行政決策論文范文
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第1篇
一、戰(zhàn)略性貿(mào)易政策的內(nèi)涵、
在戰(zhàn)略性貿(mào)易政策理論研究中，Brander和Spen—cer(1981，1984，1985)描述了政府如何將外國(guó)生產(chǎn)者的壟斷利潤(rùn)轉(zhuǎn)移到國(guó)內(nèi)生產(chǎn)者手中來(lái)，并得出結(jié)論：一國(guó)政府總存在出口補(bǔ)貼的單邊干預(yù)動(dòng)機(jī)。他們運(yùn)用“第三國(guó)市場(chǎng)”模型，分析了一國(guó)政府通過(guò)對(duì)生產(chǎn)者干預(yù)如何提高本國(guó)生產(chǎn)者從雙頭壟斷的共同出口市場(chǎng)中所獲得利潤(rùn)的，在自由貿(mào)易和Coumot競(jìng)爭(zhēng)的情況下，企業(yè)間會(huì)達(dá)成一個(gè)Coumot—Nash均衡，該產(chǎn)業(yè)最終趨于均衡狀態(tài)。但當(dāng)有一方政府進(jìn)行干預(yù)時(shí)，競(jìng)爭(zhēng)就會(huì)演變?yōu)镾tackelberg競(jìng)爭(zhēng)，有政府補(bǔ)貼的一方廠(chǎng)商就會(huì)處于Stackelberg領(lǐng)導(dǎo)者的地位，而外國(guó)競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)則處于跟隨者的地位，外國(guó)企業(yè)會(huì)做出向本國(guó)企業(yè)讓渡市場(chǎng)份額和利潤(rùn)的反應(yīng)，此時(shí)，即產(chǎn)生利潤(rùn)轉(zhuǎn)移效應(yīng)。也就是說(shuō)，政府已經(jīng)承諾對(duì)行業(yè)的干預(yù)行為，并且外國(guó)企業(yè)也會(huì)認(rèn)為，即使其拒絕退卻而使得轉(zhuǎn)移利潤(rùn)失敗，補(bǔ)貼也會(huì)持續(xù)下去，此時(shí)的政府補(bǔ)貼成為可以置信的威脅。因此，政府最佳反應(yīng)是給予一定的出口補(bǔ)貼。
Krugman(1984，1987，1992)設(shè)計(jì)了一個(gè)模型從保護(hù)幼稚產(chǎn)業(yè)的角度進(jìn)行了戰(zhàn)略方面的分析。他通過(guò)一個(gè)含有一種機(jī)會(huì)的非正統(tǒng)假定，從根本上改變了分析的焦點(diǎn)，該假定使一個(gè)國(guó)家通過(guò)限制進(jìn)口的戰(zhàn)略部署來(lái)實(shí)現(xiàn)另外一種福利。其分析依賴(lài)于兩個(gè)基本要素：賣(mài)方的國(guó)際壟斷和規(guī)模經(jīng)濟(jì)。對(duì)于賣(mài)方的國(guó)際壟斷，類(lèi)似Brander和Speneer的分析，他假定有兩個(gè)企業(yè)，一個(gè)國(guó)內(nèi)企業(yè)和一個(gè)外國(guó)企業(yè)，每個(gè)企業(yè)只生產(chǎn)單一產(chǎn)品，企業(yè)之間進(jìn)行Coumot競(jìng)爭(zhēng)，但有一點(diǎn)的差別是，Brander和Spencer僅分析第三國(guó)市場(chǎng)，而Krugman的模型允許產(chǎn)品向多個(gè)市場(chǎng)銷(xiāo)售，這樣，國(guó)內(nèi)和國(guó)外市場(chǎng)由于政府的政策就有可能被分割開(kāi)來(lái)。其結(jié)果是獲得了一個(gè)多元市場(chǎng)的Cournot模型。對(duì)于規(guī)模經(jīng)濟(jì)，他通過(guò)給予本國(guó)生產(chǎn)者在本國(guó)市場(chǎng)上擁有特權(quán)的地位，這樣，本國(guó)生產(chǎn)者可以獲得一種較外國(guó)生產(chǎn)者在生產(chǎn)規(guī)模上的優(yōu)勢(shì)，這種規(guī)模上的優(yōu)勢(shì)即使在沒(méi)有保護(hù)的市場(chǎng)上也將轉(zhuǎn)化為較低的邊際成本和較高的市場(chǎng)份額。規(guī)模經(jīng)濟(jì)的獲得有靜態(tài)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)、動(dòng)態(tài)規(guī)模經(jīng)濟(jì)以及干中學(xué)。而當(dāng)一國(guó)政府把外國(guó)生產(chǎn)者從開(kāi)放的市場(chǎng)中擠出的時(shí)候，干預(yù)行為會(huì)在競(jìng)爭(zhēng)雙方的邊際成本上引起相反的變化，結(jié)果是國(guó)內(nèi)生產(chǎn)者產(chǎn)量擴(kuò)大，邊際成本繼續(xù)降低，而外國(guó)生產(chǎn)者產(chǎn)量減少，邊際成本增加，這樣就形成了從產(chǎn)量到邊際成本再到產(chǎn)量的循環(huán)的因果關(guān)系鏈條，而這一循環(huán)過(guò)程就形成了進(jìn)口保護(hù)和出口促進(jìn)的機(jī)制。
二、我國(guó)戰(zhàn)略性貿(mào)易政策的風(fēng)險(xiǎn)分析
1、扭曲的規(guī)模經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)模經(jīng)濟(jì)是戰(zhàn)略性貿(mào)易政策存在的理論假定，但在一些國(guó)家和一些行業(yè)卻存在很大的扭曲。在相當(dāng)多的國(guó)家和行業(yè)，規(guī)模經(jīng)濟(jì)的存在實(shí)際上并不是該行業(yè)存在著高效率與低成本，而有可能是政府壟斷的結(jié)果，在中國(guó)就存在這種大量的情況。盡管目前我國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)巨大，規(guī)模經(jīng)濟(jì)明顯，但是全國(guó)并沒(méi)有形成統(tǒng)一有序的國(guó)內(nèi)大市場(chǎng)，這種分割的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)嚴(yán)重阻礙著一些行業(yè)實(shí)施戰(zhàn)略性貿(mào)易政策所需要的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。另外，Markusen和Ven—ables(1988)以及Horstmann和Markusen(1986)認(rèn)為，如果該行業(yè)是自由進(jìn)入的，出口補(bǔ)貼給本國(guó)企業(yè)帶來(lái)的利潤(rùn)會(huì)誘使新的企業(yè)加入，這將會(huì)造成行業(yè)集中度的降低，提高行業(yè)的平均成本，從而降低利潤(rùn)轉(zhuǎn)移效應(yīng)。對(duì)于中國(guó)來(lái)講，如何設(shè)定行業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制，既保證行業(yè)的一定寡頭壟斷來(lái)保證規(guī)模經(jīng)濟(jì)的存在，又要保持企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)能力，也是戰(zhàn)略性貿(mào)易政策能否獲益的重要因素。
2、微觀(guān)基礎(chǔ)的缺乏風(fēng)險(xiǎn)。在戰(zhàn)略性貿(mào)易政策實(shí)施中需要通過(guò)一定的市場(chǎng)途徑來(lái)進(jìn)行。如果一國(guó)不存在微觀(guān)基礎(chǔ)，或者國(guó)內(nèi)市場(chǎng)處于分割的狀態(tài)，就會(huì)影響戰(zhàn)略性貿(mào)易政策的實(shí)施效果。缺乏國(guó)內(nèi)市場(chǎng)運(yùn)行傳導(dǎo)機(jī)制，政策就缺乏實(shí)施的渠道。目前中國(guó)，正處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型中，市場(chǎng)主體、市場(chǎng)機(jī)制及市場(chǎng)體系等因素發(fā)育不全，創(chuàng)新機(jī)制還沒(méi)有有效建立，在我國(guó)實(shí)施戰(zhàn)略性貿(mào)易政策缺乏企業(yè)和企業(yè)家的推動(dòng)。
3、競(jìng)爭(zhēng)模式風(fēng)險(xiǎn)。Eaton和Grossman(1986)指出，根據(jù)戰(zhàn)略貿(mào)易模型的Cournot競(jìng)爭(zhēng)假定，每一廠(chǎng)商的最佳產(chǎn)出是假定對(duì)手的產(chǎn)量給定而推測(cè)出來(lái)的，但是，如果廠(chǎng)商進(jìn)行的是Bertrrad競(jìng)爭(zhēng)而非Coumot競(jìng)爭(zhēng)，那么最佳政策應(yīng)該是出口稅而非補(bǔ)貼，因?yàn)槌隹诙惪梢允沟帽緡?guó)廠(chǎng)商做出不與外國(guó)廠(chǎng)商打價(jià)格戰(zhàn)的承諾，這樣，兩家廠(chǎng)商可以維持較高程度的合謀；另外，他們認(rèn)為，在Brander和Spencer模型中只有一個(gè)本國(guó)企業(yè)，如果本國(guó)企業(yè)的數(shù)目大于1，在確定政府干預(yù)政策時(shí)會(huì)出現(xiàn)相互矛盾的傾向，這種矛盾會(huì)存在于以出口補(bǔ)貼來(lái)轉(zhuǎn)移利潤(rùn)的動(dòng)機(jī)和傳統(tǒng)的為改善貿(mào)易條件而施加出口稅的動(dòng)機(jī)之間，所以，只有當(dāng)本國(guó)的企業(yè)數(shù)目不太大，出口補(bǔ)貼才是合理的。如果寡頭雙方致力于不變的推測(cè)變量，而且每一廠(chǎng)商的推測(cè)變量與其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的實(shí)際政策的反應(yīng)是一致的，那么，租金轉(zhuǎn)移到國(guó)內(nèi)公司或利潤(rùn)轉(zhuǎn)移是不可能的而自由貿(mào)易政策成了一種最優(yōu)政策。
4、資源競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)。Dixit和Grossman(1986)放松了經(jīng)濟(jì)中只有一個(gè)寡頭行業(yè)的假定，考慮了存在多個(gè)寡占行業(yè)的情況。他們研究了與一種固定供給資源相關(guān)的幾個(gè)壟斷性行業(yè)的情況，稱(chēng)之為“科學(xué)家”，其研究表明，當(dāng)國(guó)內(nèi)出口行業(yè)面臨共同的外部環(huán)境，具有相同的生產(chǎn)能力時(shí)，被補(bǔ)貼廠(chǎng)商大量使用國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性稀缺資源“科學(xué)家”，對(duì)其中一兩個(gè)行業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，會(huì)把國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性稀缺資源“科學(xué)家”從其他行業(yè)轉(zhuǎn)移到被補(bǔ)貼的行業(yè)，從而使得被補(bǔ)貼行業(yè)的出口增加是以其他行業(yè)的規(guī)模縮小和出口萎縮為代價(jià)的，其代價(jià)往往要高于利潤(rùn)轉(zhuǎn)移效應(yīng)，因此自由貿(mào)易仍然是最佳選擇。在中國(guó)很多行業(yè)都存在類(lèi)似的資源競(jìng)爭(zhēng)狀況，如何化解不同行業(yè)對(duì)于同一資源競(jìng)爭(zhēng)的狀況將是中國(guó)戰(zhàn)略性貿(mào)易政策能否順利實(shí)施及實(shí)施能否獲益的關(guān)鍵。
5、政府行為的非理性風(fēng)險(xiǎn)。政府干預(yù)論也忽略了特殊利益集團(tuán)采用某些政策的可能性。當(dāng)進(jìn)行微觀(guān)經(jīng)濟(jì)干預(yù)時(shí)，政府不可避免地要受到特殊利益集團(tuán)的影響，這些集團(tuán)隨時(shí)準(zhǔn)備獲取更大的利益，而成本卻由大的分散的集團(tuán)承擔(dān)，他們不能獲得有關(guān)政策的所有信息。結(jié)果，政策的干預(yù)經(jīng)常被誤導(dǎo)。因此，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)決策時(shí)依靠政治和官僚的強(qiáng)制命令，而不是依靠經(jīng)濟(jì)手段，必然會(huì)降低國(guó)家福利。政府為了履行政策的承諾對(duì)廠(chǎng)商提供補(bǔ)貼時(shí)還存在著一個(gè)固有的道德公害問(wèn)題。國(guó)內(nèi)廠(chǎng)商會(huì)發(fā)現(xiàn)追求補(bǔ)貼比追求生產(chǎn)行為有更高的收益，這樣只能增加依賴(lài)性。這種追求補(bǔ)貼的做法屬于扭曲引起的直接的尋求非生產(chǎn)性利潤(rùn)的行為，是一種典型的尋租行為。
6、收入分配風(fēng)險(xiǎn)。Gruenspecht(1988)和Neary(1991，1994)認(rèn)為在Brander和Spencer模型中，隱含了出口補(bǔ)貼和企業(yè)利潤(rùn)被同等對(duì)待的假定，政府并不關(guān)心國(guó)內(nèi)收入的轉(zhuǎn)移支付，但在實(shí)際生活中，籌集補(bǔ)貼資金會(huì)給經(jīng)濟(jì)帶來(lái)扭曲的成本，這意味著1美元公共基金的機(jī)會(huì)成本大于1，另外兩國(guó)企業(yè)的成本也被認(rèn)為是一致的。Gruenspeeht和Neary分析了這種情況后得出結(jié)論，只有當(dāng)公共基金的機(jī)會(huì)成本不太高時(shí)，出口補(bǔ)貼才是合理的。另外，政府的有效干預(yù)不可避免會(huì)產(chǎn)生有害的再分配效應(yīng)。出口補(bǔ)貼將有助于把收入從社會(huì)其它方向轉(zhuǎn)移給被保護(hù)行業(yè)的所有者和雇員。因?yàn)椋苎a(bǔ)貼的行業(yè)一般是高科技行業(yè)，這種收入的轉(zhuǎn)移將或是表現(xiàn)在已被雇用的高薪熟練技術(shù)工人的工資增長(zhǎng)或是股東超乎尋常利潤(rùn)的增加。
7、信息風(fēng)險(xiǎn)。Qiu(1994)從信息不對(duì)稱(chēng)的角度對(duì)戰(zhàn)略性貿(mào)易政策實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了分析。他首先假定外國(guó)企業(yè)的成本是公共知識(shí)，而本國(guó)企業(yè)有可能是高成本也有可能是低成本，本國(guó)企業(yè)完全了解自己，但外國(guó)企業(yè)和本國(guó)政府不了解。得出結(jié)論，在信息不對(duì)稱(chēng)時(shí)，如果企業(yè)進(jìn)行的是Coumot競(jìng)爭(zhēng)，那么政府傾向于設(shè)計(jì)分離政策，分離政策具有信號(hào)作用和信息甄別作用，提高社會(huì)福利。但如果企業(yè)進(jìn)行的是Bet-trand競(jìng)爭(zhēng)，政府將選擇一個(gè)統(tǒng)一的政策，允許本國(guó)公司隱藏其信息，這樣，利潤(rùn)轉(zhuǎn)移效應(yīng)較大。Wong(1991)、Brainard和Martimort(1992)以及Collie和Hviid(1993)也對(duì)不完全信息進(jìn)行了類(lèi)似的研究，從中可以得到一些共同的結(jié)論，其中之一就是政府政策對(duì)于信息依賴(lài)的重要性。而政府要獲得這些信息卻是幾乎不可能的。
8、國(guó)外報(bào)復(fù)風(fēng)險(xiǎn)。Collie(1991)指出，戰(zhàn)略性貿(mào)易政策的實(shí)施很容易引起對(duì)方國(guó)家的報(bào)復(fù)，尤其是在知識(shí)密集性行業(yè)。這樣，即使政策是有效的，也只是一方受益另外一方受損，世界總體福利水平并沒(méi)有上升，而只是全球福利的再調(diào)整。這種報(bào)復(fù)更可能發(fā)生于知識(shí)密集型的高科技產(chǎn)業(yè)中，那里與世界市場(chǎng)相關(guān)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)被這些新理論的支持者假定為更具意義，因?yàn)椋@些產(chǎn)業(yè)被普遍認(rèn)為是至關(guān)重要的。
三、我國(guó)實(shí)施戰(zhàn)略性貿(mào)易政策應(yīng)注意的問(wèn)題
總體上看，中國(guó)存在實(shí)施戰(zhàn)略性貿(mào)易政策的條件和可能。具體說(shuō)，市場(chǎng)化的總體推進(jìn)程度已達(dá)到60％以上，市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中發(fā)揮主導(dǎo)作用，政府有獨(dú)立的決策能力，信息完備性比較差，但有改進(jìn)的可能，并且在中國(guó)有一些特定的寡占行業(yè)，如汽車(chē)等行業(yè)(胡昭玲，2002)。但在實(shí)施過(guò)程中，必然會(huì)因條件的不完備而帶來(lái)實(shí)施效果的弱化。具體實(shí)施過(guò)程中要注意以下幾個(gè)問(wèn)題：
1、在已經(jīng)加入WTO的背景之下，必須正確處理好應(yīng)用戰(zhàn)略性貿(mào)易政策與貿(mào)易自由化及遵守WTO規(guī)則的關(guān)系。中國(guó)在加入WTO后，在適應(yīng)WTO規(guī)則的同時(shí)，受到自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力的限制，不可能實(shí)行完全的自由貿(mào)易，應(yīng)根據(jù)實(shí)行戰(zhàn)略性貿(mào)易政策的要求，對(duì)某些不完全競(jìng)爭(zhēng)和具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征的行業(yè)實(shí)行一定的關(guān)稅保護(hù)或其他產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行支持，但也必須確定適度的保護(hù)時(shí)間和保護(hù)強(qiáng)度。
第2篇
關(guān)鍵詞：公民參與機(jī)制行政民主參與權(quán)知情權(quán)救濟(jì)權(quán)
傳統(tǒng)行政法理論是以國(guó)家與社會(huì)、行政機(jī)關(guān)與公民個(gè)人之間的二元對(duì)抗為前提發(fā)展起來(lái)的，其關(guān)注的重心是對(duì)行政權(quán)力的消極控制，即如何防止行政機(jī)關(guān)對(duì)公民自由權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯，法律關(guān)系主要體現(xiàn)為行政主體與行政相對(duì)人之間的兩極對(duì)立的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。在現(xiàn)代社會(huì)，由于利益的多元化，行政行為不僅對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生重要影響，而且會(huì)對(duì)相對(duì)人以外的第三人產(chǎn)生重要影響，形成三極甚至多極的行政法律關(guān)系，因此，現(xiàn)代行政法的研究從立法對(duì)行政的控制以及司法對(duì)行政的控制的關(guān)注，開(kāi)始轉(zhuǎn)向?qū)π姓^(guò)程本身的關(guān)注，試圖通過(guò)對(duì)行政過(guò)程的調(diào)控，形成國(guó)家行政機(jī)關(guān)、行政相對(duì)人、利害關(guān)系人及其他公民之間的良性互動(dòng)關(guān)系和合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)公共利益和公民福祉。不論是在英美“法治”（ruleoflaw）傳統(tǒng)之下還是在德國(guó)“法治國(guó)”（Rechtsstaat）傳統(tǒng)之下，公民參與作為實(shí)現(xiàn)行政民主化、正當(dāng)化的意義不斷凸顯，公民參與從對(duì)行政處分過(guò)程的參與擴(kuò)展到對(duì)行政立法、行政計(jì)劃、行政指導(dǎo)、行政評(píng)價(jià)、行政救濟(jì)等行政過(guò)程的參與。本文以我國(guó)轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的典型事件——電動(dòng)自行車(chē)事件為例，通過(guò)分析該事件中公民參與缺失的問(wèn)題，分析我國(guó)行政機(jī)關(guān)在面對(duì)復(fù)雜的利益關(guān)系時(shí)，應(yīng)在依法行政的前提下，通過(guò)有效的公民參與機(jī)制，回應(yīng)不同的利益需求，形成“科學(xué)化、民主化、規(guī)范化的行政決策機(jī)制和制度”[1]，確保行政決策的民主性與正當(dāng)性。
一、在禁與不禁之間——電動(dòng)自行車(chē)事件的簡(jiǎn)單回顧與反思
在《道路交通安全法》（2003年10月28日公布，自2004年5月1日起施行）出臺(tái)的前前后后，全國(guó)各地在電動(dòng)自行車(chē)的禁與不禁的公共政策問(wèn)題上，各行其是。2002年8月1日北京市率先以通告的形式限制電動(dòng)自行車(chē)上牌[2]；2003年6月福州市政府以通告的形式禁止銷(xiāo)售電動(dòng)自行車(chē)并粗暴執(zhí)法，引發(fā)激烈的矛盾沖突并最終訴諸法院[3]；2005年5月珠海市人大常委會(huì)立法禁止電動(dòng)自行車(chē)上路，成為首例以地方性法規(guī)的形式禁止電動(dòng)自行車(chē)上路的立法例。電動(dòng)自行車(chē)在這些地方以“污染”、“不安全”、“妨礙交通”等理由頻遭封殺，而在另一些地方，如上海、江蘇、浙江等地市允許電動(dòng)自行車(chē)依法登記后上路；哈爾濱、南寧則允許生產(chǎn)銷(xiāo)售而不許上路；廣州、長(zhǎng)沙則出現(xiàn)了管理上的真空。[4]
這是一個(gè)現(xiàn)代化建設(shè)高速發(fā)展的時(shí)代，這是一個(gè)公共資源越來(lái)越緊張的時(shí)代，這是一個(gè)利益主體日益多元化、各種利益相互沖突與糾結(jié)的時(shí)代。在電動(dòng)自行車(chē)禁與不禁之間，暴露出我國(guó)行政法治進(jìn)程中存在的幾個(gè)重大問(wèn)題：其一，行政決策過(guò)程沒(méi)有充分的公民參與，缺少民主性與正當(dāng)性，主要表現(xiàn)為：復(fù)雜利益關(guān)系中不同主體的利益需求沒(méi)有得到充分考慮，廣大居民作為道路資源共同使用者的利益及其選擇出行方式的自由沒(méi)有得到充分尊重，專(zhuān)業(yè)知識(shí)作為行政決策的技術(shù)支持缺少充分的論證，等等。其二，司法權(quán)軟弱無(wú)力，行政訴訟受案范圍非常有限，對(duì)規(guī)范性文件的審查力度有限，公民利益受到損害后缺乏獲得法律救濟(jì)的制度保證，從而也抑制了公民事后參與的積極性。在電動(dòng)自行車(chē)事件中，因禁止電動(dòng)自行車(chē)上路涉及到的利益主體千千萬(wàn)萬(wàn)，我們沒(méi)有看到因禁止電動(dòng)自行車(chē)上路而提起行政訴訟的相關(guān)報(bào)道。其三，在我國(guó)現(xiàn)有的規(guī)則審查機(jī)制之下，對(duì)規(guī)范性文件具有審查權(quán)的機(jī)關(guān)不作為，導(dǎo)致了對(duì)制定規(guī)則的權(quán)力缺乏有效的制約。《道路交通安全法》出臺(tái)以后全國(guó)仍有不少地方無(wú)視該法的規(guī)定，自行其是，以地方性法規(guī)或行政決定、命令、通知等形式禁止電動(dòng)自行車(chē)上路，再次將規(guī)范性文件的審查問(wèn)題擺到我們面前。限于篇幅，本文選取公民參與行政決策的角度來(lái)反思我國(guó)行政決策的民主性與正當(dāng)性，以及在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)如何保障公民參與行政決策過(guò)程。
二、公民參與行政決策的必要性
以人民為原則，立法、行政、司法三權(quán)分立為基礎(chǔ)建立的傳統(tǒng)行政法律制度，是以立法機(jī)關(guān)的事前授權(quán)為前提、以司法機(jī)關(guān)的事后合法性審查為核心架構(gòu)起來(lái)了行政法律制度，其重心在于確保行政權(quán)力的合法行使，“即運(yùn)用具有控制功能的規(guī)則和程序，使原本在形式上不向選民負(fù)責(zé)的行政官員對(duì)私人利益行使權(quán)力的行為得以合法化”。[1]但這樣一個(gè)制度模式僅適用于消極行政，即將行政行為限定在立法機(jī)關(guān)設(shè)定的合法性框架之內(nèi)，行政機(jī)關(guān)不得超越法定權(quán)限行事。在立法機(jī)關(guān)的授權(quán)日益廣泛、行政職權(quán)不斷擴(kuò)張、公民對(duì)行政權(quán)的依賴(lài)與期盼與日俱增的情況下，“為了使行政能夠更好地發(fā)揮作用，各國(guó)皆呈現(xiàn)出逐步擴(kuò)大行政的裁量范圍，賦予行政以不直接基于法律的具體規(guī)定而積極能動(dòng)地作出政策判斷之權(quán)能的傾向”[2]，傳統(tǒng)意義上的行政法對(duì)行政權(quán)力的制約功能被不斷弱化。這當(dāng)然并不是說(shuō)傳統(tǒng)的行政法的制約功能變得不重要了，而是說(shuō)在此基礎(chǔ)之上，必須尋求新的更有效的制約與激勵(lì)機(jī)制，以適應(yīng)不斷擴(kuò)張的行政領(lǐng)域，更好地實(shí)現(xiàn)公共福祉。公民參與作為實(shí)現(xiàn)行政民主的程序性機(jī)制，在行政決策過(guò)程中得以廣泛采用。公民以提供信息、表達(dá)意見(jiàn)、訴求利益等方式參與行政決策過(guò)程，為行政決策民主化、科學(xué)化、正當(dāng)化提供了程序上的保障。民主制的重心由議會(huì)民主轉(zhuǎn)向行政民主，由民主下的行政轉(zhuǎn)向行政中的民主。
在我國(guó)現(xiàn)代化過(guò)程中，法治的進(jìn)程勢(shì)不可擋，合法化、正當(dāng)化的訴求日益強(qiáng)烈，行政機(jī)關(guān)自身也在為其行為的合法化、正當(dāng)化而努力，以尋求民意的支持，從而更好地推進(jìn)各項(xiàng)行政管理活動(dòng)。以國(guó)務(wù)院2004年頒布的《依法行政實(shí)施綱要》為代表的依法行政理念的宣示即表明了政府在使其行為合法化、正當(dāng)化方面所作的努力。（我國(guó)面臨的問(wèn)題是，一方面，傳統(tǒng)行政法意義上的對(duì)行政權(quán)力的消極制約功能有待完善，現(xiàn)有制度的運(yùn)作不能有效制約行政權(quán)的濫用，形式正義（合法化的訴求）難以保證；另一方面，現(xiàn)代行政法意義上的對(duì)行政權(quán)力的積極引導(dǎo)功能尚未建立健全，保證行政權(quán)的行使符合實(shí)質(zhì)正義的機(jī)制也沒(méi)有形成，實(shí)質(zhì)正義（正當(dāng)化的訴求）也難以實(shí)現(xiàn)。）在民主制度下，民主為權(quán)力行使的合法性與正當(dāng)性提供了制度手段，民主立法為行政權(quán)力的合法性提供了制度保證，民主行政又為行政權(quán)力的正當(dāng)性提供了制度保證。電動(dòng)自行車(chē)事件所暴露出來(lái)的公民參與機(jī)制的缺失促使我們進(jìn)一步思考行政過(guò)程中的民主參與的制度性保障。
電動(dòng)自行車(chē)事件中，在電動(dòng)自行車(chē)的禁與不禁之間，不僅涉及到行政決定直接指向的電動(dòng)自行車(chē)的購(gòu)買(mǎi)者和使用者（包括潛在的購(gòu)買(mǎi)者與使用者）的利益，而且涉及到電動(dòng)自行車(chē)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者以及競(jìng)業(yè)者的利益；不僅關(guān)系到交通發(fā)展戰(zhàn)略，而且關(guān)系到廣大居民選擇出行方式的自由；不僅涉及到本行政區(qū)域內(nèi)相關(guān)主體的利益，而且其影響擴(kuò)展到其他行政區(qū)域；不僅涉及到電動(dòng)自行車(chē)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)問(wèn)題，同樣也涉及到一般民眾對(duì)該政策的認(rèn)知及態(tài)度，因此行政機(jī)關(guān)在面對(duì)如此復(fù)雜的利益關(guān)系，作出禁與不禁的行政決策時(shí)，除了要尊重法律的優(yōu)先性之外，還必須通過(guò)民主行政程序，充分考慮民意及相關(guān)因素，重新審視其擬定的行政目的及實(shí)現(xiàn)目的所需要的手段，以作出最終決策，而不能簡(jiǎn)單地以“污染”、“不安全”、“妨礙交通”、“城市交通發(fā)展戰(zhàn)略”為由禁止電動(dòng)自行車(chē)上路。
多元主體參與行政決策可以促使行政機(jī)關(guān)考慮相關(guān)利益，促進(jìn)行政決策的科學(xué)性與正當(dāng)性，形成政府與公民之間的良性互動(dòng)，同時(shí)將糾紛解決機(jī)制前置，促成多元利益主體之間的妥協(xié)與讓步，化解沖突與矛盾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。但是這一模式也存在諸多弊端，如：可能導(dǎo)致在行政決策過(guò)程中不同利益之間的對(duì)抗與沖突，使得行政機(jī)關(guān)難以決擇；利益主體的參與也不可能避免行政機(jī)關(guān)在作出決策時(shí)偏向某種利益，如組織化的利益；民主參與機(jī)制也必然會(huì)造成行政成本的擴(kuò)大與效率低下，等等。為了避免這些問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)可能會(huì)盡可能采用非正式的決策程序或者采用私法方式達(dá)成行政管理目的，造成利益代表機(jī)制的虛置。如在法律規(guī)定“聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式”時(shí)，行政機(jī)關(guān)可能會(huì)選擇采取座談會(huì)、論證會(huì)、書(shū)面提交意見(jiàn)等形式而避免采用正式的聽(tīng)證程序。即使在法律規(guī)定采用正式聽(tīng)證制度的領(lǐng)域，由于法律規(guī)定的不明確性，行政機(jī)關(guān)仍有很大的裁量空間選擇決策方式。[5]盡管利益代表模式存在著各種各樣的問(wèn)題，但是我們不能由此而否定利益代表模式的合理性及其在行政決策中的意義。在民主制度下，行政民主化的趨勢(shì)不可阻擋，公民參與行政過(guò)程是現(xiàn)代行政的必然要求。
三、公民參與行政決策的基礎(chǔ)
一項(xiàng)行政公共決策的出臺(tái)，需要以充分的信息為基礎(chǔ)，而信息的充分性有賴(lài)于公民的廣泛參與及信息輸入，因此，有必要探討公民參與行政決策的基礎(chǔ)。筆者根據(jù)公民參與行政決策的基礎(chǔ)不同，將公民參與分為基于主觀(guān)利益的公民參與、基于客觀(guān)利益的公民參與和基于專(zhuān)家知識(shí)的公民參與。
（一）基于主觀(guān)利益的公民參與
基于主觀(guān)利益的公民參與是指參與者基于其主觀(guān)利益可能會(huì)受到行政決策影響而參與行政決策過(guò)程，其功能意義在于防御行政權(quán)的濫用，以防對(duì)其利益產(chǎn)生不利影響。如在電動(dòng)自行車(chē)事件中，廣大的消費(fèi)者、電動(dòng)自行車(chē)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者以及競(jìng)業(yè)者等主體的利益即屬于主觀(guān)利益，電動(dòng)自行車(chē)的禁與不禁與他們的財(cái)產(chǎn)性利益息息相關(guān)。基于主觀(guān)利益進(jìn)行的公民參與，因參與主體不同，可進(jìn)一步分為未經(jīng)組織化的利益主體參與和組織化的利益主體參與。二者由于在人力、物力、財(cái)力以及信息等資源占有方面差異懸殊以及利益受影響的程度不同，從而在參與動(dòng)機(jī)與能力以及對(duì)行政機(jī)關(guān)決策的影響方面明顯的不同。
大量分散的、未經(jīng)組織化的利益主體由于高額的組織成本和搭便車(chē)效應(yīng)，缺乏足夠的動(dòng)機(jī)參與決策程序。即使參與行政過(guò)程，也會(huì)因?yàn)樵谌恕⒇?cái)、物以及信息等資源方面的限制而顯得“人微言輕”，因此，在行政決策過(guò)程中，個(gè)體的利益往往會(huì)被有意或無(wú)意地忽視。相對(duì)而言，組織化的利益由于其在行政決策過(guò)程中利益會(huì)受到較大的影響，而且在人力、物力及信息等資源占有方面都有更強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，有更強(qiáng)的動(dòng)機(jī)和能力參與行政決策過(guò)程，表達(dá)其利益訴求，進(jìn)而影響行政決策，規(guī)制捕獲理論也由此產(chǎn)生。
（二）基于客觀(guān)利益的公民參與
基于客觀(guān)利益的公民參與是指參與者以公民身份，作為政治生活共同體的成員而對(duì)行政決策過(guò)程的參與。該種參與與參與者的主觀(guān)利益沒(méi)有直接關(guān)系，而是基于公民責(zé)任，基于對(duì)公共生活的關(guān)切而進(jìn)行的參與。因?yàn)樾姓Q策對(duì)一些主體而言，其產(chǎn)生的影響是直接而巨大的，這些主體有足夠的利益動(dòng)機(jī)去參與行政決策過(guò)程；而對(duì)其他主體只產(chǎn)生間接而細(xì)微的影響，從利益的角度看，沒(méi)有足夠的動(dòng)機(jī)去參與行政決策。但在一個(gè)公民社會(huì)中，公民責(zé)任對(duì)一個(gè)社會(huì)的健康發(fā)展起著重要作用，對(duì)公共決策有著重要影響，如圓明園防滲工程由于公民參與而被扭轉(zhuǎn)，孫志剛案由于公民參與而最終導(dǎo)致《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》被廢止，以及在此次電動(dòng)自行車(chē)事件中，許多學(xué)者紛紛質(zhì)疑《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通安全管理?xiàng)l例》的合法性，等等，這些事件都彰顯了社會(huì)公共生活中的公民責(zé)任的重要性。
基于客觀(guān)利益的公民參與，除了以公民個(gè)人的身份參與行政決策過(guò)程之外，非政府組織在行政民主決策過(guò)程中的作用也開(kāi)始不斷凸顯，并促進(jìn)了行政民主化進(jìn)程。在國(guó)外，NGO組織在行政民主過(guò)程中發(fā)揮了重要作用。在我國(guó)，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的不斷演進(jìn)，NGO在我國(guó)公共生活領(lǐng)域中的作用也開(kāi)始顯現(xiàn)，并引起社會(huì)公眾和政府部門(mén)的關(guān)注。如在貢嘎山下的木格措水壩建設(shè)、與都江堰相鄰的楊柳湖水庫(kù)建設(shè)、怒江水壩建設(shè)、北京市動(dòng)物園拆遷等事件中，由于NGO的積極參與而對(duì)公共決策產(chǎn)生了重要影響。
（三）基于專(zhuān)業(yè)知識(shí)的參與
基于專(zhuān)業(yè)知識(shí)的參與主要指的是專(zhuān)家參與。因?yàn)楝F(xiàn)代行政事務(wù)日益專(zhuān)業(yè)化、技術(shù)化，行政機(jī)關(guān)的決策必須經(jīng)過(guò)對(duì)專(zhuān)業(yè)問(wèn)題的科學(xué)論證才能實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)性與技術(shù)性，因此有賴(lài)于專(zhuān)家為其提供決策所必需的技術(shù)支持。如在電動(dòng)自行車(chē)事件中，對(duì)涉及到的專(zhuān)業(yè)技術(shù)問(wèn)題，如污染問(wèn)題、安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題、公共資源的使用問(wèn)題、城市交通發(fā)展戰(zhàn)略問(wèn)題，等等，都需要專(zhuān)家的廣泛參與和論證。（專(zhuān)家參與與其說(shuō)是一種權(quán)利，倒不如說(shuō)是一種義務(wù)更為恰當(dāng)，因?yàn)槿绻麤](méi)有專(zhuān)家參與的話(huà)，行政決策的科學(xué)性與技術(shù)性無(wú)法得到保證。）但一項(xiàng)公共政策的出臺(tái)，不僅僅涉及專(zhuān)業(yè)技術(shù)問(wèn)題，而且會(huì)涉及更廣泛的價(jià)值選擇和判斷問(wèn)題，即使是同一領(lǐng)域的專(zhuān)家，也可能在專(zhuān)業(yè)方面不能達(dá)成共識(shí)，或者在達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)之上作出截然不同的選擇，因此專(zhuān)家知識(shí)也并不能構(gòu)成行政決策的惟一依據(jù)。
公民參與行政決策過(guò)程，并不意味著必然會(huì)左右行政主體的最后決策。決策權(quán)是行政權(quán)的核心，行政決策的最終出臺(tái)，取決于信息的充足性、事務(wù)的專(zhuān)業(yè)性、利益的權(quán)重性以及相關(guān)的政策判斷及價(jià)值取舍等多重要素，取決于行政機(jī)關(guān)的最終判斷。通過(guò)公民參與，可以使得在缺少法律明確規(guī)定的情況下，通過(guò)程序的正當(dāng)性來(lái)獲致結(jié)果的可接受性，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。
四、公民參與行政決策的權(quán)利體系
公民參與行政決策是現(xiàn)代行政民主的必然要求，參與的實(shí)現(xiàn)需要一系列權(quán)利相互配合，其中最重要的權(quán)利是參與權(quán)、知情權(quán)和救濟(jì)權(quán)。
（一）參與權(quán)
公民對(duì)公共生活的參與權(quán)是人民原則的體現(xiàn)。在傳統(tǒng)行政法中，公民參與是通過(guò)選舉民意代表機(jī)關(guān)的代表來(lái)實(shí)現(xiàn)的。公民通過(guò)定期選舉的形式選舉代表組成代議機(jī)關(guān)，由代議機(jī)關(guān)以立法的形式約束行政機(jī)關(guān)權(quán)力的行使，從而實(shí)現(xiàn)公民對(duì)行政機(jī)關(guān)的間接控制。在現(xiàn)代社會(huì)中，由于行政疆域不斷拓展，立法機(jī)關(guān)通過(guò)大量的授權(quán)性法律授予行政機(jī)關(guān)廣泛的裁量空間，民主的重心隨之由通過(guò)立法實(shí)現(xiàn)的民主轉(zhuǎn)向通過(guò)行政實(shí)現(xiàn)的民主，因此必須賦予公民廣泛的參與權(quán)，包括行政決策過(guò)程的參與權(quán)、行政政策實(shí)施過(guò)程的參與權(quán)以及行政政策評(píng)價(jià)的參與權(quán)，其權(quán)利形態(tài)可以表現(xiàn)為投票權(quán)、參與聽(tīng)證權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)、表明意見(jiàn)權(quán)，等等。
（二）知情權(quán)
“對(duì)于行政過(guò)程的參與機(jī)制來(lái)說(shuō)，關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)和公眾對(duì)目標(biāo)、過(guò)程和成果的共有，而其基礎(chǔ)就是信息共享。”[3]信息共享取決于兩個(gè)方面，其一是公民的知情權(quán)；其二是行政機(jī)關(guān)的信息公開(kāi)義務(wù)。公民的知情權(quán)是公民參與行政決策的基本前提條件。公民只有在了解行政決策的相關(guān)信息的前提下，才有可能積極表達(dá)意見(jiàn)，獻(xiàn)言立策，參與行政過(guò)程，否則不能有效參與行政決策過(guò)程。與公民的知情權(quán)相對(duì)應(yīng)的則是行政機(jī)關(guān)的信息公開(kāi)義務(wù)。行政機(jī)關(guān)在作出公共決策時(shí)，除法定保密事項(xiàng)之外，有義務(wù)全面、準(zhǔn)確、真實(shí)地公布行政決策的基本目標(biāo)、手段、事實(shí)根據(jù)、政策的形成過(guò)程、成本效益分析、替代方案等信息。為此有必要建立經(jīng)常性的、規(guī)范化的政務(wù)信息公開(kāi)制度，以保障公民及時(shí)獲得真實(shí)、有效的政府信息。[6]在信息共享的基礎(chǔ)上形成行政機(jī)關(guān)與公民之間信息輸入與信息輸出的互動(dòng)機(jī)制，使公民能夠更有效地參與行政管理活動(dòng)，使行政機(jī)關(guān)能夠獲得更加充分的決策信息。
（三）救濟(jì)權(quán)
參與權(quán)是公民參與行政決策的資格，知情權(quán)是公民參與行政決策的前提，而救濟(jì)權(quán)則公民參與行政決策的制度保證。參與權(quán)作為一項(xiàng)程序性權(quán)利而非實(shí)體性權(quán)利，對(duì)該項(xiàng)權(quán)利的保障，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持窮盡行政救濟(jì)原則的基礎(chǔ)上保證司法最終救濟(jì)原則。
窮盡行政救濟(jì)原則是指“當(dāng)事人沒(méi)有利用一切可能的行政救濟(jì)以前，不能申請(qǐng)法院裁決對(duì)他不利的行政決定。”之所以要堅(jiān)持窮盡行政救濟(jì)原則，其理由在于，行政機(jī)關(guān)在立法機(jī)關(guān)授權(quán)范圍內(nèi)作出行政決策，是行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的結(jié)果，當(dāng)事人先利用行政救濟(jì)手段可以為行政機(jī)關(guān)自我改正錯(cuò)誤提供機(jī)會(huì)，促使其反思行政決策過(guò)程，提高行政效率，減少司法資源的浪費(fèi)。[4]
在此基礎(chǔ)之上，必須確保司法的最終救濟(jì)。為此，必須通過(guò)擴(kuò)大行政訴訟主體資格范圍，以此來(lái)促成行政機(jī)關(guān)在作出行政決策時(shí)，為相關(guān)主體提供參與決策過(guò)程的機(jī)會(huì)，并充分考慮他們的利益訴求，并通過(guò)司法審查的最后手段來(lái)保證受到損害的利益能夠獲得有效的法律救濟(jì)。這樣的利益不必一定是“具體行政行為”所侵害的“合法權(quán)益”[7]，“任何一類(lèi)利益主體，只要制定法（隱含地或明確地）要求行政官員在制定行政政策時(shí)必須予以考慮，就享有資格。”“大范圍存在的、未經(jīng)組織的分散利益主體——諸如消費(fèi)者或環(huán)境保護(hù)主義者，都可以獲得司法審查，即便這些個(gè)別主體在行政政策中的實(shí)質(zhì)利益相對(duì)而言是非常微弱的。”[5]這里需要明確的是司法權(quán)力的界限問(wèn)題。司法權(quán)的界入并不是要代替行政機(jī)關(guān)作出政策選擇，而是通過(guò)司法審查，促使行政機(jī)關(guān)在行政決策過(guò)程中，適當(dāng)?shù)乜紤]相關(guān)主體的利益。在此基礎(chǔ)上，行政機(jī)關(guān)如何決策是行政機(jī)關(guān)政策判斷的結(jié)果，司法機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)界入。民主作為手段的意義及其限度也正在于此。
五、結(jié)語(yǔ)——我國(guó)公民參與行政決策的制度保障
我國(guó)目前法律制度中并不缺少公民參與行政決策的制度性規(guī)定。憲法第2條規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”。該規(guī)定為公民參與行政決策提供了憲法依據(jù)。除此之外的一系列法律、政策也對(duì)此作了相應(yīng)規(guī)定，如《價(jià)格法》（1998.5.1）首次將聽(tīng)證制度引入行政決策領(lǐng)域，《立法法》（2000.7.1）規(guī)定了公民有權(quán)參與行政立法過(guò)程，《國(guó)務(wù)院依法行政實(shí)施綱要》（2004.3.22）提出了要“建立健全科學(xué)民主決策機(jī)制”，《行政許可法》（2004.7.1）規(guī)定了公民參與行政評(píng)價(jià)制度，等等。但是在這些法律的原則性規(guī)定或者政策性規(guī)定之下，缺少一系列具體而微的精細(xì)的制度設(shè)計(jì)，包括決策信息公開(kāi)制度、參與者的申請(qǐng)與審批制度、利益代表的遴選制度、專(zhuān)家制度、對(duì)話(huà)、協(xié)商制度，公布結(jié)果并說(shuō)明理由制度等，以致我國(guó)現(xiàn)實(shí)中的公民參與行政決策機(jī)制在很大程度上形同虛設(shè)。[8]
在救濟(jì)制度方面，我國(guó)現(xiàn)行《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》是以人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)等實(shí)體性權(quán)利保障為目的的，參與權(quán)作為一種程序性權(quán)利在我國(guó)現(xiàn)有法律制度框架內(nèi)的保障有其困難性，盡管如此，卻并非不存在法律救濟(jì)的制度空間。對(duì)參與權(quán)的救濟(jì)在我國(guó)也應(yīng)遵循“窮盡行政救濟(jì)”的原則，首先通過(guò)正式的行政復(fù)議程序或非正式的行政申訴程序，由行政機(jī)關(guān)對(duì)其行政決策的民主性與正當(dāng)性進(jìn)行審視，由行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行自律性救濟(jì)，并改進(jìn)和完善其行政決策程序。在經(jīng)由行政程序而救濟(jì)不得的情況下，可以向人民法院提起行政訴訟。[9]在法律有明確規(guī)定的情況下，可以以行政程序違法侵害其人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)為由提起行政訴訟；在法律沒(méi)有明確規(guī)定的情況下，同樣可以通過(guò)主觀(guān)訴訟的形式，由人民法院根據(jù)正當(dāng)行政程序的基本要求對(duì)行政決策過(guò)程進(jìn)行審查，如果違背正當(dāng)程序的基本要求的，則應(yīng)確定行政程序違法。在此，人民法院有必要超越形式法治意義上的制定法準(zhǔn)據(jù)主義，通過(guò)法解釋學(xué)，從體系及行政法目的出發(fā)，綜合衡量各種要素，對(duì)公民是否享有參與權(quán)作出實(shí)質(zhì)法治主義的判斷。這并不違背我國(guó)基本的制度，相反，通過(guò)此類(lèi)司法實(shí)踐，可以有效地推動(dòng)我國(guó)法治主義進(jìn)程。（在現(xiàn)代社會(huì)，法院是“法治國(guó)家中不可替代的一種限制國(guó)家權(quán)力的形式”，其意義不限于“簡(jiǎn)單的權(quán)力劃分”，更重要的意義在于“對(duì)——參與形成和執(zhí)行國(guó)家決定的——各方力量之間的相互監(jiān)督、制約與均衡”[6]，共同促進(jìn)個(gè)人利益和公共利益的實(shí)現(xiàn)。）
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[1]見(jiàn)2004年《國(guó)務(wù)院依法行政實(shí)施綱要》。
[2]2002年8月1日北京市公安局以《關(guān)于加強(qiáng)電動(dòng)自行車(chē)管理的通告》的形式，決定“對(duì)目前本市范圍內(nèi)已有的電動(dòng)自行車(chē)（本通告之前所購(gòu)買(mǎi)的）實(shí)行核發(fā)臨時(shí)號(hào)牌和行駛證管理。”“自2006年1月1日起，禁止所有電動(dòng)自行車(chē)在本市道路中行駛。”（2005年12月28日，北京市公安局又《北京市關(guān)于辦理電動(dòng)自行車(chē)登記的公告》，決定“自2006年1月4日起，為符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的電動(dòng)自行車(chē)辦理車(chē)輛登記。”）
[3]參見(jiàn)中國(guó)能源網(wǎng)：“電動(dòng)自行車(chē)沖突要求變革公共決策機(jī)制”，/news/jichu/200505/200505310401.html；中國(guó)網(wǎng)：“電動(dòng)自行車(chē)：一個(gè)政府不喜歡的產(chǎn)業(yè)”，/chinese/news/925807.htm.
[4]參見(jiàn)中國(guó)網(wǎng)：“一路尷尬，電動(dòng)自行車(chē)駛向何處”，/chinese/2005/Aug/940579.htm
[5]如我國(guó)《價(jià)格法》第23條明確規(guī)定：“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格、公益價(jià)格、自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)建立聽(tīng)證會(huì)制度，由政府價(jià)格主管部門(mén)主持，征求消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)方面的意見(jiàn)，論證其必要性、可行性。”而國(guó)家計(jì)委的《關(guān)于公布價(jià)格聽(tīng)證目錄的通知》（計(jì)價(jià)格[2001]2086號(hào)）明確列舉了國(guó)家計(jì)委舉行價(jià)格聽(tīng)證的目錄。由法律的概括性規(guī)定到行政機(jī)關(guān)的明確列舉，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行《價(jià)格法》規(guī)定的聽(tīng)證制度時(shí)，對(duì)價(jià)格目錄之外的公益產(chǎn)品的定價(jià)，在我國(guó)目前的法律制度之下，成功地避開(kāi)了正式聽(tīng)證程序。
[6]目前我國(guó)許多地方政府已經(jīng)建立了相應(yīng)的信息公開(kāi)制度，如福建、廣州、上海、深圳等地都出臺(tái)了相應(yīng)的信息公開(kāi)制度，國(guó)務(wù)院也于2002年啟動(dòng)了《政府信息公開(kāi)條例》起草工作。由此，我國(guó)政府信息公開(kāi)制度逐步走向規(guī)范化。
[7]《行政訴訟法》第2條。
[8]相關(guān)分析可參見(jiàn)王萬(wàn)華：“中國(guó)行政決策聽(tīng)證的現(xiàn)狀及問(wèn)題”，《法制日?qǐng)?bào)》2003年12月18日第九版。
[9]“窮盡行政救濟(jì)原則”并不是要否認(rèn)行政相對(duì)人的救濟(jì)程序選擇權(quán)。
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[3]同上。
[4]王名揚(yáng)。美國(guó)行政法[M].北京：中國(guó)法制出版社，1995.651-652.
第3篇
關(guān)鍵詞：基層公務(wù)員；薪酬；公共政策執(zhí)行阻滯；路徑
公共政策執(zhí)行是整個(gè)公共政策系統(tǒng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是政策實(shí)施過(guò)程的重要部分，是政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵所在。改革開(kāi)放以來(lái)中央政府制定的系列政策經(jīng)過(guò)基層公務(wù)員的認(rèn)真貫徹執(zhí)行取得了舉世矚目的成就。但是也有一些基層公務(wù)員在實(shí)際執(zhí)行中央或上級(jí)政府的政策時(shí)，因不止確使用自由裁量權(quán)，“在法律規(guī)定范圍內(nèi)自行判斷、自行選擇和自行決定以做出公正而適當(dāng)?shù)木唧w行政行為的權(quán)力”，導(dǎo)致了阻礙、延緩甚至扭曲了原政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，產(chǎn)生了極其負(fù)面的影響。基層公務(wù)員薪酬問(wèn)題不僅和國(guó)家經(jīng)濟(jì)狀況有關(guān)，而且涉及到公民的切身利益，直接影響到社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。如果薪酬水平、結(jié)構(gòu)不合理，將加重公務(wù)員負(fù)擔(dān)，造成公務(wù)員的心理失衡，嚴(yán)重影響其事業(yè)心，給公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定性帶來(lái)不利影響。
1當(dāng)前薪酬視域下基層公務(wù)員政策執(zhí)行存在的問(wèn)題
基層公務(wù)員處在國(guó)家改革和建設(shè)的第一線(xiàn)，是政府的執(zhí)行主體，也是政府政策的詮釋者。在《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》出臺(tái)后，我國(guó)基層政府的公務(wù)員管理有了一個(gè)統(tǒng)一的原則和標(biāo)準(zhǔn)，使得公務(wù)員的薪酬管理有法可依。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和改革開(kāi)放的深入，國(guó)民的綜合素質(zhì)普遍得到提高，人們的各種追求也在上檔次并呈多元化態(tài)勢(shì)，這就給各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及公務(wù)員的執(zhí)政能力及管理水平提出新的更高要求。當(dāng)前，基層公務(wù)員在執(zhí)行政策方面，存在執(zhí)行缺損、歪曲執(zhí)行、政策執(zhí)行替代、政策執(zhí)行附加等方面問(wèn)題。
(1)政策執(zhí)行缺損。一項(xiàng)政策是一個(gè)有機(jī)的整體，必須完整的執(zhí)行才能達(dá)到預(yù)期的政策效果。但一些政策執(zhí)行主體往往將政策為我所用，只執(zhí)行符合自己利益的部分。基層公務(wù)員工作環(huán)境相對(duì)較差，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公務(wù)員薪酬更少，工作內(nèi)容多、更繁雜，有些地方的基層公務(wù)員在執(zhí)行政策時(shí)，會(huì)通過(guò)尋租方式來(lái)獲得經(jīng)濟(jì)報(bào)酬或直接通過(guò)收取錢(qián)財(cái)方式來(lái)中飽私囊。只選擇那些對(duì)自身有利的政策內(nèi)容執(zhí)行，對(duì)自己利益受損的政策內(nèi)容則有選擇性的不傳達(dá)、不執(zhí)行。這種選擇性執(zhí)行，使完整的政策在執(zhí)行過(guò)程中變得殘缺不全，政策的整體功能難以有效的發(fā)揮，政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也必然大打折扣。
(2)政策執(zhí)行曲解。基層公務(wù)員在傳達(dá)和執(zhí)行上級(jí)或中央政策時(shí)對(duì)政策精神或部分內(nèi)容有意曲解，利用政策中某些抽象性、概括性的語(yǔ)言，借口本地區(qū)或部門(mén)的特殊性做出不同的解釋。在政策制定上，一些地方照搬照套，結(jié)合實(shí)際制定有特色的政策措施不夠；有的地方制定的政策缺乏連貫性等。在政策理解上，有的對(duì)政策掌握不夠全面、系統(tǒng)，甚至片面地理解政策。有的基層公務(wù)員還利用自己自由裁量權(quán)，從而嚴(yán)重?fù)p害公共政策的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。
(3)政策執(zhí)行替代。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和改革開(kāi)放的深入，國(guó)民的綜合素質(zhì)普遍得到提高，人們的各種追求也在上檔次并呈多元化態(tài)勢(shì)。當(dāng)下，基層公務(wù)員面臨職務(wù)低、晉升空間小、工資待遇低等方面的問(wèn)題。在面對(duì)升遷無(wú)望、待遇水平不滿(mǎn)意的情況，工作積極性普遍不高，也放松了對(duì)事業(yè)上的進(jìn)取。為了平衡事業(yè)升遷無(wú)望的心理和提高原有物質(zhì)生活水平，有些基層行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員面對(duì)執(zhí)行的政策對(duì)自己不利時(shí)，就利用其自由裁量權(quán)制定與上級(jí)政策表面一致，而實(shí)際上卻違背上級(jí)政策的實(shí)施方案，替換上級(jí)的政策，從而導(dǎo)致政策失真，甚至被替換為與原政策完全不同的“新”政策。
(4)政策執(zhí)行附加。公務(wù)員基本工資實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，由中央財(cái)政支付，至于津貼、補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金，完全看各地各部門(mén)的財(cái)政收入。從縱向看，中央、國(guó)家機(jī)關(guān)的公務(wù)員所受監(jiān)管更多，所享待遇并非想象的那樣好。從橫向看，黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)一般低于其他機(jī)關(guān)。基層行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員為了自身或地方、部門(mén)的利益，在執(zhí)行中央或上級(jí)政策的過(guò)程中加進(jìn)一些原政策所沒(méi)有的內(nèi)容，從而使政策的調(diào)控對(duì)象、范圍、目標(biāo)、力度超出了原來(lái)的要求。其附加的政策的主要是基層行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員在原政策的基礎(chǔ)上自行設(shè)置土政策，打著結(jié)合地方實(shí)際的旗號(hào)另搞一套，彌補(bǔ)薪酬待遇水平不高，從而導(dǎo)致政策變形。
2薪酬視域下基層公務(wù)員政策執(zhí)行阻滯原因分析
由于基層公務(wù)人員的地位及背景的特殊性，在基層政府同一部門(mén)內(nèi)的公務(wù)員往往有不同的文化背景和經(jīng)歷，也就對(duì)薪酬制度有不同的認(rèn)可度。因此，基層公務(wù)員在政策執(zhí)行過(guò)程中難免會(huì)造成偏差，造成政策執(zhí)行阻滯，主要表現(xiàn)在以下幾方面：
(1)政策制定一以貫之。由于一些難以預(yù)料的因素的影響，使得某些政策在付諸實(shí)施前就有先天性缺陷。表現(xiàn)為有些政策缺乏科學(xué)性、不完整性和不配套性。這樣就無(wú)法建立起政策的權(quán)威性和可信度，因而也就很難使人遵從。這一方面給政策執(zhí)行帶來(lái)了困難，另一方面也為執(zhí)行者尋找對(duì)策、鉆空子提供了可乘之機(jī)。由于公務(wù)員收入分配不規(guī)范，助長(zhǎng)了一些權(quán)力部門(mén)公權(quán)尋租行為。基層公共部門(mén)濫用其手中的公共權(quán)力，危害公共管理和行政效率，為腐敗的產(chǎn)生提供了可能。所以基層公務(wù)員會(huì)憑借所擁有的自由裁量權(quán)肆意橫行，為一己私利，在平衡自己薪酬待遇低下的同時(shí)損害公民利益，這些都影響政策的執(zhí)行。
(2)監(jiān)管機(jī)制缺乏力度。基層政府在進(jìn)行薪酬管理工作時(shí)對(duì)公務(wù)員進(jìn)行“按勞取酬”的管理，必須注重滿(mǎn)足公務(wù)員的公平感。其濫用權(quán)力而獲得的隱性收入必然會(huì)影響國(guó)家的收入分配制度，導(dǎo)致分配秩序的紊亂。同時(shí)，在我國(guó)公務(wù)員薪酬政策的設(shè)計(jì)制定過(guò)程中，公務(wù)員既是這一政策設(shè)計(jì)的主體，也是這一政策的受體，因此，在目前這種缺乏有效監(jiān)管的形勢(shì)下，此種薪酬制定方式很難保證薪酬的公平性和有效性，使得薪酬制度很大程度上缺乏科學(xué)性和社會(huì)公信力。并且，這種情況一旦形成，很難通過(guò)合法的渠道有效的消除這種不公平，使得基層公務(wù)員在執(zhí)行政策時(shí)不當(dāng)使用自由裁量權(quán)導(dǎo)致政策變形、走樣的情況時(shí)有發(fā)生。
(3)基層公務(wù)員素質(zhì)較低。由于基層公務(wù)員政治素質(zhì)、文化素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低，不能正確理解政策，導(dǎo)致政策偏離。我國(guó)執(zhí)行政策的基層公務(wù)員學(xué)歷偏低，大專(zhuān)以下學(xué)歷的公務(wù)員還占有相當(dāng)?shù)谋壤疤貏e是在中西部地區(qū)，由于人員不足，同時(shí)受財(cái)政等方面的制約，還聘用一些未經(jīng)專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練的或?qū)W歷低下的臨時(shí)工或合同工來(lái)協(xié)助執(zhí)行政策”。同時(shí)一些基層行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)也缺乏對(duì)政策實(shí)質(zhì)的準(zhǔn)確理解能力，知識(shí)水平偏低，業(yè)務(wù)執(zhí)行能力不強(qiáng)，不能結(jié)合本地區(qū)、本部門(mén)、以及具體事務(wù)的實(shí)際在把握政策實(shí)質(zhì)的基礎(chǔ)上靈活處理，這就不可避免地會(huì)導(dǎo)致其行使行政權(quán)力的不當(dāng)，而使政策目標(biāo)發(fā)生偏離。
3薪酬視域下公共政策基層執(zhí)行阻滯的解決路徑
基層公務(wù)人員在政策執(zhí)行中的失控導(dǎo)致政策失敗，將會(huì)造成整個(gè)社會(huì)政治生活等各個(gè)領(lǐng)域的無(wú)序和混亂。科學(xué)合理的公務(wù)員薪酬是吸收和穩(wěn)定公共部門(mén)人才，建立高效、廉潔的公務(wù)員隊(duì)伍的重要保證。因此，針對(duì)現(xiàn)存的問(wèn)題，我們有必要在分析政策執(zhí)行阻滯原因的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探尋解決問(wèn)題的具體對(duì)策，從而保證公共政策的順利實(shí)施。
(1)建立有效的監(jiān)督機(jī)制，設(shè)計(jì)合理的薪酬體系。首先，要建立政策監(jiān)管的嚴(yán)密機(jī)制，在制度上保證執(zhí)行的力度與效度。目前，我國(guó)正處在新舊體制轉(zhuǎn)軌階段，關(guān)于公共政策的法律法規(guī)還很不健全。這就要求基層公務(wù)員必須在法律和政策允許的范圍內(nèi)行事，不能夠享有不受法律和政策制約的各種特權(quán)。其次，可以將基層公務(wù)員的薪酬管理與崗位管理、績(jī)效管理相結(jié)合，形成科學(xué)合理的薪酬體系，以激勵(lì)每個(gè)公務(wù)員。固然，當(dāng)公務(wù)員的薪酬太低，生活困難時(shí)，存在著較多的腐敗傾向，但這并不能成為腐敗的直接原因。不管在何種國(guó)家，何種社會(huì)，公務(wù)員隊(duì)伍中都存在腐敗問(wèn)題，若能夠采取有效的管理約束，就能使腐敗控制在最低程度，不至于嚴(yán)重危害社會(huì)。
(2)平衡各方利益關(guān)系，完善薪酬管理政策。首先主要是各地方政治體系之間、各政策執(zhí)行機(jī)關(guān)之間的利益整合。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，只有當(dāng)公務(wù)員感覺(jué)自己在與同行業(yè)從事相同工作的人的比較中處于優(yōu)勢(shì)地位時(shí)，才會(huì)有極強(qiáng)的“公平感”，進(jìn)而對(duì)自己的薪酬水平很滿(mǎn)意，從而對(duì)組織產(chǎn)生認(rèn)同感，也才能努力工作。其次，在一個(gè)單位內(nèi)，由于大生產(chǎn)產(chǎn)生的分工和協(xié)作，使公務(wù)員很難有一個(gè)判斷個(gè)人成效和對(duì)單位的貢獻(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)，其身邊同事的情況，尤其是薪酬水平就成為其進(jìn)行比較的對(duì)象，其公平與否會(huì)極大地影響公務(wù)員的積極性和凝聚力。要逐步提高公務(wù)員正規(guī)渠道的薪酬水平。同時(shí)逐步壓縮、歸并那些細(xì)碎、煩瑣的具體標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)拉開(kāi)薪酬檔次，合理體現(xiàn)薪酬中崗位、年功、業(yè)績(jī)等不同要素。通過(guò)這種整合，從而避免因利益沖突而導(dǎo)致的公共政策規(guī)避。
(3)提高綜合素質(zhì)，改善崗位待遇。作為基層公務(wù)員自身，必須有較高的知識(shí)水平，道德素質(zhì)觀(guān)念，銳意進(jìn)取的意識(shí)和駕馭政治經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的能力，對(duì)政策理解掌握的程度如何，也是衡量政策水平高低的一個(gè)重要方面。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家和人力資本理論的創(chuàng)始人舒爾茨認(rèn)為，公務(wù)員薪酬水平與其人力資本含量密切相關(guān)。把黨和國(guó)家的方針政策落到實(shí)處，最終要靠公務(wù)員的自身素質(zhì)的提高，以適應(yīng)基層實(shí)際和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要。要向群眾正確宣傳黨和國(guó)家的方針政策，首先自己要正確理解。如果自己理解不深或者理解有偏差，執(zhí)行中就會(huì)走樣，把群眾引導(dǎo)到錯(cuò)誤的方向上去。因此，基層公務(wù)員要增強(qiáng)學(xué)習(xí)、理解和把握政策的能力和緊迫感。切實(shí)提高自身的政治思想水平、科學(xué)文化知識(shí)水平、政策理解水平和業(yè)務(wù)執(zhí)行能力，提高整體素質(zhì)。此外，基層政府要制定有效的薪酬管理政策，創(chuàng)造機(jī)制讓每個(gè)公務(wù)員獲得應(yīng)得報(bào)酬，或讓公務(wù)員相信他能夠獲得應(yīng)得報(bào)酬，從而努力工作。
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