現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制范文
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第1篇
城鄉(xiāng)一體化管理成為必然趨勢(shì)
城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的一個(gè)基本走向，也是一種必然趨勢(shì)。然而，對(duì)城鎮(zhèn)化的理解，則需要超越傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的范疇。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式主要是人口向城鎮(zhèn)的聚集，伴隨著城鎮(zhèn)的發(fā)展，農(nóng)村走向衰落和終結(jié)。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的關(guān)鍵目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，而不是僅僅依靠大城市或小城鎮(zhèn)的發(fā)展。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標(biāo)，需要解決的關(guān)鍵問(wèn)題就是城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別和城鄉(xiāng)分治的格局。而導(dǎo)致這些問(wèn)題產(chǎn)生的主要根源在制度安排，所以新型城鎮(zhèn)化的主要途徑是要通過(guò)制度創(chuàng)新，逐步消除城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機(jī)制障礙。
目前鄉(xiāng)村社會(huì)治理的基本制度為村民自治，這一制度是在1982年《村民委員會(huì)組織法》頒布實(shí)施后逐步在全國(guó)農(nóng)村推進(jìn)，并得以不斷完善。某種意義上說(shuō)，村民自治制度是繼制解體后鄉(xiāng)村治理模式的一次重大改革創(chuàng)新。村民自治制度發(fā)展至今，無(wú)論在廣度還是深度上都已經(jīng)取得了巨大進(jìn)步，因而也成為當(dāng)前政府農(nóng)村工作的一項(xiàng)基本政策，也是農(nóng)村的一項(xiàng)基本社會(huì)管理體制。
村民自治在擴(kuò)大農(nóng)村基層民主、組織鄉(xiāng)村社會(huì)建設(shè)等方面，發(fā)揮了積極作用。但不容忽視的是，現(xiàn)有的村民自治制度是在城鄉(xiāng)分治的二元體制框架下設(shè)計(jì)的。從該制度的法理內(nèi)容來(lái)看，村民自治主要是為了達(dá)到村民的“自我管理、自我教育和自我服務(wù)”。而從制度實(shí)施的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，村民自治實(shí)際上在執(zhí)行著管理鄉(xiāng)村基層社會(huì)經(jīng)濟(jì)的職能。一方面村委會(huì)在村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)和集體產(chǎn)權(quán)管理中發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)功能，另一方面又承擔(dān)著村級(jí)公共事務(wù)管理的職能。然而，由于村并沒(méi)有獨(dú)立的財(cái)政來(lái)源，所以無(wú)法實(shí)現(xiàn)真正的村自治。要讓城鎮(zhèn)化的推進(jìn)與農(nóng)村發(fā)展協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來(lái)，就需要在城鄉(xiāng)一體化的框架下進(jìn)一步改革和完善村民自治制度，也就是將村民自治納入到城鄉(xiāng)一體化的公共管理和社會(huì)管理體系之中。
首先，目前村民自治組織所承擔(dān)的基層公共管理的功能需要納入統(tǒng)一的公共管理體制之中。在地市一級(jí)的行政轄區(qū)內(nèi)，按照城鄉(xiāng)一體化和基本民生公共服務(wù)均等化的原則，統(tǒng)一配置交通、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、水利、環(huán)境等公共基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)，并實(shí)施統(tǒng)一管理。打破城市與農(nóng)村分離的財(cái)政體系，將農(nóng)村公共領(lǐng)域里各項(xiàng)投入，編入到城鄉(xiāng)一體的公共財(cái)政預(yù)算體系之中。對(duì)于偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)農(nóng)村，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)及公共管理的支出，可由地方政府申報(bào)中央財(cái)政資金的扶持。
其次，改革農(nóng)村土地制度和集體產(chǎn)權(quán)制度，讓村民自治組織逐步退出管理村集體土地和村級(jí)經(jīng)濟(jì)。為了深化村民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的獨(dú)立自主性，避免因集體產(chǎn)權(quán)模糊而引發(fā)和激化農(nóng)村社會(huì)矛盾，鄉(xiāng)村在經(jīng)濟(jì)管理方面必須推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)的確權(quán)改革，也就是對(duì)農(nóng)村集體土地或其它集體產(chǎn)權(quán)加以細(xì)化，將具體權(quán)責(zé)范圍明晰到農(nóng)民個(gè)體之上。并通過(guò)制度創(chuàng)新建立起集體產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制，使農(nóng)民個(gè)體的產(chǎn)權(quán)收益更加明確。
此外，按照城鄉(xiāng)一體化方式，建設(shè)和完善鄉(xiāng)村基層社會(huì)生活領(lǐng)域里的村民自治。農(nóng)村的村民自治組織建設(shè)可以參照城市居委會(huì)建設(shè)模式，由村民直接選舉，組織的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)納入到統(tǒng)一的財(cái)政支出之中，以確保村民自治得以普遍地、統(tǒng)一地、正常地運(yùn)行。與此同時(shí)，村民委員會(huì)主要致力于服務(wù)村民生活。
將村民自治作為城鄉(xiāng)一體化社會(huì)管理體制的組成部分去加以發(fā)展和完善，是新型城鎮(zhèn)化的必然要求，也可以說(shuō)是新形勢(shì)下農(nóng)村發(fā)展的必然趨勢(shì)。作為一項(xiàng)制度改革與創(chuàng)新，城鄉(xiāng)一體化社會(huì)管理體制將為城鄉(xiāng)均衡、和諧發(fā)展提供制度保障。當(dāng)前農(nóng)村與城市之間最突出的差別問(wèn)題就是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)及其它社會(huì)生活條件的落后，而要徹底改變這種局面，僅僅靠農(nóng)民自我建設(shè)和中央支農(nóng)資金支持，其效率很有限。
作為生活方式的村民自治
新型城鎮(zhèn)化也是社會(huì)生活方式現(xiàn)代化的過(guò)程，在這一過(guò)程中，社會(huì)生活領(lǐng)域的重要變遷集中體現(xiàn)在社會(huì)生活的民主化。所謂社會(huì)生活的民主化，實(shí)際上也就是村民自治制度的核心內(nèi)容—“四個(gè)民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。
自治是社會(huì)生活的基本屬性和特征之一，自治并不等同于民主。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)也有自治，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自治通常是在鄉(xiāng)村精英如族長(zhǎng)和宗教權(quán)威的主導(dǎo)下運(yùn)行的，此種自治雖保證了村莊的相對(duì)獨(dú)立性，但其實(shí)并未實(shí)現(xiàn)村民的自主性，而且也因過(guò)于強(qiáng)調(diào)村莊內(nèi)部自治導(dǎo)致村莊封閉性增強(qiáng)。新型城鎮(zhèn)化背景下的村民自治，自然需要從傳統(tǒng)自治向現(xiàn)代自治轉(zhuǎn)型，與現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)生活方式保持一致。鄉(xiāng)村是人類居住和生活的重要場(chǎng)域，伴隨著社會(huì)變遷發(fā)展與城市化，一部分鄉(xiāng)村人口遷移至城鎮(zhèn)居住和生活。從遷移理論來(lái)看，人們從鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)的遷移行為，主要受兩種力量的作用：一是鄉(xiāng)村的推力作用，二是城鎮(zhèn)的拉力作用。推力作用機(jī)制就是鄉(xiāng)村中影響人們社會(huì)生活的不利條件或因素，拉力作用機(jī)制主要是城市優(yōu)越于鄉(xiāng)村的社會(huì)條件及因素。不過(guò)，從人類社會(huì)城鎮(zhèn)化的整個(gè)過(guò)程來(lái)看，城鎮(zhèn)化并不只是鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)的遷移和聚集。城鎮(zhèn)化同樣還包括鄉(xiāng)村的城鎮(zhèn)化，而鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化實(shí)際上就是鄉(xiāng)村社會(huì)生活方式的城市化與現(xiàn)代化。
鄉(xiāng)村社會(huì)生活方式的城鎮(zhèn)化，既需要有鄉(xiāng)村生活物質(zhì)環(huán)境和條件的改善，同時(shí)也需要營(yíng)造現(xiàn)代的人文環(huán)境，即農(nóng)村居民社會(huì)生活的民主化。民主化是社會(huì)生活領(lǐng)域的本質(zhì)特征和要求，因?yàn)樵谏钪校哂凶灾餍缘膫€(gè)體完全能夠支配而且應(yīng)該由個(gè)人來(lái)支配其自身的生活性事務(wù)，所以自主選擇、自我管理、民主決策、民主監(jiān)督在鄉(xiāng)村基層社會(huì)生活中，不僅是可能的，而且非常重要。
作為鄉(xiāng)村民主化的社會(huì)生活方式，村民自治就是要不斷推進(jìn)和完善基層社會(huì)生活領(lǐng)域的民主。首先，通過(guò)民主選舉選擇出多數(shù)村民所信任的村委會(huì)成員，由村民直接選舉出來(lái)的基層組織，主要職能就是組織協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村基層社會(huì)生活及社會(huì)秩序，即為不斷改善鄉(xiāng)村社會(huì)生活環(huán)境而服務(wù)。推進(jìn)鄉(xiāng)村基層民主選舉，其重要意義還在于在基層社會(huì)形成民主生活的社會(huì)風(fēng)尚，為社會(huì)主義民主政治建設(shè)奠定社會(huì)基礎(chǔ)。讓廣大村民參與到與其生活相關(guān)的基層選舉之中，可以培養(yǎng)人們的民主精神、民主意識(shí)和民主作風(fēng)，從而在鄉(xiāng)村社會(huì)生活領(lǐng)域形成民主化的風(fēng)尚和環(huán)境。其次，村民自治中的民主決策也將主要在社會(huì)生活領(lǐng)域得以體現(xiàn)，即鄉(xiāng)村居民可以自主地選擇自己的生活方式、對(duì)自己生活中的事務(wù)能夠自主決策、能參與村莊內(nèi)部生活中的共同事務(wù)的決策。村民自治組織的形成應(yīng)該是為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)提供制度和組織保障，而不是讓村委會(huì)來(lái)實(shí)現(xiàn)自治。因而民主決策不能局限在村民自治組織之中，而需要拓展為一項(xiàng)基本原則和制度，這一原則和制度就是要促進(jìn)村民個(gè)人獨(dú)立自主地支配自己的合法權(quán)益和獨(dú)立自主做出自己的合法行為選擇。當(dāng)村莊成為人們自主生活的社會(huì)空間時(shí)，一方面廣大村民的個(gè)體能動(dòng)性、創(chuàng)造性和積極性會(huì)被調(diào)動(dòng)起來(lái)、激發(fā)起來(lái)，為鄉(xiāng)村發(fā)展提供動(dòng)力來(lái)源。另一方面，村民在社會(huì)生活中民主決策范圍的不斷拓展，也將促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)的進(jìn)一步開(kāi)放。只有當(dāng)村民獨(dú)立自主支配其生產(chǎn)要素或資源配置時(shí)，農(nóng)村的要素市場(chǎng)才能發(fā)育、發(fā)展起來(lái)；只有農(nóng)村市場(chǎng)發(fā)展起來(lái)了，農(nóng)村才會(huì)進(jìn)一步開(kāi)放；農(nóng)村只有走向開(kāi)放，才會(huì)有新鮮的“血液”進(jìn)入農(nóng)村，農(nóng)村才會(huì)獲得新的發(fā)展機(jī)遇。
未來(lái)村民自治中的民主管理將主要是鄉(xiāng)村基層社會(huì)管理的民主化。由于村莊主要是社會(huì)生活的空間而不是政治單位或行政單位，因而村民自治的民主管理應(yīng)該走向社會(huì)管理領(lǐng)域，即鄉(xiāng)村民主管理的范圍主要在社會(huì)性事務(wù)或生活性事務(wù)之內(nèi)。目前村民自治的一個(gè)突出問(wèn)題就在于政社不分、公共管理與社會(huì)管理不分。制度設(shè)計(jì)賦予村民自治過(guò)多且模糊的功能，致使鄉(xiāng)村基層政權(quán)建設(shè)與社會(huì)建設(shè)、公共管理與社會(huì)管理混同在一起，由此影響到村民自治的社會(huì)效益。如果讓村民自治回歸到民主管理鄉(xiāng)村基層社會(huì)的生活性事務(wù)，其職能也就走向?qū)ｉT(mén)化、單一化，村民自治組織的權(quán)責(zé)會(huì)更加對(duì)稱、更加明晰，有利于其在基層社會(huì)生活民主化建設(shè)過(guò)程中發(fā)揮更加有效、更為積極的功能。
作為一種生活方式的村民自治，民主監(jiān)督的內(nèi)容主要表現(xiàn)為村民在平常生活中的自我教育、自我監(jiān)督，而且民主監(jiān)督主要是在村莊及村民內(nèi)部對(duì)共同生活的事務(wù)和社會(huì)行為的相互監(jiān)督。由于當(dāng)前的村民自治組織承擔(dān)著管理集體土地和集體產(chǎn)權(quán)收益的職能，以及組織和管理村級(jí)經(jīng)濟(jì)的功能，所以村民自治的民主監(jiān)督主要是針對(duì)村委會(huì)的，即村民對(duì)自治組織的監(jiān)督。村民之所以要對(duì)村委會(huì)實(shí)行監(jiān)督，村委會(huì)之所以要公開(kāi)村務(wù)接受監(jiān)督，在一定意義上表明村級(jí)自治組織擁有了較大權(quán)力，成為一種類似權(quán)力機(jī)關(guān)的組織，而與法律所界定的群眾性自治組織不相一致。所以，當(dāng)村民自治組織逐步去權(quán)力化，村民就不需要花費(fèi)大量的精力去監(jiān)督村委會(huì)，村委會(huì)也就可以真正代表村民履行社會(huì)監(jiān)督職責(zé)，在構(gòu)建基層良好社會(huì)風(fēng)尚、解決社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)秩序中發(fā)揮更為積極的功能。
作為一種現(xiàn)代生活方式，村民自治需要通過(guò)相互監(jiān)督和行為自律來(lái)達(dá)到生活的理性化，并由此協(xié)調(diào)個(gè)人與社會(huì)的關(guān)系。村民自治一方面使個(gè)體的自主性和能動(dòng)性大大提高，與此同時(shí)也就需要提高個(gè)體的社會(huì)性，以使社會(huì)關(guān)系得以協(xié)調(diào)。個(gè)體社會(huì)性的提高必須通過(guò)法律及規(guī)范來(lái)規(guī)制個(gè)體的行為選擇，并通過(guò)社會(huì)監(jiān)督機(jī)制促使個(gè)人遵循法律和規(guī)范。由于村民自治組織是廣大村民直接民主選舉產(chǎn)生的群眾性組織，能很好地反映和代表村民意見(jiàn)，因而充分發(fā)揮其對(duì)基層違法違規(guī)行為的監(jiān)督和教育功能，將有助于構(gòu)建和諧的基層社會(huì)。
走向社區(qū)建設(shè)
在新型城鎮(zhèn)化及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過(guò)程中，鄉(xiāng)村將依然是居民居住和生活的重要社會(huì)空間，鄉(xiāng)村的變遷與發(fā)展將主要體現(xiàn)為村莊的社會(huì)生活環(huán)境越來(lái)越接近于、越來(lái)越類似于城鎮(zhèn)社區(qū)生活環(huán)境。要達(dá)到這一目標(biāo)，鄉(xiāng)村在社會(huì)管理上就需要朝著社區(qū)建設(shè)與管理的方向發(fā)展，也就是說(shuō)，作為鄉(xiāng)村治理的基本制度—村民自治要走向社區(qū)建設(shè)，與社區(qū)管理統(tǒng)一起來(lái)。
在社會(huì)學(xué)意義上，傳統(tǒng)的村落盡管也屬于一種社區(qū)，嚴(yán)格地說(shuō)是一種社會(huì)生活共同體（community），這一共同體主要是基于血緣和地緣而形成的，即具有一定親屬關(guān)系的和長(zhǎng)期居住生活在共同場(chǎng)域的居民而構(gòu)成的社會(huì)共同體。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社區(qū)的存在和維續(xù)主要依靠熟悉的社會(huì)關(guān)系紐帶、禮俗規(guī)范以及認(rèn)同邊界，因而容易在村莊內(nèi)部形成自治格局，但同時(shí)也容易使社區(qū)封閉起來(lái)。現(xiàn)代意義的鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)則是在開(kāi)放的社會(huì)推進(jìn)社會(huì)生活共同體的建設(shè)，即在不同社會(huì)關(guān)系的個(gè)體及群體之間建構(gòu)社會(huì)共識(shí)、規(guī)范和秩序。
從發(fā)展的角度看，更好地治理鄉(xiāng)村社會(huì)生活空間，關(guān)鍵是要解決制約鄉(xiāng)村發(fā)展的三個(gè)問(wèn)題：一是村莊的封閉性，二是鄉(xiāng)村人口的單向外流，三是鄉(xiāng)村發(fā)展的可持續(xù)性。就目前的村民自治狀況而言，難以解決這三個(gè)基本問(wèn)題，甚至有些自治策略和措施，雖對(duì)擴(kuò)大鄉(xiāng)村基層民主有促進(jìn)作用，但對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展問(wèn)題還可能具有強(qiáng)化和固化作用。因此，村民自治制度必須與時(shí)俱進(jìn)，不斷地根據(jù)鄉(xiāng)村發(fā)展的實(shí)際深化改革和創(chuàng)新。
首先，村莊的封閉性使得鄉(xiāng)村發(fā)展只能按照自然循環(huán)的方式發(fā)展，即通過(guò)村莊內(nèi)部人口一代一代地自然更替，維持著鄉(xiāng)村的存續(xù)。由于封閉的鄉(xiāng)村難以讓新生力量進(jìn)入，因而鄉(xiāng)村發(fā)展最多不過(guò)是村莊內(nèi)部面貌的更新，而難以與社會(huì)轉(zhuǎn)型保持協(xié)調(diào)。未來(lái)的村民自治需要改變鄉(xiāng)村治理策略和治理模式。具體而言，就是村民自治必須超越傳統(tǒng)村莊自治理念，走向現(xiàn)代社區(qū)建設(shè)。通過(guò)鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)，一方面可以發(fā)揮基層社會(huì)力量更好建設(shè)和管理鄉(xiāng)村社會(huì)；另一方面在新的生活共同體構(gòu)建過(guò)程中促進(jìn)鄉(xiāng)村與外部世界的聯(lián)系，讓更為廣泛的社會(huì)力量參與到鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展之中，從而可以把鄉(xiāng)村建設(shè)成與城市社區(qū)相類似的社會(huì)生活空間。
其次，鄉(xiāng)村人口的單向外流，導(dǎo)致鄉(xiāng)村建設(shè)與發(fā)展的基礎(chǔ)越來(lái)越不穩(wěn)定、發(fā)展的后勁越來(lái)越匱乏，由此也可能導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)逐步走向衰落，乃至有大量的村莊因此而走向終結(jié)。盡管在城鎮(zhèn)化的大背景下，鄉(xiāng)村人口的外流是一種趨勢(shì)，流動(dòng)也是農(nóng)民的自主選擇，但這并不意味著有些村莊的衰落和終結(jié)是理所當(dāng)然的結(jié)局。鄉(xiāng)村人口向外凈流出的格局是在二元體制和二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)下發(fā)生的，由于城鎮(zhèn)生產(chǎn)和生活方式已走向現(xiàn)代化，而鄉(xiāng)村的生產(chǎn)與生活方式依然維持在傳統(tǒng)落后的狀態(tài)，農(nóng)民自然會(huì)不斷地走出鄉(xiāng)村、流向城市。如果城鄉(xiāng)差別過(guò)大、城鄉(xiāng)二元體制存在，這種鄉(xiāng)村人口凈外流的問(wèn)題就難以得到真正解決。因此，要緩解和改善目前鄉(xiāng)村單向外流局面，必須要滿足兩個(gè)基本條件：一是鄉(xiāng)村社區(qū)得以更好的建設(shè)與發(fā)展，鄉(xiāng)村社區(qū)生活方式同樣達(dá)到現(xiàn)代化水平；二是鄉(xiāng)村社會(huì)是充分開(kāi)放的，即鄉(xiāng)村市場(chǎng)必須充分發(fā)展。要讓村落社區(qū)不僅發(fā)展成為“本村人”共同生活的社會(huì)空間，更是市場(chǎng)共同體的組成部分。
再次，無(wú)論是新農(nóng)村建設(shè)還是城鎮(zhèn)化，其共同目標(biāo)都是促進(jìn)發(fā)展，其中自然也包括鄉(xiāng)村的發(fā)展。如果只有城市擴(kuò)張和發(fā)展，而鄉(xiāng)村不斷走向衰落和終結(jié)，那么這一發(fā)展過(guò)程很難說(shuō)是協(xié)調(diào)的和良性的發(fā)展。加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)將是解決鄉(xiāng)村發(fā)展的持續(xù)性問(wèn)題的重要途徑之一，也是村民自治的大趨勢(shì)。農(nóng)村社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展必須有相應(yīng)的社會(huì)管理體制作保障，在現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化的大背景下，必須改革現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)管理體制，即把村民自治的鄉(xiāng)村社會(huì)管理轉(zhuǎn)向新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，主要就是按照城鄉(xiāng)一體化的原則來(lái)建設(shè)和管理鄉(xiāng)村社會(huì)，即參照現(xiàn)代城市的社會(huì)管理體系和模式來(lái)管理和發(fā)展鄉(xiāng)村社會(huì)。目前城市社會(huì)的基層管理體制已基本從居委會(huì)管理體制轉(zhuǎn)向社區(qū)管理，社區(qū)建設(shè)與管理體制實(shí)現(xiàn)了基層社會(huì)管理的專門(mén)化和社會(huì)化，大大提高了社區(qū)社會(huì)服務(wù)和社會(huì)管理的效率，對(duì)促進(jìn)社區(qū)生活環(huán)境的改善起到積極作用。同樣，在農(nóng)村推進(jìn)村民自治向農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與管理的轉(zhuǎn)變，也將會(huì)提高農(nóng)村社會(huì)管理的效率，對(duì)不斷改善農(nóng)村社會(huì)生活環(huán)境發(fā)揮重要推動(dòng)作用。伴隨著新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的推進(jìn)，鄉(xiāng)村作為一種新的社會(huì)生活共同體也就會(huì)得以持續(xù)地發(fā)展。
新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是城鎮(zhèn)化背景下鄉(xiāng)村自治的理想選擇，通過(guò)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，可以更好地改變?nèi)藗児逃械某青l(xiāng)差別觀念，形成城鄉(xiāng)融合與一體化的新理念，樹(shù)立建設(shè)新農(nóng)村的信心，重新構(gòu)建鄉(xiāng)村社會(huì)認(rèn)同體系。此外，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)在于建立起新型的基層社會(huì)管理體系，通過(guò)新的社區(qū)管理模式，使鄉(xiāng)村得以更好地建設(shè)與發(fā)展。由此打破傳統(tǒng)村落邊界的封閉以及舊體制的束縛，把鄉(xiāng)村建設(shè)成為一個(gè)更加開(kāi)放、更有活力的新型社會(huì)生活共同體。
第2篇
關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)村;鄉(xiāng)村治理模式;行政管理;轉(zhuǎn)變
中圖分類號(hào):F303 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1003-4161(2012)04-0109-04
我國(guó)的鄉(xiāng)村治理模式是建立在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的,隨著城市化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展及市場(chǎng)化的逐步推進(jìn),傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式已經(jīng)不能適應(yīng),轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村治理模式已成為鄉(xiāng)村發(fā)展繁榮的當(dāng)務(wù)之急。筆者不辭淺陋,現(xiàn)對(duì)此問(wèn)題略陳管見(jiàn)。
一、新形勢(shì)下我國(guó)鄉(xiāng)村治理模式面臨轉(zhuǎn)型的迫切任務(wù)
我國(guó)古代社會(huì)皇權(quán)不下縣,縣以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社實(shí)行鄉(xiāng)紳自治、宗族自治。這種鄉(xiāng)村治理模式適應(yīng)自給自足的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)模式的需要,成本低而且高效。建國(guó)后,出于建立蘇聯(lián)式計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的目的,伴隨著社會(huì)主義改造、,我國(guó)建立了政社合一、權(quán)力高度集中的體制。這種體制在集中力量辦大事方面具有優(yōu)勢(shì),在修建農(nóng)田水利設(shè)施、整修田地、修建道路方面發(fā)揮了巨大作用,但鄉(xiāng)村居民的自主性、創(chuàng)造性卻受到了極大限制,嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,在改革開(kāi)放后逐步退出了歷史舞臺(tái)。改革開(kāi)放三十年多年來(lái),我國(guó)的鄉(xiāng)村治理模式、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)體制經(jīng)過(guò)改革,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)代替,確立了家庭聯(lián)合生產(chǎn)的承包責(zé)任制,建立了明確的產(chǎn)權(quán)制度和集體所有、共同發(fā)展的合作制。在此過(guò)程中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為我國(guó)的基層行政機(jī)關(guān),鄉(xiāng)以下則用村委會(huì)和村民小組代替了時(shí)期的生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì),實(shí)行村民自治。這種鄉(xiāng)村治理模式基本適應(yīng)鄉(xiāng)村主要進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的鄉(xiāng)村情狀,但隨著城市化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展及市場(chǎng)化的逐步推進(jìn),鄉(xiāng)村不僅已與城市結(jié)成密切相關(guān)的共同體,而且本身也日益城鎮(zhèn)化,傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的地位日益降低,現(xiàn)代農(nóng)業(yè)蓬勃發(fā)展,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化迅速推進(jìn),從事工商業(yè)的人越來(lái)越多,已成農(nóng)民主要的收入來(lái)源,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也異軍突起,成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的主要支柱。這種狀況使得傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式難以適應(yīng),面臨轉(zhuǎn)型的迫切需要,一方面需完善鄉(xiāng)村管理體制,另一方面需積極培育鄉(xiāng)村各種社會(huì)組織。
近年來(lái),我國(guó)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及它的格局發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的變化,尤其一些鄉(xiāng)村辦起了企業(yè),而且辦得有聲有色,幾乎成為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的主體。如我國(guó)廣東省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的總收入已超出一千億元,大約是鄉(xiāng)鎮(zhèn)總產(chǎn)值的60%。要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)能夠快速發(fā)展,就得保障企業(yè)受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力機(jī)構(gòu)的扶持,切實(shí)得到政權(quán)機(jī)構(gòu)的服務(wù)。那么為保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)能夠更快更好的全面發(fā)展,促使其走向大城市,甚至走向世界,那自然就得全面完善我國(guó)的鄉(xiāng)村管理體制。
進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái),隨著科技進(jìn)步、農(nóng)業(yè)技術(shù)的提高,越來(lái)越多的由農(nóng)民自主創(chuàng)辦的專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)產(chǎn)生了。這些技術(shù)協(xié)會(huì)以科技為導(dǎo)向,以各個(gè)院系、科研機(jī)構(gòu)以及科技學(xué)會(huì)為支柱,以科技人員、農(nóng)民技術(shù)員為領(lǐng)頭人,有力推動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)轉(zhuǎn)型。我國(guó)農(nóng)民根據(jù)市場(chǎng)發(fā)展的需求,借助商品的生產(chǎn)與銷售,創(chuàng)辦了多形式、多層次的社會(huì)服務(wù)組織,使科技、資金和資源等多方面的生產(chǎn)要素得到了充分利用。同時(shí),由于商品經(jīng)濟(jì)在發(fā)展中不斷進(jìn)步,很多農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)都進(jìn)行了跨地區(qū)、跨行業(yè)的重組,逐漸實(shí)現(xiàn)了聯(lián)合發(fā)展。這些鄉(xiāng)村社會(huì)組織的發(fā)展壯大,也需要鄉(xiāng)村治理模式的進(jìn)一步轉(zhuǎn)型。
二、當(dāng)前我國(guó)的鄉(xiāng)村治理存在的問(wèn)題
隨著網(wǎng)絡(luò)向農(nóng)村的逐漸普及、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的明顯加速、社會(huì)中介和服務(wù)組織的不斷發(fā)育及文化經(jīng)濟(jì)一體化的迅速推進(jìn),我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制普遍不能適應(yīng),使得黨的方針政策不能貫徹實(shí)施,并影響了當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的和諧穩(wěn)定。當(dāng)前,我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制明顯存在一系列問(wèn)題,突出表現(xiàn)為兩個(gè)方面,一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制存在諸多弊端,不能及時(shí)有效地應(yīng)對(duì)當(dāng)今鄉(xiāng)村社會(huì)出現(xiàn)的各種問(wèn)題;二是鄉(xiāng)村社會(huì)組織發(fā)育不足,無(wú)法有效填補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府功能的不足,也不能形成合力以有效抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、增強(qiáng)談判能力。就我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制而論,盡管在不斷改革、完善,但仍不能滿足鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要,存在諸多問(wèn)題。這些問(wèn)題大致可歸結(jié)為以下幾個(gè)方面:
(一)分工不明,責(zé)任不清,難以調(diào)動(dòng)職員積極工作、承擔(dān)職責(zé)和協(xié)調(diào)配合
我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府管轄的區(qū)域比較廣泛,但對(duì)其管理的只是縣級(jí)政府,這就不能建立完善的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu),不能促使責(zé)任、權(quán)利的統(tǒng)一管理。機(jī)構(gòu)比較臃腫,機(jī)構(gòu)人員不能很好地服務(wù)人民、貢獻(xiàn)社會(huì),不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部基本都是在混日子。各政府機(jī)構(gòu)、職員職責(zé)界定不清,部分事業(yè)單位總是依靠業(yè)務(wù)主管部門(mén)行事,財(cái)政撥款基本成為經(jīng)費(fèi)的唯一來(lái)源。這些情況導(dǎo)致了相當(dāng)多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、職員、機(jī)關(guān)缺乏競(jìng)爭(zhēng)和服務(wù)意識(shí),不能承擔(dān)起相應(yīng)的民事責(zé)任及法律責(zé)任。
(二)財(cái)政體制不完善,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重
我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有很大的債務(wù)負(fù)擔(dān),2010年,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政負(fù)債總額達(dá)到兩千多億。全國(guó)總共有五萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),它們平均負(fù)債400萬(wàn)元。這些債務(wù)往往來(lái)源于銀行、其他金融機(jī)構(gòu)、個(gè)人企業(yè)和個(gè)體工商戶的貸款。這是由于,單位在招人時(shí),不是從超編單位選進(jìn)人才,而是從下級(jí)機(jī)關(guān)招人,或是進(jìn)行公開(kāi)招考,造成缺編單位逐漸滿編,而超編單位的超編人員卻無(wú)法裁減。同時(shí)財(cái)政體制也不完善。我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在償還債務(wù)時(shí)主要是通過(guò)向人民群眾收取費(fèi)用,但是由于改革的推進(jìn),向人民收取費(fèi)用得到限制,一些收費(fèi)被取消,使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入缺乏穩(wěn)定的來(lái)源,償債能力降低,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)自然更加沉重。
第3篇
關(guān)鍵詞 農(nóng)業(yè)稅 政府機(jī)構(gòu) 政府職能 服務(wù)型政府
農(nóng)業(yè)稅的取消開(kāi)啟了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”和“多予、少取、放活”的一個(gè)新時(shí)代，成為從根本上解決“三農(nóng)”問(wèn)題的新起點(diǎn)。農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位和發(fā)展環(huán)境發(fā)生重大改變，農(nóng)民權(quán)益保護(hù)開(kāi)始步入規(guī)范化、法制化軌道。
一、后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位
黨的十六大報(bào)告把社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能歸結(jié)為“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”四個(gè)大的方向，這為我們重新定位政府職能指明了方向。體制改革中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能應(yīng)該是強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，削弱、淡化、轉(zhuǎn)移、合并與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的職能。具體說(shuō)來(lái)，
1. 更新觀念
更新觀念是轉(zhuǎn)變職能的關(guān)鍵。農(nóng)業(yè)稅的取消，標(biāo)志著中國(guó)農(nóng)業(yè)走向休養(yǎng)生息階段，隨著原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作格局的打破，舊機(jī)制必然被新機(jī)制所代替，工作觀念，工作方式、方法，工作重點(diǎn)開(kāi)始發(fā)生全新變化。在觀念上，要迅速?gòu)娜?qiáng)管理、輕服務(wù)，重人治、輕法治變?yōu)橹胤?wù)、重法治，主為老百姓出主意、想辦法、找路子，變“要我服務(wù)”為“我要服務(wù)”。
2.向農(nóng)村提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品
不收農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家每年都會(huì)有數(shù)千億的財(cái)政資金轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部應(yīng)從收稅費(fèi)轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民提供安全、保衛(wèi)、科技服務(wù)和有效信息，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)更直接提供教育、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、社區(qū)醫(yī)療等公共產(chǎn)品。
3.規(guī)劃、建設(shè)和管理小城鎮(zhèn)
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要合理規(guī)劃集鎮(zhèn)和新村，抓緊建立和小城鎮(zhèn)相配套的勞動(dòng)保障機(jī)構(gòu)，為農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和有序流動(dòng)提供保障。
培育新型現(xiàn)代農(nóng)民。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)各種方式用全新的文化科技知識(shí)武裝農(nóng)民，特別要做好農(nóng)民的科技培訓(xùn)工作，培養(yǎng)他們的效益觀念、科技觀念、法律意識(shí)及競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，造就出一批具有現(xiàn)代商品意識(shí)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)的新農(nóng)民。
人口和計(jì)劃生育工作。當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)仍然是人口超生的重災(zāi)區(qū)，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在這一點(diǎn)上的職能一直沒(méi)有放松，但是在新形式下，計(jì)劃生育工作開(kāi)展的方式、手段應(yīng)該向人性化方向發(fā)展。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革目標(biāo)：構(gòu)建服務(wù)型政府
后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革研究不僅僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了履行職責(zé)而進(jìn)行的職能轉(zhuǎn)變，更不僅僅是為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)而進(jìn)行的機(jī)構(gòu)改革，而應(yīng)該把這一改革放到國(guó)家、社會(huì)與農(nóng)民之間的關(guān)系高度上，放到中國(guó)現(xiàn)代化的進(jìn)程中，放到社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)當(dāng)中去研究，從而將鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革拓展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理模式轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新的高度，用現(xiàn)代治理的角度來(lái)審視這一改革，重構(gòu)國(guó)家、社會(huì)、農(nóng)民關(guān)系，城鄉(xiāng)關(guān)系以及體制與機(jī)制等各方面的關(guān)系，并使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更好地服務(wù)于農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)。
服務(wù)型政府的構(gòu)建從縱向分析，其重點(diǎn)在“治官”而不是“治民”，在于轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，約束和規(guī)范政府應(yīng)該干什么，只能干什么，不能干什么，做到科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政和民主執(zhí)政的和諧統(tǒng)一，解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力，建立和完善農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系，完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制，提高服務(wù)水平，建立服務(wù)優(yōu)先、依法行政、上下協(xié)調(diào)、精干高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制。具體表現(xiàn)為：
1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能界定準(zhǔn)確
按照“因需設(shè)崗”、“因事設(shè)人”的原則，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的責(zé)、權(quán)、利。(1)強(qiáng)化政府的社會(huì)管理職能，明確落實(shí)黨和國(guó)家法律、法規(guī)和方針政策，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，保障公民的合法權(quán)益；(2)保障公共產(chǎn)品供給，改善農(nóng)村用水、用電、通訊、交通條件，改進(jìn)農(nóng)民的生產(chǎn)生活環(huán)境，搞好農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
2.科學(xué)配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)規(guī)模
鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)規(guī)模主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)的個(gè)數(shù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員三部分構(gòu)成，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置的規(guī)模是重點(diǎn)。一般說(shuō)來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，它的設(shè)置根據(jù)政府有效管理的地域、人口而定，要考慮到政府的行政能力、政府的職能、政府的辦事效率以及相關(guān)的技術(shù)設(shè)備等方面的因素，最終以鄉(xiāng)鎮(zhèn)能否實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的有效治理和滿足農(nóng)民群眾公共需求為準(zhǔn)。
3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力機(jī)制的科學(xué)管理
