應對氣候變化的制度和評估要求范文

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1歐洲投資銀行及貸款業務

歐洲投資銀行(EuropeanInvestmentBank,簡稱EIB)成立于1958年,總部位于盧森堡,是歐盟成員國家根據“歐盟羅馬條約”成立的區域性國際金融組織,旨在通過成員國家認繳股本金和在國際金融市場融資進行中長期投資,助推歐盟目標。其最高權力機構“董事會”由歐盟12個成員國財政部長組成,負責制訂總體政策;常設、非駐留的決策機構“理事會”的成員由董事會任命,負責貸款、擔保、借貸的決策;常設執行機構“管理委員會”由理事會提議,董事會任命,負責日常業務。EIB的主要業務是向歐盟成員國公共部門和企業提供項目貸款和擔保,但從1964年起逐漸擴大到與歐盟關系較密切或簽署有合作協定的非歐盟“合作伙伴國家”,現多達130多個。2009年,EIB共發放貸款791億歐元,其中歐盟國家705億歐元(89•1%),“合作伙伴國家”86億歐元(10•9%)[1]。EIB的項目貸款采用固定或浮動利率,浮動利率參考倫敦同業銀行拆借利率(LIBOR)基準水平,不收承諾費和貸款手續費,還款期根據項目需求長至20年或更多,最高資助項目總投資的50%。EIB從上世紀末開始進入中國從事貸款業務,但迄今項目數量和金額有限。1995年平湖石油天然氣開發項目貸款5500萬歐元是第1個EIB資助的中國項目。截至2008年,EIB在華總承諾貸款金額6•34億歐元,僅相當于世界銀行同期對華貸款總額的大約2•2%,或亞洲開發銀行對華貸款總額的大約4•8%[2]。2007年12月,EIB宣布向中國提供5億歐元貸款,以支持中國應對氣候變化的工作,特別是在《中國應對氣候變化國家方案》中的各項工作。根據中方和EIB的有關協議,在實施期間,以上框架貸款優先資助能夠顯著減少溫室氣體排放、有潛力產生清潔發展機制(CDM)的碳信用額、能夠與其他國際/雙邊金融機構建立融資合作的項目。據此,地方林業部門在國家、當地方政府的指導協調下積極遴選,已由EIB批準了3個林業項目,分別是四川省森林和水庫恢復重建項目1•6億歐元,內蒙古旱區碳匯造林項目、江西省造林和生物質能源林發展項目各0•25億歐元。這些項目目前處在最終準備和初期實施階段。

2項目評估政策的運用

EIB項目以智力資本和知識經濟發展為基礎[3],程序為根據框架協議提交項目建議→項目評估→管理委員會審查→董事會批準→談判簽約→監測管理→后評估,一般可在1年內完成項目準備評估。而世界銀行的程序為列入“3年計劃”→認定→概念審批→準備→安全保障審議→預評估→評估→談判→執行董事會批準→實施督查→竣工總結→后評估,需要2~3年才能進入項目實施階段[4]。由于沒有充裕的時間考慮實施調整和計劃變更,EIB項目單位需要對整個項目的時間表心中有數,增強預見性,對事關整個項目的重大問題,包括實施期間有可能遇到的問題,及早與外方溝通達成一致意見。

2•1合格性審查EIB的項目評估稱作合格性(eligibility)審查,包括技術、經濟、財務、環境、采購等環節。EIB項目管理部門在接到項目建議后,認為基本可行即派出由工程師、經濟學家、財務分析師等組成的項目組,與項目提議單位(promoter,在我國指主管部門)和實施單位一道對項目進行現場考察;考察報告通過EIB管理委員提交理事會審議,由理事會根據該項目與歐盟優先目標的一致性和項目的整體質量最終做出是否給予資助的決定。項目的質量標準包括8個方面(表1)。

2•2環境評價是項目單位不太容易把握的方面,主要有3個原因:1)國家層面對林業項目并不要求實施詳細的環境評價(提交環境評價報告),但對于EIB來說這是個標準要求;2)林業項目的環境評價需要具體評價什么內容不太明確;3)國際項目,包括EIB項目一般都把社會評價(SA)作為環境評價的組成部分,這與國內的理解有差異,增加了問題的復雜性。事實上,根據已經批準的3個林業應對氣候變化項目準備的經驗,這些問題并不難解決,關鍵點是:1)轉變觀念。傳統觀點是林業項目特別是造林項目的主要目的是增加森林資源、改善環境,不像工業、交通等類別的項目那樣有環境風險,因此不需要實施環境評價。但這種認識已不符合國際實踐。大型林業項目由于投資較大,涉及地域廣,時間跨度長,技術措施涵蓋遺傳改良、物種擴散、農藥使用、土壤保護、水資源管理、生物多樣性管理等多個環境敏感領域,加上這些問題與項目整體組織方式和公眾及業主權益相關,因此需要進行保障性的先期規劃以確保項目能趨利避害,產生符合環境可持續發展要求的結果。國外貸款造林項目的環境評價內容大同小異,我國林業部門外資貸款項目的環境評價始于世界銀行貸款林業可持續發展項目(SFDP,2003?2009),主要在省級層面進行,已經積累了豐富的經驗,完全可供EIB林業項目參考借鑒。2)了解EIB的環境評價政策。EIB在項目環境評價問題上遵循“預防性原則”和“分類原則”。前者是指對所資助的項目采取預防而不是救治措施,使環境破壞在源頭得到治理,污染者付費,環境問題在EIB項目周期的所有階段得到考慮。分類原則是指根據“歐盟環境影響評價指令”把EIB資助的項目分為4個類分別管理,即A類(實施強制性的環境評價)、B類(由合適的權威機構根據指定標準確定是否需要實施環境評價)、C類(根據有可能產生的不利環境影響實施有限的環境評價)、D類(不要求環境評價)。目前我國的林業項目為B或C類,需要由具有國家環保部門認可資質的環境評價單位開展環境評價。EIB項目環境評價側重對自然棲息地、水資源、氣候友好性的評價,根據對自然保護、生物多樣性保護的潛在影響篩選項目,對涉及溫室氣體、能源效率、氣候適應、水資源、廢舊物處理的項目,要求確保環境效益最大化、環境成本最小化。3)遵循有關法律規定。這包括相關的歐盟法律標準、公認的國際良好實踐、所在國家和歐盟作為成員的多邊國際環境協議。EIB的《環境和社會實踐手冊》(2010)和《環境與社會原則和標準:背景注釋》(2008),規定了貸款項目的環評要求(表2)。環境評價要求提交合格的項目環境影響評價報告(EIR)并制定環境與社會影響評價管理與監測計劃(ESMMP)。EIR根據由EIB項目組提供的工作大綱(TOR)準備,應反映環境與社會影響評價工作的過程、要求、措施和結果,實際操作中,可把ESMMP作為EIR的一個章節或附件。關于社會評價,EIB要求位于歐洲以外的項目按照國際慣例進行,發展中國家基于聯合國“千年環球發展目標(MDGs)”進行。社會評價主要強調勞動標準、社區健康、安全保障、流動人口(包括非自愿搬遷問題)、少數民族權益(包括土著居民、婦女和弱勢群體)、公眾磋商參與、文化遺產保護等。環境評價過程應信息公開,接受社會尤其是權益相關方的監督。

2•3應對氣候變化項目目前歐盟和EIB把應對氣候變化作為其最重要的優先政策,從減緩、適應、研發創新、技術轉移與合作、碳市場五個方面支持應對氣候變化。減緩主要是指促進替代性的和可再生的能源并提高所有項目的能源使用效率,適應是指促進有關項目采取實質措施,保證高氣候風險的計劃具有氣候彈性。另外,EIB支持低碳技術研發應用,致力于與國際、國家金融機構建立碳合作基金。EIB沒有把應對氣候變化列為單獨的項目類型,而是將其融入現有各部門業務要求,包括對所有項目都進行碳信用生產能力評估。EIB認為,林業具有的應對氣候變化、減貧減災、生物多樣性、水土保持等多方面的功能,使它成為成本和風險較低、值得信賴的可持續發展投資類型和應不斷增加支持的行業領域。30年前EIB開始向歐盟和其他國家提供資金實施造林和再造林活動,迄今資助約25筆林業直接投資貸款,涉及造林和再造林、速生豐產林、森林防火、林業基金、產業發展、科學研究等領域,另外有大量的農業、水利、能源、環境等部門項目的林業活動得到間接資助[5]。從當前項目評估實踐上看,EIB對林業在應對氣候變化方面作用的評價和資助支持體現在生物質能源產業[6]、森林認證等可持續森林經營實踐[7]以及碳匯貿易等方面。

3幾點結論和建議

1)EIB貸款項目的特點和優勢明顯。與世界銀行項目相比,EIB貸款項目評估程序簡單,貸款條件更為優惠,準備期短,外方監管宏觀,運作隱形成本較低,對于符合其資助條件和國家宏觀政策的投資活動有優先選用的必要性。另外,EIB管理效率和業務透明度較高,能對客戶需求作快速反饋,有關程序、進度、業務標準等均可在其主網站上隨時查閱。2)EIB項目有利于改善我國林業外資使用的結構。20多年來我國林業部門使用國外貸款集中在世界銀行等極少數國際金融組織[2,8]。不同的國際金融組織有著不同的優勢技術和管理經驗。歐洲是世界林業科學的發祥地,在近自然林業理論以及森林經營、林業產業、自然保護等諸多方面處于世界領先地位,還是聯合國糧農組織、國際林聯、世界自然保護同盟等組織的總部和聯合國防治荒漠化公約、濕地公約秘書處所在地。擴大與EIB的合作有利于提升我國林業智力引進的結構和總體質量。3)建立與EIB的長期互信合作關系。我國林業與EIB的合作能否拓展有不確定的因素。一是雙方能否在執行已審批項目的過程中順利“磨合”,實現預期效果;二是我國目前不是EIB成員國,EIB未來的對華借貸前景不明朗。在此情況下,應充分利用EIB對林業業務的重視,立足當前項目,不斷總結前進,力求實現長期合作和發展。4)通過項目實施服務于我國應對氣候變化工作。EIB已批準的3個林業項目是我國第一批以應對氣候變化為主題的林業外資項目,既是重要的技術示范項目,又是對外交流合作的平臺。要從我國生態建設、林業發展全局出發,積極消化、吸收生物質能源開發等歐洲領先技術和實踐,服務于我國《應對氣候變化林業行動計劃》的實施和氣候外交工作。5)加強林業CDM的政策和實施平臺建設。與以往以木材生產、高附加值經濟林發展和環境管理為主的外資貸款項目相比,EIB林業項目涉及碳匯林和能源林營造、碳匯貿易、生物柴油生產等新領域。目前國際上林業項目的CDM碳匯貿易實踐有限,國內也缺乏對接機制和適用政策。應結合部門整體工作,特別加強碳量監測、方法學、額外性、貿易注冊等前期基礎工作及應用,同時爭取歐洲投資銀行的外部協助和支持,落實技術設計,實現既定項目目標。