷部門的準入障礙，即向民間資本（非國有經濟）開放這些投資領域，這一方面為競爭格局形成提供基本前提，另一方面達到啟動民間投資需求，增強社會對未來經濟良好預期之目的。第二，正如國有部門壟斷地位形成靠的是國家力量一樣，打破這種壟斷也必須依靠國家力量，對諸如電信、民航、電力、鐵路、教育、金融等傳統壟斷領域，科技進步及社會發展已為它們成為競爭性領域提供了可能性，國家不僅要允許而且應以優惠政策鼓勵新人者，同時對目前居于壟斯地位的企業賦予更多的逆補貼方式，以促使競爭格局的早日形成。
二、完善金融市場。逐步實行利率市場化
1.完善金融市場。金融市場是貨幣政策以及耐政政策傳導和發生作用的重要條件，培育和呵護市場特別是金融市場，其本身就是實施有效財政貨幣政策的前提和內容之一。隨著我國金融自由化步伐的加快，金融市場的發展極為迅速，在這種條件下，原有的市場管理原則已不適應經濟發展的需要。而且發生這種變化后，中央銀行貨幣政策的傳導過程也會相應發生變化，所以必須對有關方面進行改革。從貨幣政策傳導機制的角度來看，主要應該從以下幾方面入手；一是逐漸增加同業拆借市場的市場參與者，根據有關規定允許符合條件的合作金融機構、證券公司以及投資基金管理公司參與同業拆借市場，從而擴大同業拆借市場的資金需求，降低銀行信貸資金滯留在同業拆借市場的比例。二是發展國債回購市場，建立國債回購的一級交易商制度，這不僅能完善我國的金融市場體系，而且還能為中央銀行公開市場操作提供交易場所與交易對象。三是加快商業信用票據化的步伐。實現企業間資金融通的票據化不僅有助于解決長期以來困擾我國的“三角債”問題，而且還為中央銀行貨幣政策調控增加了一條有效的途徑。四是發展資本市場，增加企業直接融資的比率，提高企業和居民戶資金安排的利率敏感度。五是大力開發金融產品，鼓勵和引導各種金融機構進行產品創新和有利市場化改革方向的制度創新。
2.采取措施逐步實現利率市場化。利率作為資金的價格，在成熟的市場經濟條件下，它對資金這種稀缺資源的配置起著不可替代的作用，故常被用來作為貨幣政策的中介目標。然而在存貸款利率受到嚴格管制的條件下，利率的這種作用受到極大的限制。市場化的利率作為貨幣政策有效性的重要條件之一，從提高貨幣政策效應的角度上說，實行利率市場化是有益的。但實行利率市場化必須具備一定的前提，他們至少包括：第一，對利率變化具有較高敏感度的存、貸款主體；第二，完全商業化運作的銀行機構，它們既有嚴格的風險控制機制和能力，又有追求利率最大化的有效的激勵機制和動力；第三，中央銀行具有較高的監管水平。目前，中國的通貨膨脹負增長，總體利率水平較低，商業銀行自我約束加強，利率擴張機制受到抑制，是實行利率市場化改革的有利時機。可以在擴大銀行貸款利率浮動幅度的基礎上逐步放開對貸款的直接利率管制，讓商業銀行根據貸款對象的資信狀況和貸款的風險大小，靈活確定貸款利率。此后，對存款利率實行上下限管理，擴大浮動幅度，最終實現存款利率的自由化，讓利率真正成為資金的“價格”，居民戶可以充分自由地選擇金融商品，各類企業可以在利率約束條件下一視同仁地獲得貸款，這樣必能反過來提高居民戶和企業資金需求的利率彈性，從而促進貨幣政策效應的提高。
三、改革國有商業銀行的產權制度和經營機制
在通貨緊縮條件下貨幣供應的內生性加強是貨幣政策有效性降低的一個重要原因，而商業銀行對央行調控行為的不配合又是貨幣內生性增強的原因。目前我國四大商業銀行的存貸款總額仍占全部存貸款總額的近70%，它們的行如何對貨幣政策效應有著舉足輕重的影響。而目前我國四大商業銀行不僅有著一般國有企業的通病，而且還存在大企業病。在1997年亞洲金融危機爆發前，四大商業銀行普遍缺乏風險控制機制，形成了大量爛帳、壞帳（當然原因是多方面的）。吸取亞洲金融危機的教訓，危機之后我國商業銀行普遍加強了風險控制。但現在的問題是它們似乎從一個極端走到了另一個極端，即在強化風險控制的同時沒有構建與之相匹配的激勵機制，以致出現普遍的消極“借貸”的行為，這種行為加劇了這次的通貨緊縮。究其根源，這種消極“借貸”與當初缺乏風險控制一樣，都是產權制度的缺陷所致。基于此，目前理論界和銀行實際部門都在探索深化國有銀行改革的措施，比如，“多級法人制”、“切塊上市”等等。盡管在改革的具體措施上有不同爭論，但在總體改革方向上是比較一致的，那就是國有商業銀行也必須建立現代企業制度，在實現產權多元化的基礎上建立有效的企業治理結構。使之成為以利潤最大化為目標的真正的企業。
四、深化投融資體制改革
投融資體制缺陷是我國重復建設嚴重、經濟結構不合理和財政政策效應低下的重要根源之一。實踐表明，缺乏微觀指引的擴張性宏觀政策往往只能大量增加存貨而使資金沉淀，從而不能帶來較大的乘數效應。那么如何發揮微觀指引作用呢?這就需要深化融資和投資領域的改革，讓市場在資源配置中發揮更大的作用，使資金流入有效益的行業和企業。改革的方向是減少政府在投融資領域的干預，建立符合市場規律和國際標準的投融資體系。具體而言，一方面要求商業銀行提高貸款回報，并從外部“硬化”企業的財務預算。另一方面，則需要建立和發展新型的中介機構，尤其是高水準的專業化投資銀行和基金管理公司，以識別高回報的投資項目，進行有選擇的融資和投資提高投資的效益水平。不僅如此，這些金融機構可以依托市場對國有企業進行資產和債務重組，從而將國有企業改革、經濟結構調整與投融資有機結合起來，造就行為端正的微觀經濟單位，為包括財政貨幣政策在內的各種宏觀政策的實施提供良好的微觀基礎和機制。
五、提高低收入階層的收入水平和中、高收入階層的消費傾向
消費是驅動經濟增長的三駕馬車之一，無論是對財政政策乘數還是對貨幣政策乘數而言，都是邊際消費傾向越大則乘數越大。所以提高低收入階層的收入水平和提高全體居民特別是中、高收入階層居民的邊際消費傾向，對于提高財政政策和貨幣政策效應有著特別重要的意義。為此應該從以下幾個方面采取措施：
1.提高農民收入，降低貧困人口比重。第一，增加對農村的財政投入，努力改善農村的自然條件、基礎設施和公共服務，這是提高第一產業相對生產率進而提高農民收入的物質前提。第二，改革現行農村土地使用權的管理方法，研究農民具有固定土地使用權并可進行交換的具體方法，以促進土地的規模化經營。這是改變落后耕作方式，提高相對生產率進而提高農民收入的制度前提。第三，逐漸取消戶籍制，堅決取消對農民的歧視性就業政策，徹底清除限制農民向城市流動的體制障礙，使進入城市并能在城市以合理合法方式生存的農民獲得體制內生存，享受公正的體制待遇。這既是農業規模化經營的前提，也是迅速降低貧困人口比重的有效途徑。第四，實行優惠（至少是公平）政策，進一步促進鄉鎮企業的發展，并在政府的規劃及其相關政策配合下通過市場機制引導鄉鎮企業向一定的地域適當集中，以產生集聚效應，促進農村城市化進程。農村城市化是農民非農化進而降低貧困人口比重的最根本途徑。
2.加快建立社會保障體制，引導居民消費倫理合理轉變。居民對未來預期收入與支出的不確定性，是居民預防性儲蓄的主要動因。居民的這種不確定性越大，預防性儲蓄的比率就越高，相應地即期消費也就越少。如果建立社會保障體制，可以消除或減少居民的不確定性，使消費持久上升。同時應積極發展消費信貸，促進居民消費倫理合理轉變。居民在從低收入的生存型消費轉變為高收入質量型消費時，消費占其收入的比重增加，周期變長，若靠居民自己儲蓄，則需要很長時間，使消費波動性較大，容易出現消費的“斷層”。消費信貸的介入使居民可以“花未來的錢”，從而使居民消費結構的轉變在支出上得以平緩地實現，降低消費的過度敏感性，避免消費“斷層”的出現。如果說低收入階層的消費疲軟可以通過收入調節來激活的話，高收入階層的消費疲軟則只能通過供給調節來激活。應通過供給主體性質的多元化來增加有效供給，從而消除供給結構“折層”，這對啟動高收入群體的消費進而提高他們的消費傾向有著不可替代的作用。
六、優化經濟結構，增加有效供給
無論對于財政政策還是貨幣政策而言，其效應的形成機理都是通過最初的政策變量的改變進而經過該變量在一定經濟結構內與其他變量的相互作用而產生的。如果經濟結構不合理，即使是適當的財政貨幣政策也不能發揮應有的效應。
我國目前經濟結構不合理突出表現在：第二產業的地區產業結構趨同、同一類型的企業低水平重復建設嚴重；第三產業發展滯后；第一產業現代化程度太低，勞動生產率低下。這些問題的存在，使社會總供求的結構錯位，既抑制了有效需求，使得需求嚴重不足，又造成了大量的低效供給與無效供給，使供給相對過剩，亦即供給相對過剩與有效供給不足并存，在這種情況下，擴張需求僅依靠財政貨幣政策往往難以湊效，而必須通過調整結構改善供求的結構性關系來實現。調整經濟結構一是要促進傳統部門的產品升級換代；二是要治理低水平重復；三是要促進新興產業部門的發展，實現產業結構的優化升級。例如促進高新技術產業的發展，促進生物工程產業的發展，促進以教育產業化和旅游產業化籌為特征韻精神產品產業的發展，使新的需求得以較快增長：四是要加大對農業的投入，提高第一產業的現代化水平；五是要減少對第三產業的準入障礙，向民間資本開放第三產業投資領域，形成有效競爭的格局，全面提高第三產業的產值比重和質量水平，以增加第三產業的有效供給。總之，只有在結構調整中，才能在形成新的供給（有效供給）的同時形成新的需求，使供求結構相銜接。這樣財政投入和貨幣政策引致的投資增加才不會以存貨的形式沉淀下來，從而為財政貨幣政策乘數的形成提供必要前提。
七、改革財稅體制，提高政策之間的協調性
財稅體制從根本上說是關于資源和收入在社會成員與政府部門之間以及在各級政府機構之間進行配置和再配置的制度安排。因為這種制度安排對社會成員的經濟行為有著巨大影響，進而也通過這種影響對財政貨幣政策效應的形成發生作用。目前我國的稅制主要是1994年在治理嚴重通貨膨脹的背景下產生的，現在的宏觀經濟背景與當年顯著不同，故現行稅制與經濟發晨不相適應的矛盾日益突出，稅收政策與擴張性財政貨幣政策的目標取向顯得極不協調，也因此降低了財政貨幣政策的有效性。比如現行增值稅，其模式是生產型的，即是一種對投資征高稅的制度，越是高新技術或者機器設備越多的大型企業，不能抵扣的稅金就越多，企業稅負就越重，這種抑制投資需求的稅種阻礙了投資的擴大，不符合加強技術創新、優化經濟結構的要求，從而也不利于提高財政貨幣政策的有效性。財政政策和貨幣政策內部各工具之間（如利率、稅率、匯率）以及財政政策和貨幣政策之間，都應圍繞宏觀調控的總目標彼此協調一致、相互配合，避免相互沖突而使政策效應弱化。
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第3篇
[關鍵詞]政府采購法;政府采購方式;采購理論
建立規范的政府采購制度是我國公共財政支出體制改革的重要內容,也是我國市場經濟發展、適應經濟全球化、提高政府宏觀調控能力和建立廉潔政府的需要。由于政府采購制度在我國發展的時間不長,法律體系還不健全,因而,借鑒國際經驗,結合我國加入WTO后政府采購市場需要進一步開放的實際,完善我國政府采購法律制度具有現實意義。
一、國外政府采購法律制度的比較
國際政府采購法律制度是伴隨國際貿易一體化的形成而逐步建立起來的。在國際政府采購法律規范的推動下,一些發達國家紛紛修訂或制定符合國際慣例的政府采購法律制度。
(一)國際組織采購法律制度
1.《WTO政府采購協定》(簡稱GPA)。GPA的內容包括24條正文、4個附錄和5個附件,具有非常重要的地位。它是指參加國之間就政府采購法律、規定和慣例等所達成的框架協議,僅適用于簽字國家。基本目標是通過建立一個有效的關于政府采購的法律、規則、程序和措施方面的權利與義務的多邊框架,實現世界貿易的擴大和更大程度的自由化。通過擴大政府采購的競爭,促進政府采購透明、客觀、經濟和高效。GPA對締約方政府采購實行三大基本原則:第一,非歧視原則;第二,發展中國家的特殊待遇原則;第三,透明度原則。GPA的采購范圍是由采購實體和采購標的兩方面來確定的,每一個締約方均需在協定附件中以清單列舉其境內擬按照GPA的要求給予境外供應商國民待遇的政府采購實體和采購標的及其最低限額。GPA規定的采購方式包括公開招標采購、選擇性招標采購、限制性招標采購、談判式采購。GPA的質疑程序是各項質疑應由一家法院或與采購結果無關的獨立公正的審議機構進行審理。
2.《聯合國國際貿易法委員會貨物、工程和服務采購示范法》(以下簡稱《示范法》)。它是聯合國關于貨物、工程和服務采購方面制定的較為完善的法律文件,它包含了幾乎所有的政府采購活動,反映了在政府采購領域內較為合理、易為各國接受的實踐性做法,內容凝聚了通行于世界大多數國家政府采購立法的精華。
《示范法》是一部框架法律,有待以采購條例做補充。對正在進行采購立法和使其采購立法現代化的國家具有很好的示范作用。《示范法》的目標是盡量節省開支和提高效率;促進和鼓勵供應商和承包商參與采購過程和競爭;給予所有投標人以公平、平等待遇;促使采購過程誠實、公平,提高公眾對采購過程的信任。《示范法》只規定適用的采購實體的最低限度,采購實體系本國從事采購的任何政府部門、機構或其他單位。適用于以任何形式進行的貨物、租賃、租購甚至易貨采購。《示范法》的采購方法有招標方法、兩階段招標、征求建議書和競爭性談判、限制性招標、邀請報價、單一來源采購;對于服務采購規定其主要方法是征求建議書。《示范法》的審查程序為采購實體自我審查、上級行政機關審查和司法審查。它向投標商提供一條審查途徑,使采購法律和制度具有相當程度的自我監督和自我實施功能。
3.歐盟《公共采購指令》(以下簡稱《指令》)。它規定了一個法律框架,成員國必須使政府機構和公用事業公司的合同授予程序符合這一法律框架,并把它上升為國家法律。《指令》的目標是:在歐盟范圍內增加采購程序的透明度;促進成員國之間貨物和服務的自由流動;改善公共供應和服務合同有效競爭的條件。《指令》的原則是透明度原則、非歧視原則和公平競爭性原則。《指令》的適用范圍為中央、地方和地區政府機構以及公法所管理的或由《指令》所規定的其他公共機關。《指令》規定了公共采購程序:包括公告、招標公告、合同文件的提供、技術規格、授予合同的標準。《指令》規定的救濟程序是復議程序。同時還創設了兩種供當事人選擇的程序:證實程序和調解程序。
(二)各國政府采購法律制度
本文選取英國、美國、韓國作為政府采購國別立法代表,其原因在于:英國是最早開始政府采購的國家;美國政府采購的發展較完善,其政府采購份額也十分巨大;韓國是我國的近鄰,同為亞洲國家可以為我國提供借鑒。
1.英國政府采購法律制度。英國有比較完備的政府采購法律體系。形成了以《英國公共工程合同規則》、《英國公共設施供應的公用事業工程合同規則》、《英國公共服務合約法規》、《采購政策指南》、《采購實施指南》為核心的政府采購法律體系,內容涵蓋政府采購的各個方面。其政府采購的政策及核心分別是“物有所值”和競爭,通過競爭實現政府采購“物有所值”。
英國政府采購實行比較松散的管理體制。從政府采購的機構看,中央各部的預算部門和地方政府都擁有自行采購權力,獨立承擔本部門、本地區采購事務。財政部是政府采購的協調和牽頭機構,起到管理作用。另外,英國還有許多采購機構和采購行業協會,協助政府采購的實施。采購方式主要有:競爭性投標、公開招標、協商和競爭投標相結合、競爭性協商談判、單方投標以及投標后再協商的方式。政府采購的法定程序主要包括:制定采購計劃、指定采購總負責人、在指定刊物采購信息、采購信息的咨詢、供應商資格的審查、招標或者是直接采購、采購的履行、采購的審計。
2.美國政府采購法律制度。美國是較早建立政府采購制度的國家之一,具有完備的法律體系。美國先后頒布了《合同競爭法案》、《購買美國產品法》、《武裝部隊采購法》、《服務合同法案》、《貿易協定法案》、《聯邦采購政策辦公室法案》、《小額采購業務法案》、《合同糾紛法案》、《1993年聯邦采購程序合理化法》等一系列法律、法規。法制原則、競爭原則和申訴原則是美國政府采購法律三大基本原則,其中競爭原則是最基本的原則。采購方式主要有小額采購、大額采購和電子貿易。小額采購一般采用貨比三家的程序,而大額采購一般采用公開招標采購和協商采購的方式。有效保護政府采購市場,是美國政府采購法律制度最具特色的地方。《購買美國產品法》規定必須優先購買美國產品。
3.韓國政府采購法律制度。韓國先后頒布了《政府作為采購合同一方當事人的法令》(也叫《政府采購法》)、《政府采購法實施法令》、《關于特定采購的(政府采購法)的特殊實施規則》、《地方政府財政采購法》和《政府投資企業會計規則》。韓國政府采購管理手段較為先進,采用電子招標方式,制定有《電子交易基本法》和《電子簽名法》。這樣,韓國有較完備的政府采購法律體系。韓國政府采購原則包括透明公正原則、誠實和信用原則。采購方式有公開競爭合同、有限競爭合同、指名競爭合同、隨意合同,即采購金額在2000萬韓元以下,按規定可以用直接洽談的方式簽約。采購廳是韓國財政經濟院政府采購的專門機構。韓國政府采購基本上按照國際慣例并依照本國法律規定進行。
(三)國際組織及各國政府采購法律制度對中國的啟示
1.國際組織及各國政府采購法律制度的特點
第一是明確的政府采購目標及原則。國際組織及各國政府采購法律制度皆以促進政府采購經濟有效性目標的實現作為其使命。遵循透明、競爭、公平、公開原則,并貫穿于整個采購過程,成為管理政府采購活動的靈魂。第二是完善的政府采購程序。國際組織及各國政府采購法律都對采購的主要方式作了明確規定,將招標采購作為政府采購的首選方法,規定在一般情況下采購機構必須采用。同時考慮到采購環境的復雜性及公開招標的不完全適用性,又設計了適用于其他采購環境的一系列程序,從而形成了一套完整的、適用各種采購環境的采購程序,既保證了政府采購的競爭、公開、公平、公正,又最大限度地促進了政府采購經濟有效目標的實現。第三是完善的政府采購法律體系。國際經濟組織和各國都制定了完善政府采購法律體系。由于政府采購數額巨大,許多國家政府采購規模一般占年度GDP的10%～15%,政府采購法相應的在法律體系中占有重要地位。[1]第四是完善而有效的救濟程序。各國政府都在其政府采購法律中規定了救濟程序,允許雙方通過司法、行政手段對不當采購行為提出異議,為法律制度健康運行提供了重要保障。第五是受國際或區域政府采購立法影響越來越大。如歐盟的政府采購政策對成員國政府采購約束越來越大,而歐盟成員國的政策影響力越來越小。在各國的立法中,還注重與政府采購國際規則銜接。
2.各國同國際組織政府采購法律制度的接軌與差異
通過以上比較,我們不難發現,許多國家能夠及時根據國內與國際經濟形勢的發展變化調整本國政府采購法律制度,積極與國際規則接軌。但由于國際經濟組織與各國政府在政府采購上的價值取向不同,因而不同國家立法的目的也有所不同。如歐盟與世貿組織是以“自由市場”為本位的“經濟理性論”為其立法的價值取向,強調政府采購必須絕對地適用商業標準,其目的是促成政府采購市場的開放,消除歧視措施,推進國際貿易發展。相反,各國政府則以“干預主義”理念的“工具性或再配置使用論”為立法的價值取向,注重政府采購的工具性使用,目的是為了極力保護本國政府采購市場,以更好地實施政府的社會經濟政策。各國的政府采購法律制度實現與全球(區域性)政府采購法律制度真正接軌是一個漫長的過程。不同類型國家對待政府采購的國際規制采取不同態度。發達國家愿意加入GPA,其主要原因是具備參與國際競爭的能力;絕大多數發展中國家經濟所處的發展階段和水平還不具備開放政府采購市場的條件,他們認為加入GPA會大大減弱政府為促進本國產業發展而使用政府采購政策的靈活性,若全面開放將造成巨大沖擊,因而對參加GPA不積極。這種完全不同的態度是政府采購的國際規制發展遇到的最大挑戰。隨著全球經濟一體化與國際貿易自由化趨勢的進一步加強,這種立法價值理論的對立會漸漸緩和并最終消除。
二、我國政府采購法律制度的現狀及主要問題
(一)我國政府采購法律制度的現狀
自1998年起,我國的政府采購開始進入大眾視野,到2008年全國政府采購規模達到了5990.9億元。[2]我國《招標投標法》和《政府采購法》分別于2000年1月1日和2003年1月1日起開始實施,已逐步進入法制化軌道。同時,我國已形成報紙(《中國財經報》)、網絡(中國政府采購網)和雜志(《中國政府采購》)三位一體的政府采購信息體系。在政府采購規則國際化方面,我國在1996年承諾最遲于2020年與亞太經濟合作組織(APEC)的成員對等開放政府采購市場,并在加入WTO時承諾,要在入世后盡快開始加入GPA的談判。
我國的政府采購法律體系按性質可分為四個層次:第一層次是法律類。包括《政府采購法》、《招標投標法》,以及《行政復議法》、《合同法》、《行政訴訟法》中有關政府采購合同、政府采購活動質疑與訴訟的規定都屬于政府采購法律體系的內容。第二層次是法規類。包括國務院頒布的行政法規和地方人大頒布的地方性法規。第三層次是規章類。包括國務院部委和地方政府頒布的規章。第四層次是規范性文件,是我國數量最多的政府采購制度,規范著大多數的政府采購行為。
(二)我國政府采購法律制度存在的主要問題
政府采購法律制度在西方已經有200多年的歷史。與國外相比,我國政府采購開展的時間太短,實踐與立法經驗不足。與WTO框架下成熟的政府采購法律制度相比,我國政府采購法律制度顯現出許多問題與不足,主要表現在:
1.政府采購法律體系尚不健全。《政府采購法》出臺近8年,尚未出臺細則,可操作性不強。部分地區根據自身實際制定了一些規章和制度,但很不完善。此外,政府采購的法律體系存在法律真空,例如:面對電子化政府采購的發展,缺乏相應的電子政府采購的法制環境,《政府采購法》、《合同法》、《招標投標法》都需要做相應的修訂。
2.適用范圍不廣。一是我國將政府采購適用客體范圍定位于貨物、工程和服務,并用“集中采購目錄”予以限定,而集中采購目錄范圍由省級以上人民政府確定并公布。可見,《政府采購法》適用客體范圍具有不確定性。它的不確定性與政府采購國際規則的適用客體范圍的確定性相悖。二是在適用客體范圍排除方面,《政府采購法》除了對涉及國家安全和秘密的采購、軍事采購、利用國際組織和外國政府貸款采購予以規定外,對其他情況的排除缺乏規定。三是政府采購的主體偏窄。如從事公用事業的交通、電力、電信等國有企業沒有納入采購單位。四是采購的客體與國際規則相比顯得不寬。
3.采購方式的規定存在不足。《政府采購法》規定的采購方式包括:公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價、國務院政府采購監督管理部門認定的其他采購方式,并在一定程度上規定了相應的適用條件。但從采購方式的選用排序來看,除對公開招標規定為政府采購的主要方式外,對其他方式的主次選用未作具體規定,為采購實體有意避讓公開招標和邀請招標,尋求競爭性談判、詢價、單一來源采購方式留下潛在的操作空間。我國《投標招標法》規定的招標方式包括公開招標和邀請招標,與GPA規定的四種招標方式相比,選擇余地小,對政府采購市場不利。
4.采購程序規定簡單或缺乏規定。一是公開招標程序規定過于簡單;二是對公開招標、邀請招標等招標文件應載明的內容未作規定,導致招投標過程中的自由裁量權過大;三是缺乏對中標原則的一般性規定和中標的詳細商業標準,可能導致采購實體自由裁量權的濫用;四是對采購合同授予程序規定過于簡單,絕非“政府采購合同適用合同法”一個簡單條文所能解決的;五是沒有投標及履約擔保的規定,忽視了采購實體權益保障;六是缺乏年度招標預告程序規定,不能使供應商較早地了解政府采購信息,難以形成廣泛有效的競爭。
5.質疑和投訴機制不健全。《政府采購法》也專門設立了質疑投訴程序,但與國際規則相距甚遠。GPA質疑程序要求締約方以書面形式規定一套保障供應商獲得采購活動中期待利益的“非歧視的、及時、透明且有效的程序”,并由法院或其他公平、獨立的審查實體來確保程序實現。《政府采購法》將質疑作為審議的前置程序,并且在中間還添加了投訴,就使得供應商對質疑不服必須先進行投訴,投訴不服方可提訟,這大大延長了政府采購救濟程序。同時,受理投訴的主體是行政機關,在性質上與GPA所要求設立的獨立審查實體完全不同,供應商的權益難以得到充分保障。
6.政府采購監督機制不健全。《政府采購法》規定各級財政部門是政府采購的監管部門,《招標投標法》規定監管主體是各級發改委,造成我國政府采購監管主體不統一。此外,法律盡管賦予政府采購主管機關享有政府采購的監督檢查權、集中采購機構的考核權及投訴的處理權等,但與有效履行職能的要求相比仍較窄,需要擴充和完善。
7.法律條款模糊,難以操作。《政府采購法》有多處規定模糊:一是“財政性資金”的概念及范圍模糊不清;二是“國貨”的概念和標準不明;三是《政府采購法》規定屬于地方預算的政府采購項目,其集中采購目錄由省一級人民政府或者其授權的機構確定并公布,但“其授權的機構”沒有明確規定,致使各地集中采購目錄的管理機構不統一;四是機構概念不清,《政府采購法》對機構使用了“集中采購機構”和“采購機構”兩個概念,他們的關系無法區分。
三、完善我國政府采購法律制度的思考
進一步完善我國政府采購法律制度,為政府采購市場開放提供良好的法制環境,有利于國家財政政策的宏觀調控,為促進我國經濟發展提供保障。
(一)完善政府采購法律體系。要加快制定《政府采購法實施條例》等配套法規。針對電子政府采購的發展,加快制定電子政府采購程序、合同管理、信息、電子認證、安全保密等方面的法律法規。各地應以《政府采購法》及其實施細則為主要依據,結合當地實際,制定具體辦法,構建較完備的政府采購法律體系。
(二)完善政府采購法律制度的政策功能。一是完善政府采購競爭、公開、公平的原則。堅持競爭性原則,通過競爭,才能形成政府采購的買方市場,從而形成對政府購買更有利的競爭局面。堅持公開性原則,包括采購程序、采購標的公開,接受投標方的質疑和申訴,接受公眾和監督機構的審查和監督。堅持公平性原則,促進政府采購經濟、有效目標的實現。包括為所有競爭者提供均等的機會;資格預審和投標評價使用同一標準;對所有投標者提供應該提供的全部信息等。二是應更好地體現我國政府采購政策。首先,豐富優先采購本國產品的內容。其次,充分考慮未來加入GPA所帶來的影響,利用GPA中對發展中國家有利的規定,逐步調整國內政府采購政策,保證在加入GPA后,既能夠履行加入義務和利用GPAA所帶來的機遇,又能夠繼續實現通過政府采購扶持國內產業發展等政策功能。
(三)完善政府采購法律制度的適用范圍。一是完善適用主體范圍。首先,完善采購單位的相關制度。界定采購單位應從資金性質和財政性資金使用的數量上進行規定,避免采購單位規避《政府采購法》。其次,從事公用事業交通、電力、電信等國有企業,其經營涉及公共利益,可借鑒國際經驗納入政府采購制度調整范圍。二是擴大適用客體范圍。首先,擴大我國政府采購范圍。根據我國的法律,除了通過采購獲得貨物、工程、服務外,還可以通過征用、征收、繼承等方式獲得。GPA規定,政府采購客體包括任何契約方式進行的采購。《示范法》也規定,采購是指以任何方式獲得貨物、工程和服務。GPA和《示范法》規定的采購客體都比我國的廣泛,這樣的規定有利于杜絕采購單位表面上利用其他方式獲得貨物、工程和服務,實際上卻是使用有償方式以規避政府采購法律制度適用的做法。通過規定采購單位以任何方式獲得貨物、工程和服務都使用政府采購規則,來擴大采購法律制度的適用范圍。其次,科學界定貨物、工程和服務范圍。借鑒《示范法》,將貨物的附屬服務歸屬于貨物采購的制度規則之內,因為將附屬于貨物的服務排除在政府采購規則之外,會對采購貨物的質量造成損害,也會破壞采購的效果。對于“工程”,《政府采購法》的規定與國際規則和我國《招標投標法》的規定都不一致,具體表現為將勘察、設計、施工、監理等排除在工程的范圍之外。因此,對于項目的勘察、設計、施工、監理等應該在重新規定工程的范圍中予以完善。
(四)完善政府采購方式。采購方式對于采購目的的實現非常重要。《示范法》和《指令》的采購方式值得我國修訂《政府采購法》借鑒,重點應對公開招標以外的采購方式詳細規范完善,形成以公開招標為主要形式的采購機制。同時,也要針對不同采購需求,發揮其他采購方式的效用,包括電子采購、框架協議采購等采購方式。
(五)完善政府采購法律程序。借鑒國際組織政府采購法律程序規定,結合我國采購實踐,構筑科學的招標程序規范體系。包括詳細規定供應商資格預審程序;構建招標文件內容確定、提供、澄清和修改程序;增加年度招標預告程序;規范投標的提交、修改、撤回和擔保程序;規范投標的評審程序;規范采購合同授予程序等。
(六)完善政府采購監督機制。一是統一監管主體。招標投標是政府采購法律制度的核心內容,應當從立法和司法上做好《政府采購法》和《招標投標法》的銜接工作,將政府采購的監管主體確定為財政部門。二是應賦予政府采購主管機關更多的監督權,包括事前審查權、特別調查權等。三是建立多層次的外部監督體系。可考慮設置三重監督機制:各級財政部門的監督,各級監察、審計的監督,社會、輿論監督。
(七)完善政府采購救濟機制。《政府采購法》規定:“政府采購合同適用合同法”,這樣就將政府采購合同糾紛納入民事訴訟范疇,排除了行政訴訟救濟。在美國,解決采購合同糾紛由政府機構內部設立的合同申訴委員會受理,且對合同申訴委員會的決定還可以請求司法審查。GPA要求成員國建立司法審查制度,對政府采購及政府采購合同糾紛進行司法審查。可見,我國行政訴訟將政府采購合同排除在受案范圍之外與行政法治發展趨勢不符,應將政府采購合同糾紛納入行政訴訟受案范圍。同時應設立政府采購質疑、投訴獨立審查機構,確保質疑、投訴程序的實現。
(八)完善政府采購法律制度的立法技術。相關法律條文的含義應該明確、具體。一是建議將“財政性資金”的內涵界定為財政預算資金、納入財政管理的其他資金,以及以財政性資金作為還款來源的借貸資金和以國有資產作擔保的借貸資金。二是明確“本國貨物”的概念和標準。它指在中國境內生產、且國內生產成本超過一定比例的最終產品;國內生產成本比例=(產品出廠價格-進口價格)/產品出廠價格。三是《政府采購法》規定:屬于地方預算的集中采購目錄由省一級人民政府或者其授權的機構確定并公布,其中的“其授權的機構”需要明確規定。四是厘清《政府采購法》中“集中采購機構”和“采購機構”的概念,避免采購機構概念用語上的混亂。
