職能創新的社會管理論文范文

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一、社會管理職能的理念創新

以傳統社會為例，農業社會建立在自給自足的小農經濟之上，社會生活相對簡單，那么政府需要管理的事務也相對較少，除土地的分配和管理，領土擴張與抵抗侵略，維持統治秩序外，幾乎沒有其他事務，正如伍德羅•威爾遜所說“那時候政府的職能很簡單，因為生活本身就很簡單。政府靠行政命令行事，驅使著人們，從來沒有想到過要征詢人們的意見……”。但在現代工業社會之背景下，社會分工朝著越來越精細化的方向發展，政府也必須處理越來越多的事情，特別是由于知識的擴展與科學技術的傳播，公眾自覺、自由、平等與民主等意識覺醒，社會公共需求也變得豐富與復雜起來。這時，政府繼續沿用傳統的行政管理方式顯然不能適應這一新的變化。政府要想完成這些豐富與復雜的職能，就必須開辟新的、更多的途徑來推動。不過，在去中心化與去權威化的當今時代又與這條途徑產生了嚴重的沖突。在這種情況下，政府只有一條道路可以選擇，那就是需要通過賦權予基層(縣鄉)政府，完善基層民主，讓自治權力與基層權力的良性互動成為社會管理創新的內在動力，在強化和完善政府社會管理職能的同時，積極發展和規范社會組織，構建多元共治的社會管理格局［3］。

這一理念的轉變最突出的是在管理政策價值目標追求的變化。上世紀70年代以前，政策是以追求效率為主的，但至70年代后以來，單純追求效率的政策模式在普遍政府失靈和市場失靈的情況下已經開始向效率與公平并重轉變。在我國，盡管原因不盡相同，但是政策所追求的價值目標的途徑也與之相似，在改革開放初期，因為要擺脫計劃經濟時代“平均主義”所帶來的效率低下和共同貧窮的境況，在社會總體的分配原則上作出了重大的調整，主要體現在“效率優先，兼顧公平”。堅持效率優先的原則使我國生產力水平得到了大幅度提高，但隨之公平的問題也出現，特別是生產要素參與分配以后，貧富差距進一步拉大，由此，中共十六屆五中全會在分配制度做了一些調整，強調“更加注重社會公平，加大調節收入分配的力度”，正確處理新形勢下的各種社會矛盾，為建立一個更加公正、效率、和諧和充滿活力的全面小康社會而努力。換句話說，在新的歷史條件下，我們要更加重視社會公平問題，由“效率優先、兼顧公平”轉向“效率與公平并重”。顯然，目前已經開始邁入一個全面公平的時代。這個原則在農村社會管理制度與政策上的體現就是要注重城鄉統籌，所有制度與政策不要因地域而造成人為的差異，在目前農村相對落后的時期給予必要的傾斜與關注，逐漸將之納入城鄉統一的制度與政策框架之內。最大限度地在公平原則下設計各種政策，加強和創新農村社會管理職能。理念的轉變是農村基層社會職能轉變的基礎。只有在充分理解這一轉變的必然性后才能從內容和方式上實現農村社會管理職能轉變，發揮其社會管理功能。

二、社會管理職能的內容創新

農村社會管理職能內容的創新首先在于建立一個良好的農村政策與制度體系的完整框架。這個框架初步來看，也是兩個基本的方面。一是政策淵源，或者是說政策的表現形式要完整。也就是說要構建一個涉及農村社會管理由黨的綱領、方針與政策，基本法律，行政法規與部門規章，地方性法規和地方政府規章，一般規范性文件和參與農村社會管理其他組織的具有規范性與約束性的規則構成的規范系統。之所以要這樣的一個框架，是考慮到農村社會管理本身也是一個層級管理和部門橫向合作的系統，一方面要保持管理的統一性，同時又要發揮各個不同領域與地方的積極性。在這樣一種完整的形式政策框架之內，既能保證農村社會管理在總體上服從黨與國家的統一指揮，又能發揮各自積極性與靈活性保持生動活潑的管理局面。其二是完整的政策內容框架。這個完整的標準不是固定不變的，它要根據農村社會管理的具體需求去確定。在國外，這個制度與政策應當覆蓋的領域主要是社會公共安全、社會組織管理、公共交通、社會保障、人口管理、食品藥品安全管理、促進就業、生態環境管理等等。對于現階段的我國，它應當包括如下幾個方面領域事務的政策與制度:食品和藥品安全體系、公共衛生防疫體系、社會治安綜合治理體系、生產—交易—消費安全體系、人口管理體系、公共交通安全體系。

在這一完整框架下，社會管理職能內容的創新體現在職能重心的轉移。系統論認為，任何社會系統都具有權變的特性，它會隨系統內外社會環境的變遷而不斷發生演變。隨著這個系統內外社會環境演變而發生調整和轉移，社會管理職能的重心應發生相應變化。社會管理職能重心的變遷實質上就是在外界環境發生變異的情形下，其職能體系內部重要性分布特征的演變過程，是針對當下社會環境所做的改革創新。當前農村社會管理職能創新是要將職能重心轉變到提供公共產品與公共服務上來。針對當前我國農村社會管理的實際情況———如政府長期采取有差別的政策發展戰略形成的城鄉分離的二元結構、城鄉公共服務與公共產品供給不均衡、農村整體上大幅度落后于城市發展;以政府為中心的農村公共產品與公共服務提供機制、非政府組織在農村社會管理發揮的作用有限以及其自身力量薄弱等現實———必須充分發揮政府社會管理職能重心的主導作用。從先階段看，目前最為迫切的是建立以下幾個方面的內容。首先，建立健全農村社會保障體系。健全農村社會保障體系對維系農村公正、穩定的社會秩序有極其特別的意義。目前許多因素，如城市化建設在農村的征地與拆遷、農民相對脆弱的抵御市場風險能力、城鄉收入差距擴大等一系列因素對農村居民生存生活構成巨大的風險。因此，農民的基本社會保障體系的建立和完善，對維護農民權益、緩解農村社會矛盾，維持社會穩定起著非常重要的作用。農村社會保障體系的建立應該作為政府在農村管理中最重要的社會管理職能來對待，上升到政治層面。當然，政府可以利用其獨特之影響力，如通過補貼資助、獎勵等措施引導社會機制進入這個領域，如鼓勵商業性保險機構、社會機構自辦養老機構等方式為農村社會保障提供有益的補充。其次，促進農村勞動人口就業。我國十二規劃綱要指出“堅持把促進就業放在經濟社會發展的優先位置”。近年來，隨著國內經濟體制改革深入，產業結構轉型，我國面臨巨大的就業問題，農村轉移勞動力需要進入就業市場的數量規模龐大。據統計，2009年，中國農村剩余勞動力的數量基本上在0．85～1．15億人之間，農村剩余勞動力占鄉村從業人員的比例約為16%～22%

。要形成政府主導負責，非政府組織積極參與的促進就業格局。政府社會管理的職能是創造積極的環境，在制度上取消對農民進入城市地區和異地就業的限制，如戶籍制度、農民工子女義務教育制度、異地就業的勞動與社會保障制度;建立健全勞動力市場，創造更多的就業崗位;建立健全農村勞動力培訓機制和職業教育制度，為促進農民就業提供基本公共服務。政府以外的社會組織則可以依政府之統一規劃，如市場組織直接承擔職業培訓任務，村委會通過村級產業規劃創造勞動力就業崗位，與市場機構、企業等形成組織化的聯系向外輸送勞動力等等。再次，重視農村生態環境管理。工業革命在促進社會深刻變化，將我們帶入現代化的同時，也使我們付出了沉重的代價———自然生態環境的破壞?！芭c核競賽相比，非預謀的環境災難可能引發的末世景象顯得更具威脅”。在我國農村，工業污染嚴重，世界銀行將中國農村的工業污染作為僅次于城市水源污染和城市大氣污染的我國三大嚴重環境污染問題之一;農業污染沒有引起重視，農藥化肥過量使用、未經處理的動物糞便隨意排放，耕地退化、土壤富營養化，河流湖泊污染現象普遍;現代生活垃圾增多，無法依靠自然降解;水土流失、森林減少、耕地減少趨勢加速。政府職責首先要改變城鄉二元不同步的環境生態治理格局。加大對農村生態環境保護的公共財政支持，優化產業結構的布局，加強農村環境污染治理的基礎設施建設等等。社會組織作為積極的參與者，可以通過志愿者組織、以及作為自我行動者等方式投入到生態環境維護上來。最后，加強農村社會公共安全管理。鄧小平同志曾指出“城市搞得再漂亮，沒有農村這一穩定的基礎是不行的，中國有百分之八十的人口住在農村，中國穩定不穩定首先要看這百分之八十穩定不穩定”［8］。目前在農村地區由于衛生、環境、經濟、文化、政治等因素引發的安全事件開始突出。例如因農村拆遷征地引發的集體上訪;因治安個案引發的群體性事件;以及因農村文化產品供給不足導致的農村文化生活空虛，使外來的邪教組織、宗教迷信、黃、賭、毒現象開始深入農村等。對政府而言，要打破高度集權的公共安全維護體系，建立政府治理與市場化、社會化相結合的多元主體安全綜合治理模式。在新的治理機制里，政府負責滿足基本的安全產品，社會組織負責提供多樣化與個性化的安全服務，如通過類似成立義工巡邏隊等農村社區自助安全服務機制等，最終形成政府主導與負責，社會積極參與的農村社會公共安全與服務的網絡式供給機制。

三、社會管理職能實現途徑創新

針對目前我國農村社會管理領域政府控制有余、社會自治不足的現實局面，在社會管理職能實現方式上要實現四種基本的轉變。首先，確立規范的制度法律框架。道格拉斯•諾斯指出，制度創新是經濟增長和社會發展的決定性因素。實現農村社會管理職能，發展農村經濟、開發農業技術、提高農民教育、健全農村社會保障等一系列目標都首先依賴于制度的創新。制度，從社會學上的意義解釋是指蘊含著一定社會價值的一些規則或運作模式，并用以規范社會各主體行動的一種社會結構。制度框架的確立對于農村社會生活的有著重要意義。第一，基于農村社會管理的公共性，政府及其他社會公共組織的政策干預是必不可少的;第二，制度一旦確立，對于參與農村社會生活的各個主體的行為有較強的約束性;第三，制度與政策體系的內容與結構隨著所處領域和社會文化因素的變化而有所不同。因此社會管理重要職能實現的首要任務是確定良好的制度體系?，F階段，對我國農村社會來說，要加強法制建設?，F代社會是法治社會，社會管理職能的實現，不管是政府，還是其他的主體都應該在法律的框架內進行。政府和社會的功能和邊界、“依法”與“創新”的關系的平衡，都需要法律來規范。其次，建立“需求驅動”的公共服務提供機制。目前我國社會管理服務是一種典型的政府“供給驅動”模式，也就是說，政府想供給什么服務，社會就接受什么服務，社會需求方在服務內容的選擇上基本沒有話語權。社會管理都是在政府的統一指導下，依靠政策，甚至強制性的行政手段來解決問題，把社會公眾看成是被動消費者，而較少關注其真實需求。“需求驅動”的服務模式則是以社會需求為核心，根據社會發展社會管理的需求來確定服務的內容、范圍、規模與方式等。十七大以來我國政府就提出要把群眾的需求作為社會管理職能的出發點和落腳點，始終“把人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應作為制定各項方針政策的出發點和落腳點?！保?0］改革開放以后，我國進入社會轉型時期，政治、經濟與社會背景發生變遷，對社會管理提出了新的要求。

社會管理應隨著社會背景的變化而變化，為滿足環境變遷而產生的新需求而進行動態性的調整，使職能實現體系維持一種動態的平衡。第三，轉向“重服務促民生”的社會管理方式。自1913年法國著名法學家萊昂•狄驥在其《公法的變遷》一書中首度將“服務”概念引入公共領域始，“服務型行政模式”已發展成為一種全新的政府治理的范式，構建“公共服務型政府”亦成為世界上諸多國家行政改革與創新的目標。把服務概念引進管理領域———特別公共管理領域———是時展對管理提出的新要求。正如羅伯特•B•登哈特所言“公共行政領域的理論家和實務者已經選擇了新公共服務主題，這不僅基于他們對政府專業人員和市民兩者之間的關系的理解，而且還基于公共機構中的領導和管理方法”［12］。在這個具有明顯規律性的公共管理發展過程中，作為公共領域的社會管理職能的實現，也需要從傳統的以行政命令與控制為主的自上而下的威權式管理方式向以服務公眾、促進民生發展、維護社會和諧穩定秩序為中心自下而上的服務模式轉化。在此過程中要在農村中推行村務公開，增加農民話語權;“不斷深化和細化公共服務供給中各種參與方尤其是政府的角色定位與職能分工”，充分發揮村民自治組織、農村合作社、龍頭企業、農民個體等市場和社會力量的主觀能動作用，提高服務質量，促進民生發展。最后，創新社會化的網絡式供給方式。從我國現有的社會管理的組織體系所承擔的角色與功能來看，政府的層級控制體系還處于主導地位。但正如上文所述，政府單向供給受到公共財政資金的限制，特別在我國地方政府體系中，大部分縣鄉政府財政困難，負債嚴重，這表明，不可持續的財政投入要求有除政府以外的其他社會主體作為支撐的主體。另外，隨著社會分層復雜化、社會群體多元化、社會需求多樣化，傳統上一元化的政府公共產品提供機制無法及時回應社會所產生的各種問題，也無法滿足農村社會的多樣化與個性化的需求。社會治理的方式不能是單線聯系的，而應是雙向的甚至是多向的。因此必須在農村社會管理領域，遵循公共產品提供的一般規律，構建一個包含其他社會主體在內的、多主體的、相互合作的社會公共治理網絡，才能滿足日益多樣化與個性化的公共服務需求。

作者：王薇單位：湖南農業大學公共管理與法學學院講師