應(yīng)對(duì)氣候變化的制度和評(píng)估要求范文

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1歐洲投資銀行及貸款業(yè)務(wù)

歐洲投資銀行(EuropeanInvestmentBank,簡(jiǎn)稱(chēng)EIB)成立于1958年,總部位于盧森堡,是歐盟成員國(guó)家根據(jù)“歐盟羅馬條約”成立的區(qū)域性國(guó)際金融組織,旨在通過(guò)成員國(guó)家認(rèn)繳股本金和在國(guó)際金融市場(chǎng)融資進(jìn)行中長(zhǎng)期投資,助推歐盟目標(biāo)。其最高權(quán)力機(jī)構(gòu)“董事會(huì)”由歐盟12個(gè)成員國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)組成,負(fù)責(zé)制訂總體政策;常設(shè)、非駐留的決策機(jī)構(gòu)“理事會(huì)”的成員由董事會(huì)任命,負(fù)責(zé)貸款、擔(dān)保、借貸的決策;常設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)“管理委員會(huì)”由理事會(huì)提議,董事會(huì)任命,負(fù)責(zé)日常業(yè)務(wù)。EIB的主要業(yè)務(wù)是向歐盟成員國(guó)公共部門(mén)和企業(yè)提供項(xiàng)目貸款和擔(dān)保,但從1964年起逐漸擴(kuò)大到與歐盟關(guān)系較密切或簽署有合作協(xié)定的非歐盟“合作伙伴國(guó)家”,現(xiàn)多達(dá)130多個(gè)。2009年,EIB共發(fā)放貸款791億歐元,其中歐盟國(guó)家705億歐元(89•1%),“合作伙伴國(guó)家”86億歐元(10•9%)[1]。EIB的項(xiàng)目貸款采用固定或浮動(dòng)利率,浮動(dòng)利率參考倫敦同業(yè)銀行拆借利率(LIBOR)基準(zhǔn)水平,不收承諾費(fèi)和貸款手續(xù)費(fèi),還款期根據(jù)項(xiàng)目需求長(zhǎng)至20年或更多,最高資助項(xiàng)目總投資的50%。EIB從上世紀(jì)末開(kāi)始進(jìn)入中國(guó)從事貸款業(yè)務(wù),但迄今項(xiàng)目數(shù)量和金額有限。1995年平湖石油天然氣開(kāi)發(fā)項(xiàng)目貸款5500萬(wàn)歐元是第1個(gè)EIB資助的中國(guó)項(xiàng)目。截至2008年,EIB在華總承諾貸款金額6•34億歐元,僅相當(dāng)于世界銀行同期對(duì)華貸款總額的大約2•2%,或亞洲開(kāi)發(fā)銀行對(duì)華貸款總額的大約4•8%[2]。2007年12月,EIB宣布向中國(guó)提供5億歐元貸款,以支持中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的工作,特別是在《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》中的各項(xiàng)工作。根據(jù)中方和EIB的有關(guān)協(xié)議,在實(shí)施期間,以上框架貸款優(yōu)先資助能夠顯著減少溫室氣體排放、有潛力產(chǎn)生清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)的碳信用額、能夠與其他國(guó)際/雙邊金融機(jī)構(gòu)建立融資合作的項(xiàng)目。據(jù)此,地方林業(yè)部門(mén)在國(guó)家、當(dāng)?shù)胤秸闹笇?dǎo)協(xié)調(diào)下積極遴選,已由EIB批準(zhǔn)了3個(gè)林業(yè)項(xiàng)目,分別是四川省森林和水庫(kù)恢復(fù)重建項(xiàng)目1•6億歐元,內(nèi)蒙古旱區(qū)碳匯造林項(xiàng)目、江西省造林和生物質(zhì)能源林發(fā)展項(xiàng)目各0•25億歐元。這些項(xiàng)目目前處在最終準(zhǔn)備和初期實(shí)施階段。

2項(xiàng)目評(píng)估政策的運(yùn)用

EIB項(xiàng)目以智力資本和知識(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)[3],程序?yàn)楦鶕?jù)框架協(xié)議提交項(xiàng)目建議→項(xiàng)目評(píng)估→管理委員會(huì)審查→董事會(huì)批準(zhǔn)→談判簽約→監(jiān)測(cè)管理→后評(píng)估,一般可在1年內(nèi)完成項(xiàng)目準(zhǔn)備評(píng)估。而世界銀行的程序?yàn)榱腥搿?年計(jì)劃”→認(rèn)定→概念審批→準(zhǔn)備→安全保障審議→預(yù)評(píng)估→評(píng)估→談判→執(zhí)行董事會(huì)批準(zhǔn)→實(shí)施督查→竣工總結(jié)→后評(píng)估,需要2~3年才能進(jìn)入項(xiàng)目實(shí)施階段[4]。由于沒(méi)有充裕的時(shí)間考慮實(shí)施調(diào)整和計(jì)劃變更,EIB項(xiàng)目單位需要對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的時(shí)間表心中有數(shù),增強(qiáng)預(yù)見(jiàn)性,對(duì)事關(guān)整個(gè)項(xiàng)目的重大問(wèn)題,包括實(shí)施期間有可能遇到的問(wèn)題,及早與外方溝通達(dá)成一致意見(jiàn)。

2•1合格性審查EIB的項(xiàng)目評(píng)估稱(chēng)作合格性(eligibility)審查,包括技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)、環(huán)境、采購(gòu)等環(huán)節(jié)。EIB項(xiàng)目管理部門(mén)在接到項(xiàng)目建議后,認(rèn)為基本可行即派出由工程師、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、財(cái)務(wù)分析師等組成的項(xiàng)目組,與項(xiàng)目提議單位(promoter,在我國(guó)指主管部門(mén))和實(shí)施單位一道對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)考察;考察報(bào)告通過(guò)EIB管理委員提交理事會(huì)審議,由理事會(huì)根據(jù)該項(xiàng)目與歐盟優(yōu)先目標(biāo)的一致性和項(xiàng)目的整體質(zhì)量最終做出是否給予資助的決定。項(xiàng)目的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)包括8個(gè)方面(表1)。

2•2環(huán)境評(píng)價(jià)是項(xiàng)目單位不太容易把握的方面,主要有3個(gè)原因:1)國(guó)家層面對(duì)林業(yè)項(xiàng)目并不要求實(shí)施詳細(xì)的環(huán)境評(píng)價(jià)(提交環(huán)境評(píng)價(jià)報(bào)告),但對(duì)于EIB來(lái)說(shuō)這是個(gè)標(biāo)準(zhǔn)要求;2)林業(yè)項(xiàng)目的環(huán)境評(píng)價(jià)需要具體評(píng)價(jià)什么內(nèi)容不太明確;3)國(guó)際項(xiàng)目,包括EIB項(xiàng)目一般都把社會(huì)評(píng)價(jià)(SA)作為環(huán)境評(píng)價(jià)的組成部分,這與國(guó)內(nèi)的理解有差異,增加了問(wèn)題的復(fù)雜性。事實(shí)上,根據(jù)已經(jīng)批準(zhǔn)的3個(gè)林業(yè)應(yīng)對(duì)氣候變化項(xiàng)目準(zhǔn)備的經(jīng)驗(yàn),這些問(wèn)題并不難解決,關(guān)鍵點(diǎn)是:1)轉(zhuǎn)變觀念。傳統(tǒng)觀點(diǎn)是林業(yè)項(xiàng)目特別是造林項(xiàng)目的主要目的是增加森林資源、改善環(huán)境,不像工業(yè)、交通等類(lèi)別的項(xiàng)目那樣有環(huán)境風(fēng)險(xiǎn),因此不需要實(shí)施環(huán)境評(píng)價(jià)。但這種認(rèn)識(shí)已不符合國(guó)際實(shí)踐。大型林業(yè)項(xiàng)目由于投資較大,涉及地域廣,時(shí)間跨度長(zhǎng),技術(shù)措施涵蓋遺傳改良、物種擴(kuò)散、農(nóng)藥使用、土壤保護(hù)、水資源管理、生物多樣性管理等多個(gè)環(huán)境敏感領(lǐng)域,加上這些問(wèn)題與項(xiàng)目整體組織方式和公眾及業(yè)主權(quán)益相關(guān),因此需要進(jìn)行保障性的先期規(guī)劃以確保項(xiàng)目能趨利避害,產(chǎn)生符合環(huán)境可持續(xù)發(fā)展要求的結(jié)果。國(guó)外貸款造林項(xiàng)目的環(huán)境評(píng)價(jià)內(nèi)容大同小異,我國(guó)林業(yè)部門(mén)外資貸款項(xiàng)目的環(huán)境評(píng)價(jià)始于世界銀行貸款林業(yè)可持續(xù)發(fā)展項(xiàng)目(SFDP,2003?2009),主要在省級(jí)層面進(jìn)行,已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn),完全可供EIB林業(yè)項(xiàng)目參考借鑒。2)了解EIB的環(huán)境評(píng)價(jià)政策。EIB在項(xiàng)目環(huán)境評(píng)價(jià)問(wèn)題上遵循“預(yù)防性原則”和“分類(lèi)原則”。前者是指對(duì)所資助的項(xiàng)目采取預(yù)防而不是救治措施,使環(huán)境破壞在源頭得到治理,污染者付費(fèi),環(huán)境問(wèn)題在EIB項(xiàng)目周期的所有階段得到考慮。分類(lèi)原則是指根據(jù)“歐盟環(huán)境影響評(píng)價(jià)指令”把EIB資助的項(xiàng)目分為4個(gè)類(lèi)分別管理,即A類(lèi)(實(shí)施強(qiáng)制性的環(huán)境評(píng)價(jià))、B類(lèi)(由合適的權(quán)威機(jī)構(gòu)根據(jù)指定標(biāo)準(zhǔn)確定是否需要實(shí)施環(huán)境評(píng)價(jià))、C類(lèi)(根據(jù)有可能產(chǎn)生的不利環(huán)境影響實(shí)施有限的環(huán)境評(píng)價(jià))、D類(lèi)(不要求環(huán)境評(píng)價(jià))。目前我國(guó)的林業(yè)項(xiàng)目為B或C類(lèi),需要由具有國(guó)家環(huán)保部門(mén)認(rèn)可資質(zhì)的環(huán)境評(píng)價(jià)單位開(kāi)展環(huán)境評(píng)價(jià)。EIB項(xiàng)目環(huán)境評(píng)價(jià)側(cè)重對(duì)自然棲息地、水資源、氣候友好性的評(píng)價(jià),根據(jù)對(duì)自然保護(hù)、生物多樣性保護(hù)的潛在影響篩選項(xiàng)目,對(duì)涉及溫室氣體、能源效率、氣候適應(yīng)、水資源、廢舊物處理的項(xiàng)目,要求確保環(huán)境效益最大化、環(huán)境成本最小化。3)遵循有關(guān)法律規(guī)定。這包括相關(guān)的歐盟法律標(biāo)準(zhǔn)、公認(rèn)的國(guó)際良好實(shí)踐、所在國(guó)家和歐盟作為成員的多邊國(guó)際環(huán)境協(xié)議。EIB的《環(huán)境和社會(huì)實(shí)踐手冊(cè)》(2010)和《環(huán)境與社會(huì)原則和標(biāo)準(zhǔn):背景注釋》(2008),規(guī)定了貸款項(xiàng)目的環(huán)評(píng)要求(表2)。環(huán)境評(píng)價(jià)要求提交合格的項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告(EIR)并制定環(huán)境與社會(huì)影響評(píng)價(jià)管理與監(jiān)測(cè)計(jì)劃(ESMMP)。EIR根據(jù)由EIB項(xiàng)目組提供的工作大綱(TOR)準(zhǔn)備,應(yīng)反映環(huán)境與社會(huì)影響評(píng)價(jià)工作的過(guò)程、要求、措施和結(jié)果,實(shí)際操作中,可把ESMMP作為EIR的一個(gè)章節(jié)或附件。關(guān)于社會(huì)評(píng)價(jià),EIB要求位于歐洲以外的項(xiàng)目按照國(guó)際慣例進(jìn)行,發(fā)展中國(guó)家基于聯(lián)合國(guó)“千年環(huán)球發(fā)展目標(biāo)(MDGs)”進(jìn)行。社會(huì)評(píng)價(jià)主要強(qiáng)調(diào)勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、社區(qū)健康、安全保障、流動(dòng)人口(包括非自愿搬遷問(wèn)題)、少數(shù)民族權(quán)益(包括土著居民、婦女和弱勢(shì)群體)、公眾磋商參與、文化遺產(chǎn)保護(hù)等。環(huán)境評(píng)價(jià)過(guò)程應(yīng)信息公開(kāi),接受社會(huì)尤其是權(quán)益相關(guān)方的監(jiān)督。

2•3應(yīng)對(duì)氣候變化項(xiàng)目目前歐盟和EIB把應(yīng)對(duì)氣候變化作為其最重要的優(yōu)先政策,從減緩、適應(yīng)、研發(fā)創(chuàng)新、技術(shù)轉(zhuǎn)移與合作、碳市場(chǎng)五個(gè)方面支持應(yīng)對(duì)氣候變化。減緩主要是指促進(jìn)替代性的和可再生的能源并提高所有項(xiàng)目的能源使用效率,適應(yīng)是指促進(jìn)有關(guān)項(xiàng)目采取實(shí)質(zhì)措施,保證高氣候風(fēng)險(xiǎn)的計(jì)劃具有氣候彈性。另外,EIB支持低碳技術(shù)研發(fā)應(yīng)用,致力于與國(guó)際、國(guó)家金融機(jī)構(gòu)建立碳合作基金。EIB沒(méi)有把應(yīng)對(duì)氣候變化列為單獨(dú)的項(xiàng)目類(lèi)型,而是將其融入現(xiàn)有各部門(mén)業(yè)務(wù)要求,包括對(duì)所有項(xiàng)目都進(jìn)行碳信用生產(chǎn)能力評(píng)估。EIB認(rèn)為,林業(yè)具有的應(yīng)對(duì)氣候變化、減貧減災(zāi)、生物多樣性、水土保持等多方面的功能,使它成為成本和風(fēng)險(xiǎn)較低、值得信賴(lài)的可持續(xù)發(fā)展投資類(lèi)型和應(yīng)不斷增加支持的行業(yè)領(lǐng)域。30年前EIB開(kāi)始向歐盟和其他國(guó)家提供資金實(shí)施造林和再造林活動(dòng),迄今資助約25筆林業(yè)直接投資貸款,涉及造林和再造林、速生豐產(chǎn)林、森林防火、林業(yè)基金、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科學(xué)研究等領(lǐng)域,另外有大量的農(nóng)業(yè)、水利、能源、環(huán)境等部門(mén)項(xiàng)目的林業(yè)活動(dòng)得到間接資助[5]。從當(dāng)前項(xiàng)目評(píng)估實(shí)踐上看,EIB對(duì)林業(yè)在應(yīng)對(duì)氣候變化方面作用的評(píng)價(jià)和資助支持體現(xiàn)在生物質(zhì)能源產(chǎn)業(yè)[6]、森林認(rèn)證等可持續(xù)森林經(jīng)營(yíng)實(shí)踐[7]以及碳匯貿(mào)易等方面。

3幾點(diǎn)結(jié)論和建議

1)EIB貸款項(xiàng)目的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)明顯。與世界銀行項(xiàng)目相比,EIB貸款項(xiàng)目評(píng)估程序簡(jiǎn)單,貸款條件更為優(yōu)惠,準(zhǔn)備期短,外方監(jiān)管宏觀,運(yùn)作隱形成本較低,對(duì)于符合其資助條件和國(guó)家宏觀政策的投資活動(dòng)有優(yōu)先選用的必要性。另外,EIB管理效率和業(yè)務(wù)透明度較高,能對(duì)客戶(hù)需求作快速反饋,有關(guān)程序、進(jìn)度、業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等均可在其主網(wǎng)站上隨時(shí)查閱。2)EIB項(xiàng)目有利于改善我國(guó)林業(yè)外資使用的結(jié)構(gòu)。20多年來(lái)我國(guó)林業(yè)部門(mén)使用國(guó)外貸款集中在世界銀行等極少數(shù)國(guó)際金融組織[2,8]。不同的國(guó)際金融組織有著不同的優(yōu)勢(shì)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)。歐洲是世界林業(yè)科學(xué)的發(fā)祥地,在近自然林業(yè)理論以及森林經(jīng)營(yíng)、林業(yè)產(chǎn)業(yè)、自然保護(hù)等諸多方面處于世界領(lǐng)先地位,還是聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織、國(guó)際林聯(lián)、世界自然保護(hù)同盟等組織的總部和聯(lián)合國(guó)防治荒漠化公約、濕地公約秘書(shū)處所在地。擴(kuò)大與EIB的合作有利于提升我國(guó)林業(yè)智力引進(jìn)的結(jié)構(gòu)和總體質(zhì)量。3)建立與EIB的長(zhǎng)期互信合作關(guān)系。我國(guó)林業(yè)與EIB的合作能否拓展有不確定的因素。一是雙方能否在執(zhí)行已審批項(xiàng)目的過(guò)程中順利“磨合”,實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果;二是我國(guó)目前不是EIB成員國(guó),EIB未來(lái)的對(duì)華借貸前景不明朗。在此情況下,應(yīng)充分利用EIB對(duì)林業(yè)業(yè)務(wù)的重視,立足當(dāng)前項(xiàng)目,不斷總結(jié)前進(jìn),力求實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期合作和發(fā)展。4)通過(guò)項(xiàng)目實(shí)施服務(wù)于我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化工作。EIB已批準(zhǔn)的3個(gè)林業(yè)項(xiàng)目是我國(guó)第一批以應(yīng)對(duì)氣候變化為主題的林業(yè)外資項(xiàng)目,既是重要的技術(shù)示范項(xiàng)目,又是對(duì)外交流合作的平臺(tái)。要從我國(guó)生態(tài)建設(shè)、林業(yè)發(fā)展全局出發(fā),積極消化、吸收生物質(zhì)能源開(kāi)發(fā)等歐洲領(lǐng)先技術(shù)和實(shí)踐,服務(wù)于我國(guó)《應(yīng)對(duì)氣候變化林業(yè)行動(dòng)計(jì)劃》的實(shí)施和氣候外交工作。5)加強(qiáng)林業(yè)CDM的政策和實(shí)施平臺(tái)建設(shè)。與以往以木材生產(chǎn)、高附加值經(jīng)濟(jì)林發(fā)展和環(huán)境管理為主的外資貸款項(xiàng)目相比,EIB林業(yè)項(xiàng)目涉及碳匯林和能源林營(yíng)造、碳匯貿(mào)易、生物柴油生產(chǎn)等新領(lǐng)域。目前國(guó)際上林業(yè)項(xiàng)目的CDM碳匯貿(mào)易實(shí)踐有限,國(guó)內(nèi)也缺乏對(duì)接機(jī)制和適用政策。應(yīng)結(jié)合部門(mén)整體工作,特別加強(qiáng)碳量監(jiān)測(cè)、方法學(xué)、額外性、貿(mào)易注冊(cè)等前期基礎(chǔ)工作及應(yīng)用,同時(shí)爭(zhēng)取歐洲投資銀行的外部協(xié)助和支持,落實(shí)技術(shù)設(shè)計(jì),實(shí)現(xiàn)既定項(xiàng)目目標(biāo)。