農業稅論文范文
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第1篇
關鍵詞：農業稅；稅制改革；城鄉稅制
黨的十六大提出實現統籌城鄉社會經濟發展，全面建設小康社會的宏偉目標。農村小康建設是全面建設小康社會的重要部分，是實現全面建設小康社會的關鍵。為此，必須統籌城鄉經濟社會發展，建設現代農業，大力發展農村經濟，增加農民收入。按照市場經濟的要求，通過對現行農業稅收制度的改革，消除不合理的城鄉“二元稅制”，建立符合社會主義市場經濟要求，與國際慣例接軌，適應我國農業發展的現代稅收制度，是促進農村經濟全面發展的必然要求。
一、中國現行農業稅收制度存在的弊端
1.地租式的農業稅在市場經濟條件下缺乏理論依據
在市場經濟條件下，規范的稅收制度，或者以商品流轉額為征稅對象征稅，或者以生產經營凈所得為征稅對象征稅，或者以企業或居民擁有的財產為征稅對象征稅。我國現行農業稅則不然，既不是按商品流轉額征收的流轉稅，也不是按農業生產凈所得征收的所得稅，更不是針對農民自有財產征收的財產稅。它針對的是農業生產用地，不論農民所從事的農業生產經營活動的商品率如何，也不論農業生產效益如何，只要使用了土地都必須繳稅。而且，農業稅在計算中不扣除農民投入的生產成本和自食口糧，連農業簡單再生產都得不到充分的補償。實質上，這種農業稅就是地租。按照憲法規定，我國農村土地屬集體所有，這種地租式的農業稅缺乏征稅的理論根據。
另外，在國家工商稅制體系之外，單獨對農民開征農業稅在國際上實屬罕見。這實質是在稅收制度上對農民實行了非國民待遇，形成了對農民的制度性歧視，它阻斷了社會資源向農業領域的投入，已成為我國農業實現由傳統農業向現代農業轉變的制度障礙，這是農民收入提高緩慢，城鄉居民收入差距拉大的一個重要原因。
2.農民稅負過高，違反稅收公平原則
從流轉稅稅負進行比較，農村稅費改革試點地區農業稅及其附加征收率統一規定最高8.4%，而我國農產品平均商品率只有40%，如果將其換算為進入市場而成為商品的流轉稅稅負則最高會達到21%，顯然要比一般工業商品的增值稅負（一般在5%～7%）要高出很多。另外，隨著增值稅起征點的提高（月銷售額2000元~5000元），城鎮個體工商戶銷售額達不到起征點的，不繳納增值稅，以此標準來衡量，一般農戶根本達不到增值稅起征點，都應在免稅之列。從所得稅稅負進行比較，如果將農民銷售農產品的收入，按應稅所得的計算口徑扣除其消耗的農業生產資料和農民自身提供的勞務成本計算凈收入，絕大多數農民根本沒有應稅所得，則不須納稅。如果從個人所得稅稅負進行比較，絕大多數農民從事農業生產經營的收入，根本達不到每月800元的費用扣除標準，也不應該納稅。所以城鎮職工盡管平均收入是農民的3倍多，很多人還是無須納稅的，而農民則必須人人納稅。一些經濟學家指出，人均僅有2000余元純收入的農民根本就不具備納稅的條件，應該停止征收農業稅。
3.國內外稅收制度的差異，降低了我國農產品的國際競爭力
綜觀世界各國的稅收制度，基本不單獨設立農業稅這一獨立面向農業的稅種，而是設置統一的流轉稅、所得稅和財產稅，在制度安排方面，給農業和農民以充分的稅收優惠，發達國家尤其如此。由于我國農業稅不屬規范的商品流轉稅，對進口的農產品，國家除征收增值稅以外，無法再征收相當于國產農產品承受的農業稅負的某種形式的進口環節稅。對于我國出口的農產品，國家除給予農產品增值稅退稅外，無法將國產農產品承受的農業稅款退還給農民。這樣在農產品進出口制度上打擊了本已脆弱的我國農產品的國際競爭力。在我國政府目前對農業提供補貼很低的情況下，農業稅這種“不予反取”的制度劣勢顯得尤為突出。
在全球經濟日趨一體化背景下，國際競爭愈加激烈，競爭手段之一體現在制度上。我們和發達國家在加入WTO談判中極力討價還價要爭取更大的政府對農業的保護空間，將農產品貿易補貼列為一項重要內容，最后確定補貼率不大于8.5%。在農業發達國家紛紛給予農業生產高額補貼的國際背景下，我國的農業稅制度實質上卻在不斷把我國的農業推向“高價農業”，這樣豈不等于給自己設置農產品的國際市場競爭障礙嗎？
二、目前統一城鄉稅制的條件尚不成熟
針對現行農業稅收制度存在的弊端，借鑒西方市場經濟發達國家的經驗，徹底改革農業稅收制度，取消現行的農業稅，構建城鄉統一的稅收制度，是新形勢下對農業稅收制度改革的客觀需要，是解決農村深層次問題和農村經濟發展的內在要求，是我國農業稅收發展和新一輪稅制改革的必然趨勢。但是，在農業稅制的改革上，不僅要看到改革的必然性，而且還要分析其可行性。統一稅制是一個漸進的演化過程，從各國的實踐看，統不統一稅制，什么時候統一稅制，至少應考慮以下幾點：一是一國農業的商品化程度或農村經濟發展程度如何，征稅機關在技術上能否準確核定農民的收支情況；二是農業的經營方式和農民的素質如何，設計的稅制和征納方法能否在實踐中適用以及稅收征管成本的大小；三是在達到國家政策目的前提下，是利用現有制度資源還是制度變革更有利于農村經濟的穩定。筆者認為，目前統一城鄉稅制的條件尚不成熟，稅制改革不宜一步到位。
首先，根據我國農村的經濟發展現狀，我國現在還不具備或不完全具備以上所說的統一城鄉稅制的“三個條件”；其次，當前和今后一個時期，農民的收入已進入一個緩慢的增長階段，農民應當享受國民待遇的時機已基本成熟，這要求現在對農村的稅收政策取向應當主要是“穩中減負”，而不是進行復雜的制度變革；第三，在我國加入WTO后，長期落后的農業不僅現在，而且將來都將長期處于不利的競爭地位，我們在稅收政策上對農業不僅不能“加壓”“設障”，而且應當“松綁”“鋪路”，對農業和農民確定長期的輕稅政策；最后，由于我國城鄉經濟發展的不協調，農業地區經濟發展的不平衡，也決定了農業稅制改革不宜急于求成，一刀切，否則會帶來新的不公平。
三、中國農業稅制改革的現實選擇：分兩步走
（一）過度性措施：深化農村稅費改革，進一步減輕農民負擔
1.規范稅費制度。規范稅費制度就是實行法制化、規范化程度很高的分配形式，徹底改變農民負擔模式，將以“費”為主或“稅、費”并重的農民負擔模式轉變為以稅收為主，少量或基本沒有收費的模式，確定農業稅收在農村分配關系中的主導地位，隨著國家財力的增強，逐步取消那些不應該由農民負擔的稅費項目，確保農民負擔不反彈。
2.加大減免農業稅的力度。長期以來，農業稅作為國家的財力保障，在經濟建設中發揮了重要作用。現在隨著經濟的發展，工商稅收穩步增長，農業稅在稅收收入中的比例逐年下降，有的經濟發達省、市農業稅不足稅收收入總額的1%，已經具備減免農業稅的基礎。
3.深化鄉鎮財政管理體制改革。作為農業稅制改革的配套措施，改革鄉鎮財政管理體制是必要的選擇。其一是精簡機構和人員，降低鄉鎮行政費用，提高行政效率。其二是建立農村公共財政體制，增加對農村的財政轉移支付，在農村的公共產品和公共服務的提供上，應當比照城鎮，按照國民待遇的原則，由國家來承擔和提供。這既是農村稅費改革的重要目標，也是確保改革后農民負擔不反彈、穩步取消那些不應該由農民負擔的稅費項目的基礎所在。
（二）目標模式：徹底廢除農業稅，實現城鄉稅制的統一
1.推行大范圍的增值稅，實施對農業部門流轉稅的稅收調節。依照“區別對待，簡化征管”的原則，對進入流通領域的農產品統一課征增值稅。課稅對象是從事農業生產經營活動的單位和個人所獲得的增值額。納稅人為生產銷售農林特產的單位和個人，也可以收購人為扣繳義務人。對農業生產者自產農產品的銷售，應改變一律免稅的做法，按低稅率課征，實行簡化的征收方法。對農產品加工、銷售實行低稅或免稅政策。為了解決農民承擔的生產資料中的增值稅的轉移負擔問題，可以采取對農業生產資料實行零稅率的政策，在農業生產資料進入農業生產環節退還各加工環節的增值稅，使農業生產資料以不含稅的價格進入農業生產領域，以體現對農業生產的扶持和優惠。為了提高我國農產品在國際市場上的競爭力，對出口農產品實行零稅率的政策。加入WTO后，我國農業將面臨嚴峻考驗，針對WTO允許對出口貨物實行零稅率、發達國家給予農業生產高額補貼以及我國農產品出口退稅率較低的實際情況，我國應在上述農業增值稅政策調整的同時，對出口農產品實行零稅率的政策。
2.取消農業稅，統一實行所得稅制度。將按常年產量征收的農業稅，改按農業凈所得征收所得稅，是現代農業發展的客觀要求。實行所得稅制度，允許將勞動力成本、生產資料成本等各項農業生產投入從農業生產經營收入中扣除，僅對農業凈所得征稅，有利于減輕農民負擔，有利于農村產業結構的調整和農村經濟的發展。所得稅延伸到農業其難點是如何客觀、科學地核定農民的年收入所得，根據我國農村的實際情況，其所得稅的設計應采用“粗放”的過度性做法，將起征點定得高一些，如核定年收入人均在2000元~3000元以上的開始納稅，為了適應當前農民分散經營的特點，在所得稅運行的初期，其納稅環節可以選擇在采購或加工環節征收，其征收方法可以采取核定征收的方法。
總之，作為稅制改革的一部分，農業稅的改革有其特殊性，既要橫向比較又要縱向分析，不僅要看到改革的必然性，而且還要分析其可行性，不能一蹴而就，急于求成，要在深入調查研究的基礎上穩步進行。
參考文獻：
[1]唐仁鍵.農村稅費改革應分“三步走”[N].中國財經報,2003-07-08(3).
第2篇
安徽省是我國農村稅費改革試點省。為了了解改革效果，在安徽省財政廳支持下，我們于2001年8月26日到9月3日，對農村稅費改革作了專題調查。調研期間，我們先后到淮北的穎上、五河、以及皖南的歙縣，召開了6次座談會，參加的有農稅、農財、農業、預算、鄉鎮干部、政策研究專家以及部分多年從事農村工作的老同志等，查閱了有關資料。基本結論為：一是安徽省農村稅費改革成效顯著，達到了中央預定的減負目標，也為“入世”后農業政策全面調整奠定了基礎；二是隨著稅費改革的實施，中國財政體制和農業稅收固有缺陷也逐漸暴露，這些問題急待解決。
一、安徽省農村稅費改革實施情況
安徽省面積有13.9萬平方公里，在全省6000多萬人口中，80％為農業人口，是典型的農業大省。該省很早就開始了稅費改革試點。1994年，安徽省阜陽市各縣（市）先后采取了“稅費合并、統一征收”，但它們將“三提五統”等費與農業稅合并后按人頭分攤，形成了事實上的“人頭稅”，這一做法農民反應強烈，抵觸很大。1998年，五河縣按照“農村公益事業建設稅”模式進行了試點。1999年，在財政部指導下，在4個縣開展了以“取消鄉統籌、改革村提留、調整農業稅”為主的改革試點。2000年，安徽省委、省政府在總結經驗的基礎上，根據國務院7號文件，在全省范圍內展開了農村稅費改革試點。
安徽省在制定方案時明確了稅費改革為“三個取消、一個逐步取消、兩個調整、一項改革”，即取消按農民上年人均純收入一定比例征收的鄉統籌費；取消農村教育集資等向農民征收的行政性收費和政府性基金；取消屠宰稅；逐步減少農民的勞動積累工和義務工；調整農業稅、農業特產稅政策；改革村提留征收和使用辦法。
調整農業稅政策的內容：1.調整計稅面積，計稅面積按二輪承包合同面積為依據；2.調整計稅常年產量，計稅常年產量以1993年到1997年5年間各縣的平均單產為依據；3.實行地區差別稅率，全省最高不超過7％；4.改實物征收為統一折成代金，計稅糧價由省政府統一確定，分南、北兩片。北片6個市以小麥為結算標準，2000年每百斤61元，南片11個地市以水稻為結算標準，每百斤57元；5.改革結算方式，由村結算改為按戶結算，個人申報。
調整農特稅的主要內容有：1.調整農特稅率。農特稅稅率按照略高于農業稅的原則由省府重新確定。2.調整征收方式。除煙草外，將農特產品由生產和收購兩個環節征收的改由生產環節征收，以利于農產品流通。
將村提留改為農業稅、農特稅附加，與兩稅合并征收，分別入庫。農業稅附加為正稅的20％，農特稅附加原則上為正稅的10％。村提留只能用于村干部工資、五保戶供養、村行政辦公經費等三項開支。村集體公益性和建設性支出“一事一議”，不再固定向農民收取。
為合理確定農民負擔水平，安徽省還規定了三條硬性措施：1.嚴格以二輪承包合同面積為農業稅計稅依據；2.各縣的農民負擔水平以1997年實際數為上限，不得突破；3.到村、到戶的農業稅率最高不得超過7％，附加率不得超過20％；農特稅稅率應嚴格按省政府規定執行。從實際執行情況來看，全省農業稅稅率平均為6.96％，附加率平均為19.9％；農特稅率平均為12.64％。為了保證稅費改革的順利實施，安徽省還制定了十幾項配套改革措施。
經過各級政府努力，2000年這一改革已到位，并按新標準征稅。
二、安徽省農村稅費改革試點的主要成效
安徽省農村稅費改革目標明確，省委和省政府重視，采取措施得當，因而稅費改革進展順利，效果明顯。
（一）減輕了農民負擔，保護了農業生產力
從總量上來看，改革后的全省農民總稅負為37.6億元，比改革前同口徑49.3億元，減少了11.7億元，減幅為23.6％；加上取消屠宰稅和農村教育集資，農民負擔減少31％，人均負擔由109.4元，減少到75.5元，減少了33.9元。同時，省政府一次性取消各種收費、集資、政府性基金和達標項目50種，初步堵住了農民稱之為“無底洞”的“三亂”，減負效果明顯。
在目前，我國農民增收渠道不多。農產品存在著結構性過剩，價格下跌，農民外出務工困難的情況下，減輕農民負擔起到了休養生息、保護農業生產力的作用。
（二）初步規范了政府與農民之間的分配關系
改革前，在分配上政府與農民的矛盾集中在鄉統籌、村提留等行政性收費上。
1.“三提五統”等是的內部分配形式。在撤消，實行家庭經營承包制后，義務教育、民兵訓練等家庭以外的事務屬于公共事務經費理應由政府負擔，而“三提五統”卻將負擔轉嫁給農民。比起城市居民來，這是額外負擔，而且負擔沉重。
2.“三提五統”收費背離了受益原則，是按人分攤的“人頭稅”。人頭稅是一種按人分攤，具有累退性性質，窮人負擔高于富人的稅收，在中國歷史上自清朝雍正2年“攤丁人地”后已經絕跡。英國撒切爾夫人執政時為籌措地方資金，1990年議會曾通過人頭稅法案，結果以失敗告終并導致她1991年下臺。因此，“三提五統”收費是歷史倒退，它的分攤方式極不公平。
3.雖然國家規定“三提五統”等收費負擔不得超過農民上年總收入的5％，但“總收入”是一個統計數，人為提高總收入既可顯示鄉村干部“政績”，又可獲得更多收費，因而存在著高估農民收入的“道德風險”。正是由于這類收費是事后、被動的，不具有固定性，農民額外的、被動接受，負擔年年攀升，因而農民將矛頭集中在農村收費上是有道理的。
這次改革，在適當提高農業稅收的同時取消了一切行政性收費，簡便、清楚，且順應了歷史潮流。同時稅收附加還為村級行政籌措了適量資金，堵住了“無底洞”（各種攤派）。稅收的穩定性也使農民心中有了底，給了農民一個明白。稅費改革增強了農民的依法納稅意識，欠稅和惡性抗稅案件明顯減少。許多地方出現了多年未見的農民排隊繳稅的可喜現象。
（三）帶動了農村基層政權職能轉變，改善了干群關系
稅費改革推動了機構改革。鄉鎮機構臃腫、人員膨脹是造成農民負擔過重、財政入不敷出的重要原因。稅費改革后事實上的收支缺口，而“向農民伸手”又行不通，這就迫使縣鄉政府走“減人、減事、減支”之路。為了適應這一要求，安徽省委、省政府決定在市縣機構改革之前，鄉鎮機構改革先行一步。一些縣為克服財政困難，結合鄉鎮機構改革，行政人員精減達到50％。目前，全省鄉鎮機構改革已經基本完成，精簡分流工作初見成效。
稅費改革也推動了基層政權職能轉變。市場經濟下，政府是向社會提供公共服務，辦哪些企業、個人家庭想辦而無力辦、辦不了的公共事務管理機關。然而在過去，從農業稅收、“三提五統”，到教育費集資等，鄉鎮干部一年到頭忙于派款催糧，不合理攤派加上征收方式的強迫性，而攤派款項又沒有嚴格的手續憑證，農民極不信任。這就形成與農民尖銳對立。加上一些人，敗壞了黨風政風。改革中取消了形形收費做到了“一種稅，一口清”。稅款由個人申報，不再經干部代收，加上征收機關嚴格依法辦事，這些做法，既規范了征納關系，減少了擾民，又從源頭上制止不正之風的滋生蔓延，也將鄉村干部從催款催糧中解脫出來，給了鄉村干部一個“清白”。
三、安徽省改革試點中提出的深層問題
在肯定安徽稅費改革成績的同時，我們也看到了一些深層問題。過去它們為“亂收費”所掩蓋，稅費改革后則充分暴露出來了。我們相信，從全國來說，這些問題也具有典型意義。
（一）縣、鄉財政平衡困難，存在著農民負擔“反彈”可能
就規范政府行為、減輕農民負擔的目的來說，安徽省這次改革目標已基本達到。但由于改革未涉及縣、鄉財政困難深化這一深層問題，存在著收費“反彈”可能。
1.縣級財政基礎薄弱，消化能力有限。無庸諱言，稅費改革在減輕農民負擔的同時也加重了政府，尤其是縣級政府負擔。因此，如何幫助縣級財政消化“缺口”是農民負擔是否“反彈”的決定因素。然而，安徽省大多屬于純農業縣，縣級經濟基礎薄弱，加上多年積累的財政問題，基本不具備消化這一財政“缺口”能力。
穎上縣是黃淮海平原的重要產糧縣，人口為140多萬人，土地平坦，水利條件較好，歷史上最高的1999年糧食產量達到97萬噸。在市場經濟沖擊下該縣工業幾乎全軍覆沒，目前只有化肥廠還在生產，卻是虧損企業。據有關資料統計，2000年該縣1.6億元財政收入中來自農業稅收的為8013萬元，大體占一半。在改革前，該縣將稅費“捆”起來，按人頭攤派。改革后的畝稅負擔由上年的112元降至65.4元。按人均負擔計算由1999年的136元降到2000年的75.3元，下降了44.6％，相應減少財政收入4479萬元，如果包括村提留，則減少了8400萬元。該縣目前的供給人數為2.12萬人（含下崗分流人員3000多人），人均支出不足1萬元。即使稅費改革前，財政也相當困難。稅費改革后省財政增加補貼1500萬元，但由于多年積累的矛盾并未解決，為保政府運轉，該縣將發工資前四項的范圍擴大到所有行政事業單位，但仍有缺口。據計算，在義務教育經費上有缺口為5000萬元。類似情況在安徽省不是少數。
2.農業稅收缺乏彈性，減支措施難以見效。由于農業稅收不能隨著農業收入增加而增長，而縣鄉支出卻呈逐年增長，因而對純農業縣來說，即使一時能維持運轉，隨著時間推移，收支矛盾終將突出起來。為了幫助安徽省消化財政缺口，中央財政加大了轉移支付，增加了財政補助。但該省財政一直偏緊，補助后仍有缺口。為了克服財政困難，省政府下決心大幅度精減縣、鄉行政人員。但按中央規定，精減人員的工資3年內仍由財政發放，因而減人并不減支。現在的情況是，一方面縣級政府財政困難不斷深化，因而有“收費反彈”的可能。另一方面他們又擁有行政權力，即使不能增稅，也可向農民收費或變相收費。因此，只要時機適當就可能產生“收費反彈”。
安徽省的財政困難是中部地區的一個縮影。其實質上是“一切刀”的分稅制體制下農業地區與工業地區的矛盾。中國中部地區的優勢在農業，解決中國未來吃飯問題的希望在中部。而農業地區財政收入增長必然是緩慢的，因而財政困難深化有必然性。為此，區分東、中、西部優勢，建設有利于發揮各自優勢的財政體制和轉移支付制度迫在眉睫。
（二）稅收負擔仍然偏重
農業稅收負擔有兩個概念，一是指農業稅收占農業總收入的比重；二是指農業稅收占農業凈收入的比重（即按GDP口徑計算）。1980年代以來，隨著化肥、農藥、農機、農膜等廣泛使用，農本大大提高。因而我們認為，農業稅收負擔應按GDP口徑來計算。
在這方面目前有兩種相互矛盾的觀點：一種觀點是按農業總收入計算的農業稅收負擔為3.55％，屬于偏輕。另一種觀點是安徽省縣、鄉干部反映農民負擔偏重。為此，我們對該省統計資料作了分析。該省2000年的農業總收入為1023.4億元。農業稅費總額為37.9億元，負擔率為3.74％，但分母中含養殖業收入，而養殖業是不征農業稅的，扣除養殖業后的農業收入為620.7億元，實際負擔率為6.10％。按GDP口徑計算，稅費負擔率為8.98％（見表1）。這與我們在五河縣調查的稅收負擔率10.2％基本一致。當然，其他沒有稅改的省的農民負擔可能還要重些。從歷史上看，即使明朝稅負最高的杭州和松江府的負擔率為10.5％。因而無論從那方面說，目前農民的負擔都是重的。
農民負擔偏重是一個不爭的事實。這次改革，從中央到地方政府都盡了最大努力，因而責怪稅收是沒有道理的。我們認為，這一問題的根本原因是農業生產力偏低。其次是分攤方式不合理，即稅負全部集中在種植業上，而占總收入近40％的養殖業卻不納稅。因而，如何公平地負擔農業稅收，這是一個不容忽視的問題。
總之，減負固然重要，但根本出路是增收。無論從農民減負，還是加入WTO后農業嚴峻形勢看，我們都要把農民增收、農業增效問題提高到基本農業政策的高度來認識。然而，中國農業社會3000年歷史證明，小生產農業至多解決農民溫飽問題，致富是不可能的。
2.種植業凈收入是指按GDP口徑計算的農業收入，公式為：農業收入=種植業總收入*系數（0.68），這一系數是來自五河縣典型調查。
3.根據安徽省統計年鑒，種植業收入占農業收入（種植業收入+養殖業收入）的比重，1999年為62.18％，2000年為60.60％。
（三）稅費改革也暴露出農業稅收的制度性缺陷
稅費改革解決了農村亂收費問題，也使農業稅制與農業經濟要求不適應矛盾“浮出水面”。這主要表現為：
1.“農業兩稅”并存對農業經濟結構調整起阻礙作用
農業稅制是按照“種什么，繳什么稅”的計劃經濟思路設計的，由“農業兩稅”，即農業稅和農特稅構成。在市場經濟下，這一稅制結構與調整農業結構要求存在著沖突。歙縣財政局反映，面對茶葉供過于求，有些農民想毀去茶園改種其他作物，但對茶園征收農特稅，而對耕地征農業稅，且后者的負擔輕于前者，由于農特稅已納入鄉財政基數，這就勢必因影響鄉鎮利益而成為障礙。
隨著農業市場化的深化，調整種植結構是經常的事。農業稅制的缺陷為：（1）價格競爭已經使特產作物、糧棉作物的收益平均化，而農業稅的特產作物稅負重于糧棉政策起“逆向調節”作用；（2）在整個農業中，種植業處于基礎地位。養殖業不納稅，稅收全部集中于種植業的政策，顯然不利于鞏固種植業的基礎地位；（3）農業結構調整會帶來“農業兩稅”在征管上頻繁調整，不利于鄉鎮財政穩定。（4）即使從征管上看，農業稅按戶征收必須有征收底冊一個鄉有上萬農戶，建立征收底冊工作量本來就大，如果頻繁變更，不但工作量大，而且極易產生漏洞。看來，“種什么，繳什么稅”的思路已經行不通。
2.農業稅制無法解決負擔不公平問題
公平負擔是指高收入者多負擔，低收入者少負擔。比起改革前的不了的公共事務管理機關。然而在過去，從農業稅收、“三提五統”，到教育費集資等，鄉鎮干部一年到頭忙于派款催糧，不合理攤派加上征收方式的強迫性，而攤派款項又沒有嚴格的手續憑證，農民極不信任。這就形成與農民尖銳對立。加上一些人，敗壞了黨風政風。改革中取消了形形收費做到了“一種稅，一口清”。稅款由個人申報，不再經干部代收，加上征收機關嚴格依法辦事，這些做法，既規范了征納關系，減少了擾民，又從源頭上制止不正之風的滋生蔓延，也將鄉村干部從催款催糧中解脫出來，給了鄉村干部一個“清白”。
三、安徽省改革試點中提出的深層問題
在肯定安徽稅費改革成績的同時，我們也看到了一些深層問題。過去它們為“亂收費”所掩蓋，稅費改革后則充分暴露出來了。我們相信，從全國來說，這些問題也具有典型意義。
（一）縣、鄉財政平衡困難，存在著農民負擔“反彈”可能
就規范政府行為、減輕農民負擔的目的來說，安徽省這次改革目標已基本達到。但由于改革未涉及縣、鄉財政困難深化這一深層問題，存在著收費“反彈”可能。
1.縣級財政基礎薄弱，消化能力有限。無庸諱言，稅費改革在減輕農民負擔的同時也加重了政府，尤其是縣級政府負擔。因此，如何幫助縣級財政消化“缺口”是農民負擔是否“反彈”的決定因素。然而，安徽省大多屬于純農業縣，縣級經濟基礎薄弱，加上多年積累的財政問題，基本不具備消化這一財政“缺口”能力。
穎上縣是黃淮海平原的重要產糧縣，人口為140多萬人，土地平坦，水利條件較好，歷史上最高的1999年糧食產量達到97萬噸。在市場經濟沖擊下該縣工業幾乎全軍覆沒，目前只有化肥廠還在生產，卻是虧損企業。據有關資料統計，2000年該縣1.6億元財政收入中來自農業稅收的為8013萬元，大體占一半。在改革前，該縣將稅費“捆”起來，按人頭攤派。改革后的畝稅負擔由上年的112元降至65.4元。按人均負擔計算由1999年的136元降到2000年的75.3元，下降了44.6％，相應減少財政收入4479萬元，如果包括村提留，則減少了8400萬元。該縣目前的供給人數為2.12萬人（含下崗分流人員3000多人），人均支出不足1萬元。即使稅費改革前，財政也相當困難。稅費改革后省財政增加補貼1500萬元，但由于多年積累的矛盾并未解決，為保政府運轉，該縣將發工資前四項的范圍擴大到所有行政事業單位，但仍有缺口。據計算，在義務教育經費上有缺口為5000萬元。類似情況在安徽省不是少數。
2.農業稅收缺乏彈性，減支措施難以見效。由于農業稅收不能隨著農業收入增加而增長，而縣鄉支出卻呈逐年增長，因而對純農業縣來說，即使一時能維持運轉，隨著時間推移，收支矛盾終將突出起來。為了幫助安徽省消化財政缺口，中央財政加大了轉移支付，增加了財政補助。但該省財政一直偏緊，補助后仍有缺口。為了克服財政困難，省政府下決心大幅度精減縣、鄉行政人員。但按中央規定，精減人員的工資3年內仍由財政發放，因而減人并不減支。現在的情況是，一方面縣級政府財政困難不斷深化，因而有“收費反彈”的可能。另一方面他們又擁有行政權力，即使不能增稅，也可向農民收費或變相收費。因此，只要時機適當就可能產生“收費反彈”。
安徽省的財政困難是中部地區的一個縮影。其實質上是“一切刀”的分稅制體制下農業地區與工業地區的矛盾。中國中部地區的優勢在農業，解決中國未來吃飯問題的希望在中部。而農業地區財政收入增長必然是緩慢的，因而財政困難深化有必然性。為此，區分東、中、西部優勢，建設有利于發揮各自優勢的財政體制和轉移支付制度迫在眉睫。
（二）稅收負擔仍然偏重
農業稅收負擔有兩個概念，一是指農業稅收占農業總收入的比重；二是指農業稅收占農業凈收入的比重（即按GDP口徑計算）。1980年代以來，隨著化肥、農藥、農機、農膜等廣泛使用，農本大大提高。因而我們認為，農業稅收負擔應按GDP口徑來計算。
在這方面目前有兩種相互矛盾的觀點：一種觀點是按農業總收入計算的農業稅收負擔為3.55％，屬于偏輕。另一種觀點是安徽省縣、鄉干部反映農民負擔偏重。為此，我們對該省統計資料作了分析。該省2000年的農業總收入為1023.4億元。農業稅費總額為37.9億元，負擔率為3.74％，但分母中含養殖業收入，而養殖業是不征農業稅的，扣除養殖業后的農業收入為620.7億元，實際負擔率為6.10％。按GDP口徑計算，稅費負擔率為8.98％（見表1）。這與我們在五河縣調查的稅收負擔率10.2％基本一致。當然，其他沒有稅改的省的農民負擔可能還要重些。從歷史上看，即使明朝稅負最高的杭州和松江府的負擔率為10.5％。因而無論從那方面說，目前農民的負擔都是重的。
農民負擔偏重是一個不爭的事實。這次改革，從中央到地方政府都盡了最大努力，因而責怪稅收是沒有道理的。我們認為，這一問題的根本原因是農業生產力偏低。其次是分攤方式不合理，即稅負全部集中在種植業上，而占總收入近40％的養殖業卻不納稅。因而，如何公平地負擔農業稅收，這是一個不容忽視的問題。
總之，減負固然重要，但根本出路是增收。無論從農民減負，還是加入WTO后農業嚴峻形勢看，我們都要把農民增收、農業增效問題提高到基本農業政策的高度來認識。然而，中國農業社會3000年歷史證明，小生產農業至多解決農民溫飽問題，致富是不可能的。
2.種植業凈收入是指按GDP口徑計算的農業收入，公式為：農業收入=種植業總收入*系數（0.68），這一系數是來自五河縣典型調查。
3.根據安徽省統計年鑒，種植業收入占農業收入（種植業收入+養殖業收入）的比重，1999年為62.18％，2000年為60.60％。
（三）稅費改革也暴露出農業稅收的制度性缺陷
稅費改革解決了農村亂收費問題，也使農業稅制與農業經濟要求不適應矛盾“浮出水面”。這主要表現為：
1.“農業兩稅”并存對農業經濟結構調整起阻礙作用
農業稅制是按照“種什么，繳什么稅”的計劃經濟思路設計的，由“農業兩稅”，即農業稅和農特稅構成。在市場經濟下，這一稅制結構與調整農業結構要求存在著沖突。歙縣財政局反映，面對茶葉供過于求，有些農民想毀去茶園改種其他作物，但對茶園征收農特稅，而對耕地征農業稅，且后者的負擔輕于前者，由于農特稅已納入鄉財政基數，這就勢必因影響鄉鎮利益而成為障礙。
隨著農業市場化的深化，調整種植結構是經常的事。農業稅制的缺陷為：（1）價格競爭已經使特產作物、糧棉作物的收益平均化，而農業稅的特產作物稅負重于糧棉政策起“逆向調節”作用；（2）在整個農業中，種植業處于基礎地位。養殖業不納稅，稅收全部集中于種植業的政策，顯然不利于鞏固種植業的基礎地位；（3）農業結構調整會帶來“農業兩稅”在征管上頻繁調整，不利于鄉鎮財政穩定。（4）即使從征管上看，農業稅按戶征收必須有征收底冊一個鄉有上萬農戶，建立征收底冊工作量本來就大，如果頻繁變更，不但工作量大，而且極易產生漏洞。看來，“種什么，繳什么稅”的思路已經行不通。
第3篇
如何解決農業稅取消后的三農問題
——來自##縣的調查
##縣地處五嶺北麓，瀟水源頭，位于湘、粵、桂三省（區）結合部，是某省省的南大門。全縣總面積====平方公里，其中山區面積===萬畝，耕地面積==萬畝，人平耕地=.==畝，共轄==個鄉鎮，=個林業采育場，===個村（居）委會，總人口==萬。全縣林地面積====多平方公里，活立木蓄積量====萬立方米，森林覆蓋率達==.=%，是一個林農參半的全國重點林業縣之一。
====年，##縣開始全面貫徹實行對農業稅全免的扶農、惠農政策。取消農業稅后，作為一個林農參半的林業大縣，免征農業稅后，農村工作應該怎么管？鄉鎮干部干什么？鄉鎮工作的重心往哪里轉？=月份，我帶領有關人員圍繞這些問題，采取召開座談會、個別走訪、現場查看等形式，在全縣==個鄉鎮的==個村進行了為期==余天的調研。調查顯示，政府取消農業稅后，與之衍生相伴的一些新動向和新問題，需要我們認真對待和加以研究解決。
一、全縣免征農業稅前后的基本情況
免征農業稅前，====年,全縣農民負擔農業稅、三提五統各項集資等稅費總額====.==萬元，人平負擔==.==元，畝平==元，====年農村稅費改革后，農業稅====萬元，按====年底==.=萬農業人口計算，農民人均負擔==.==元，畝平==.=元，較改革前人平減少==.==元，減幅==.==%，畝平減少==.=元，減幅==.=%，====年農業稅全免，總額====余萬元，人平==.==元。
二、農業稅取消后的新氣象
（一）農民負擔有效緩解。免征農業稅后，國家與農民之間分配關系由過去的“多取、少予”開始向“多予、少取”轉變，====年全縣農民人平直接減負==.==元，加上糧食直補資金===萬元，良種補貼===.=萬元，農民人平減負==.=元。全額免征農業稅，杜絕了一切向農民伸手的借口，堵死了向農民搭車收費的路子。調查對象中，均未出現收費現象，基本實現了“零負擔”。
（二）干群關系得到改善。免征農業稅前，鄉村干部強制征收和暴力征收時有發生，干群關系緊張，直接導致了農村非穩定因素的增加。農業稅全免后，職責發生轉變，鄉鎮干部的工作方式也隨之而變。鄉鎮干部在工作形式上，從過去“索取型”向“給予型”轉變；工作職責上，從“任務型”向“服務型”轉變,從過去向農民“要錢、要糧、要命（計生）”的矛盾焦點中解脫出來；群眾關系上，從“油水關系”向“魚水關系”轉變，受到農民的歡迎。==%以上調查對象對免稅后的鄉鎮政府表示滿意。
（三）種糧積極性得到提高。免征農業稅后，加上“中央一號”文件精神的不斷落實，農民種田積極性大大提高。棄田拋荒的少了，復墾耕種的多了；粗放經營的少了，精耕細作的多了；撂荒面積減少了，種田大戶增多了。====年水稻種植==.==萬畝，同比增加=.==萬畝；烤煙種植=.==萬畝，較上年增加====畝。
三、農業稅取消后面臨的新問題
（一）鄉鎮及村組干部的角色轉換尚未及時到位。
=、思想觀念不適應。長期以來，鄉鎮工作的重中之重是收稅，能把稅費收齊就是最大的成績，其他行政職能逐漸弱化。現在沿襲幾千年的“皇糧國稅”取消了，鄉鎮工作==%—==%的工作對象沒有了，鄉鎮工作人員人浮于事的現象更加突出。調查中，==%以上干部認為“農民全部減負，干部如釋重負”、“農民種田不交錢，農村工作何去何從”。免稅后，鄉鎮干部幫助農民抓調整，首先就喪失了動力機制，因為農民收入增長的快慢跟鄉鎮干部尤其是一般干部沒有直接的利益聯系。除計生工作外，鄉鎮干部大都產生了盲目感，對農業稅取消后的工作心里沒底。=、工作方法不適應。隨著農業稅的取消，土地經營權進一步明確，各項政策深入人心，農民的經營主體意識、民主法制意識明顯增強，單純靠行政命令開展工作已沒有了市場和空間，也失去了存在的基礎和意義。涉及到新形勢下如何創新工作方法、推進農業結構調整、搞好公共服務、促進農民增收等問題，==%以上鄉鎮干部表示心里沒底。=、發展思路不適應。農業稅費一直是鄉鎮賴以運轉的財源，農業稅取消后，雖然有基本相當的轉移支付，但轉移支付是一個定數，只能維持鄉鎮基本運轉，根本談不上償還債務、發展公益事業等。農業無稅，鄉鎮財源何來，怎樣發展？這對于長期習慣就農業農村抓農業農村的鄉鎮決策者來說，是最大的難題。有的鄉鎮領導反映說，農業稅取消后，就發展思路角度來講，鄉鎮干部的擔子不輕反重。
（二）鄉、村兩級組織正常運轉更加困難。一是財力大輻減少。免征農業稅后，一般鄉鎮減收==余萬元左右，多的==余萬元，財力缺口大，==%以上的鄉鎮干部誤餐補助和其它津貼無法兌現；村級收入較取消農業稅前平均減少==%左右，每個村的收入包括各級轉移支付平均不足=萬元，只占正常運轉所需支出的==%。調查顯示，全縣僅有==%左右的村組織有收入，其中收入上萬元的村僅占=%，==%左右的村級組織沒有收入。以湘江鄉調查的三個村情況來看，====年總收入=====元，總支出=====元，結余=====元，被迫還舊借款=====元，赤字=====元。二是債務積重難返。免征農業稅前，==%以上的鄉村由于墊稅、村級集體企業虧損、重點建設及招待等諸多因素，致使鄉鎮和村級組織負債現象較為普遍，不堪重負。據不完全統計，全縣鄉、村兩級債務高達====余萬元，其中鄉鎮負債====萬元，村級負債===萬元，平均每個鄉（鎮）在===萬元以上，每個村在====元以上；其中負債最嚴重的沱江鎮累計債務高達===萬元。鄉村債務久拖難解已成為一些地區制約農村經濟發展、影響農村社會穩定的重要因素。三是村干部隊伍難穩定。免征農業稅后，村級唯一的集體收入來源被卡斷，村級資金嚴重不足，各村正常支出難以保證。全縣村干部年平均工資不足====元，==%的村干部表示每年招待鄉里干部的開支就不止====元，村干部成了“倒貼”干部，工作積極性嚴重受挫。湘江鄉村民小組長在取消農業稅前人均年發放===—===元，免征農業稅后由于經費緊張已取消。四是農業稅征收遺留問題多。過去在農業稅征繳過程中迫于“雙過半”和“結硬帳”，鄉鎮、村級組織通過借、墊等辦法完成任務，有的向銀行貸款，有的用鄉村干部的工資墊付，目前全縣農業稅尾欠仍有====萬元不能收繳到位，平均每個鄉鎮==萬元左右，致使鄉、村債務難以化解，鄉、村干部陷入兩難境地。鄉村償債壓力很大，且因為==%以上是貸款，考慮到利息等因素，債務有上升的趨勢。五是農民土地矛盾糾紛增多。由于取消農業稅，土地收益增值，一些地方出現了農民爭田要地的現象，由于國家土地承包政策明確規定“土地一定==年不變”，也使部分農戶人多地少的矛盾日益突出。部分農村人平占地懸殊竟在=倍以上。農村土地二輪承包的遺留問題日漸顯露，農戶之間因界端不詳、面積不實、權屬不明產生矛盾，一些原來已退田的農戶又要求收回土地自己耕種，少數村將閑置地集中租賃給種田大戶或外來戶經營，農民現在又要求發包到戶或提高租賃費或重新分配。六是公益事業開展困難。免征農業稅前，村級集體收入主要來源是農業稅附加。免稅后，村級的道路維修、塘壩溝渠修整、學校建設等村級公益事業的資金來源驟減，由于資金短缺，農村開展的“一事一議”存在“有事不議，有事難議，議而不決，決而不行”的現象，加上外出務工人員增多導致的投工投勞不足，造成村級公益事業幾乎處于停滯狀態。
（三）農資上漲，免征農業稅后農民增收不樂觀。調查表明，化肥等農用物資價格上漲，生產成本“水漲船高”，直接影響農民增收。以沱江鎮山口鋪村==組農戶饒家杰為例，====年發現化肥等各項費用明顯上漲，購買同樣的化肥平均每畝上漲==元，農藥平均每畝上漲==.=元，翻耕、抗旱抽水費每畝上漲==元，地膜、農具等其他物資價格全面漲價。同樣的一畝耕地面積所需的農資費用，比上年漲價就超出===元。因此，因漲價而超出的各項費用高出了農業稅免稅額。調查中，有的村民埋怨說：“上面在騙我們，免了農業稅，每年我們要出更多的錢（購買農資）”。
（四）取消農業稅對林區發展意義不大，林農返貧未能得到扼制，林農區的經濟差距日益加大。“三林”問題是“三農”問題的重要組成部分，由于林區水田面積少，種田方面的農業稅本來就不多，免除農業稅政策并沒有給林農帶來多大的實際意義，國家的扶農、惠農政策為提高農民的種糧積極性，致使糧食價格高位運行，加上自然條件限制、林業保護性政策不到位、林業稅費居高不下、部分惠林政策被取消、現行的惠農政策不能充分享受等因素，致使林農返貧更加嚴重，林區與純農區的經濟差距進一步拉大。主要表現在三個方面：一是糧食嚴重不足，吃飯問題仍然沒有解決。林區耕地少，人均水田=.==畝，糧食直補政策人均實得僅=.=元。相反由于國家采取糧食收購保護價政策，主要靠買米度日的林農為此每年人均增支購糧款在===元以上。====年以前林農每年自產糧====.=萬公斤、林區平價定銷糧===.==萬公斤、造林撫育補助糧===萬公斤，三項====.==萬公斤，人均年口糧達===公斤，吃飯問題已經解決。====年以后，林區平價定銷糧、造林撫育補助糧被取消，林農吃自產糧和市場購糧。====年===個林業村自產糧===萬公斤，人均===公斤，比====年人均減少===公斤，人均年缺糧=個半月。吃“三夾飯”（包谷、紅薯條、大米合煮）的現象重新反彈。二是經濟來源單一，收入仍然較低。林農基本靠木材采伐銷售為生，====前人年均木材指標=至=.=立方米，由于木材徑大質高，木材銷售價高，林農人均實得===至===元。====年后，采伐指標逐年減少，人年均=.=至=立方米，加之木材市場疲軟，銷售價降低，兼之受山高路遠、交通不便的影響，扣除一定的運輸成本和上交的稅費及勞務開支后，林農人均實得僅有===至===元，比====年人均減少===至===元。加上國家實行生態公益林建設和木材限額采伐等林業政策，林農從生態公益林中所得補助僅為=元/畝（扣除管護費，實得=.=元/畝）。且由于生態公益林的劃分，導致林農對林木和林地缺少了經營自，祖祖輩輩沿襲下來的“砍一輪樹種三年土，解決三年雜糧”的生產生活門路也沒有了。霧江鄉龍虎村謝沖小組共有林地====余畝，其中====畝被劃為公益林，此后，該小組幾無樹可伐，全組===多人每年僅靠國家按=.=元/畝實得的=====多元補償度日，人均不足==元。據統計，====年全縣林農人均可支配收入===元，其中水口鎮僅為===元。目前林區現有貧困戶=====戶，貧困和低收入人口=====人，占全縣貧困和低收入人口的==.=%。三是基礎設施差，發展仍然缺乏后勁。目前林區==個組未通電，===個村未通電話，==個村未通公路，===個組未通小四輪、板車路。由于交通不便，林農每年支付木材陸運費===多萬元，買米交通費===多萬元，人均增支===多元。====年，林區有過伐組===個，占==.=%，這些村組由于無樹可伐收入銳減。由于林農用于吃糧、購買生活必需品的支出占收入的==%以上，致使林農發展生產投入嚴重后勁不足。
三、對策和建議：
（一）積極反映“三林”問題、呼吁國家調整現行有關林業政策。（=）建議恢復已經取消，但實踐證明行之有效的林糧掛鉤、造林補助等林業優惠政策。這對調動林農營林積極性，保障林農基本口糧，維護林區林政和社會秩序意義重大。（=）制定調整有關林業政策。建議對林農實行“一取消、一補償、一補貼”政策。一是取消育林基金，讓林農直接在林木交易中增加收入。同時，對因取消育林基金后給地方政府減少的收入缺口由中央和省級財政予以彌補。二是建立生態公益林補償機制。對現有公益林的林木資源進行價值評估，實行一次性補償或分期補償。對絕大部分山林劃為公益林、耕地嚴重不足、生存條件特別困難的林農，實行生態移民，將公益林木補償費和林地征用費一次性補償到位。公益林林地的補償標準應基本上按照市場機制確定，以不低于每畝林地每年能為林農產生的經濟收入為參照進行補償。改變現行補償（=元/畝）過低的狀況。三是建立對林農實行生態直接補貼機制。參照種糧直補政策，可根據林木采伐指標或造林撫育面積，對林農進行糧食補助。（=）配套完善有關林業政策。為了確保政策落實，建議從水力發電、森林旅游、消耗森林資源的企業、排放污廢物破壞生態的部門、企業和個人收取生態資源稅，作為對生態營造、管理、保護的經濟補償，使生態資源補償有穩定的資金來源。建議對林業實行長期限、低利息的信貸扶持政策，并給予一定的財政貼息；對被劃定為國家生態公益林的營林貸款實行減免或掛帳停息政策；在明晰林業產權的基礎上，實行林木、林地資產抵押的金融扶持林業政策；加大對林區縣鄉鎮的轉移支付力度，推進林區健康穩步發展。
（二）不斷加快配套改革步伐，深化調整和完善涉農政策。
=、進一步推進縣鄉機構改革，精簡機構和人員。根據中央機構改革方案及省里的要求，各個鄉鎮將分流=/=—=/=的富余人員。因此，必須大力推進機構改革。（=）要撤并機構。科學設置鄉鎮機構，并實行黨政領導交叉任職，要改革村組機構，大量精簡村組干部，實行聯組合片，由村干部兼任片長。（=）要分流人員。下大力氣清退編外人員，壓縮在編人員，解決好富余人員的出路。一是鼓勵鄉鎮干部帶薪帶職離崗發展經濟；二是選派鄉鎮干部到村組任實職；三是對==歲以下，沒有達到大專以上文憑的鄉鎮干部實行脫產輪訓，學習培訓期間工資不變，培訓費用自理。
=、進一步加強農資市場管理，還利于農民。同時嚴厲打擊假冒偽劣農資產品，確保農民利益不受侵害。政府要繼續加大對農業的投入，特別是科技投入，提高科技含量，幫助農民科學種田，提高產量，增加收入。要鼓勵和促進農資生產企業開發高效、高能、價優的農資產品投入市場，盡可能地滿足農民的需要，使農民既能增加產量，更能增加收入，實現農資企業與農民雙贏的效果。同時，政府要引導農民改變產業結構，種植優良品種，提高農產品檔次，提高耕地的綜合效益；引導農民廣泛使用有機土雜肥，這樣既能改良土壤結構，又能降低農業投入的成本，還能減少農村因自身環境污染給農業生產、生活帶來的損失。
=、進一步健全農村土地流轉制度，依法完善二輪延包等土地流轉方式。隨著農業稅的取消和國家各項補貼政策的出臺，土地問題逐漸凸顯為農村的突出問題，更顯示出穩定和完善農村土地承包關系的極端重要性。針對農村土地承包發生的新情況和農民在土地流轉中出現的新問題，要用活用足黨的農村政策，努力化解國家土地政策與土地承包現狀之間的矛盾，及時依法完善二輪延包，調處各類土地糾紛，簽訂承包合同，頒發經營權證，做到“四至”清楚，權屬明確，依法保障農民對土地的承包權、經營權和收益權。同時，對農民在拋荒地重新耕種的，要合理引導，做到有序開發，不得亂砍濫伐、過度復墾。對長期外出務工農民的承包地在保障其承包經營權的前提下，引導其通過代耕代種、轉包、租賃等方式流轉到人多地少的農戶。對外來經營業主以協議方式開發村集體空地，也應通過其它承包方式保障其經營權，采取土地使用權入股、有償轉讓等形式，既保護承租者的合法權利，又適當考慮農民的既得利益。
（三）進一步搞好鄉鎮職能的重新定位，轉移工作重心。
農業稅免征僅僅是“少取”，鄉鎮應該在“增收”和“多予”上對農民給予更多關注，主要職能應是發展經濟、加強社會管理、提供公共服務和維護社會穩定，工作重心由就農業抓農業向以工帶農、以工促農轉變，突出抓好農副產品加工業。一是要履行引導農民入市的職能。鼓勵發展以農民為主體的農產品銷售隊伍，推動農業產業化健康發展。二是要履行發展農村公益事業的職能。鄉鎮要花大力氣制定出操作性強的農村建設規劃，并認真付諸實施，探索多種途徑發展農村公益事業，引導農民自愿協商投工投勞，大力加強農田水利、鄉村道路等基礎設施建設，增強農業抗災能力，徹底改變農村臟、亂、散、差的舊面貌。三是要履行引導生產發展的職能。鄉鎮政府要引導村組干部轉變觀念，為農民解除后顧之憂。當前，農民最盼的是快富，最缺的是資金、技術和信息。可采取選派鄉鎮干部到村組任實職，或鄉鎮干部身份和工資福利待遇不變，由鄉鎮派駐企業服務、引導外出務工、參與支農中介服務組織等形式直接參與經濟活動。四是要履行維護社會穩定的職能。預防和打擊違法犯罪，及時調處各類矛盾糾紛，營造安全、文明、和諧的社會環境。
（四）進一步創新管理方式，由領導管理向指導服務轉變。目前，鄉鎮傳統的管理模式和干部考核機制仍占據主導地位，從上到下，對各級政府的管理模式仍是沿用計劃經濟的辦法，用行政命令的手段，把各種經濟指標（財政稅收任務、招商引資）和社會指標由上而下，層層分解，把完成任務和政績、考核以及經濟收益掛鉤，帶有很強的行政強制性。做好新形勢下的鄉鎮工作，要求鄉鎮干部必須對我國目前農業農村經濟乃至整個國民經濟發展的階段性特征有較深的理解和把握，以便更深入、更全面地理解黨在農村的各項政策的重大意義。一定要使鄉鎮干部認識到，取消農業稅的真正內涵不僅僅是減輕農民負擔，而是調整國民收入再分配格局。我國現在總體上已到了工業反哺農業，以工促農的發展階段，實行包括取消農業稅在內的各項惠農政策，強化農業的基礎地位是經濟發展規律的必然要求，勢在必行。鄉鎮干部必須順應形勢發展的要求，轉變觀念，調整心態，主動由領導管理向指導服務轉變，甘當公仆，積極服務廣大農民，帶領群眾致富，發展農村經濟。
